Bergische Universität Wuppertal Schumpeter School of Business and Economics Lehrstuhl für Finanzwissenschaft und Steuerlehre

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1 BESTEUERUNG VON VERMÖGEN, HÖHERE EINKOMMENSTEUER UND GEMEINDEWIRTSCHAFTSTEUER Konsequenzen der Reformpläne für die Belastung von Unternehmen in Deutschland Bergische Universität Wuppertal Schumpeter School of Business and Economics Lehrstuhl für Finanzwissenschaft und Steuerlehre

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3 Autoren: Prof. Dr. Kerstin Schneider PD Dr. Claudia Neugebauer Jr.-Prof. Dr. Sebastian Eichfelder Dipl.-Volkswirt Christian Dienes Erstellt im Auftrag von DIE FAMILIENUNTERNEHMER ASU e.v. Kontakt: Dr. Peer-Robin Paulus DIE FAMILIENUNTERNEHMER ASU Charlottenstraße Berlin Prof. Dr. Kerstin Schneider Bergische Universität Wuppertal Schumpeter School of Business and Economics Lehrstuhl für Finanzwissenschaft und Steuerlehre Gaußstr Wuppertal Berlin, Juni 2013

4 Inhalt 1. Einleitung Steuern, Investitionen und Wachstum Die Steuerpläne der Oppositionsparteien Reformmodelle der Parteien Bewertung von Betriebsvermögen für die Vermögensbesteuerung Bisherige empirische Befunde Methodik und Datengrundlage Die Amtlichen Firmendaten in Deutschland im Verarbeitenden Gewerbe, im Bergbau sowie in der Gewinnung von Steinen und Erden (AFiD) Die Faktisch Anonymisierte Lohn- und Einkommensteuerstatistik (FAST 2004) Vermögensabgabe/Vermögensteuer Belastung durch die Vermögensabgabe/Vermögensteuer auf Anteilseignerebene Belastung der Vermögensabgabe/Vermögensteuer auf Unternehmensebene Erhebungskosten der Vermögensabgabe/Vermögensteuer Fazit Einkommensteuer Belastung durch die Einkommensteuer Fazit Gewerbesteuer Bisherige empirische Befunde Belastung des Kommunalmodells auf Unternehmensebene Fazit Gesamtsteuerbelastung auf Unternehmensebene und Folgen für Investitionstätigkeit und Kapitalstruktur Fazit

5 Literaturverzeichnis Anhang A: Simulation der Vermögensabgabe/Vermögensteuer Anhang B: Simulation der Einkommensteuer Anhang C: Simulation des Kommunalmodells Anhang D: Tarifverläufe

6 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Effektive Durchschnittsteuerbelastung auf inländische Investitionen für ausgewählte Länder, (in Prozent) Abbildung 2: Vermögensabgabe/Vermögensteuer; das oberste Perzentil Abbildung 3: Steueraufkommen einer Vermögensabgabe/Vermögensteuer; Einkünfte aus Gewerbebetrieb, selbständiger Tätigkeit und Kapitaleinkünfte Abbildung 4: Vermögensabgabe von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Abbildung 5: Grenzsteuersätze der Parteien im Vergleich zum Stand Abbildung 6: Grenzsteuersätze bei Anwendung des Grundtarifs bis Euro Abbildung 7: Einkommensdezile in Euro Abbildung 8: Absolute und relative Ent- bzw. Belastung pro Veranlagung nach Einkommensdezilen - BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Abbildung 9: Absolute und relative Ent- bzw. Belastung pro Veranlagung nach Einkommensdezilen - SPD Abbildung 10: Absolute und relative Ent- bzw. Belastung pro Veranlagung nach Einkommensdezilen - DIE LINKE Abbildung 11: Steuermehraufkommen in Mio. Euro Abbildung 12: Steuermehraufkommen in Mio. (Gewinneinkünfte haben höchste Bedeutung) Abbildung 13: Hinzurechnungen relativ zum Gewinn vor Steuern Abbildung 14: Gesamtsteuerbelastung Kapitalgesellschaft; Hebesatz 400 Prozent Abbildung 15: Gesamtsteuerbelastung Einzelunternehmen bzw. Personengesellschaften; Hebesatz 400 Prozent Abbildung 16: Substanzbesteuerung bei Kapitalgesellschaften; Hebesatz 400 Prozent Abbildung 17: Substanzbesteuerung bei Einzelunternehmen bzw. Personengesellschaften; Hebesatz 400 Prozent

7 Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Staatschuldenquoten im internationalen Vergleich Tabelle 2: Haushaltssalden im internationalen Vergleich Tabelle 3: Entwicklungen im Rahmen der Körperschaft- und Einkommensteuer Tabelle 4: Rechtslage 2013 und steuerpolitische Programme der Parteien Tabelle 5: Anteile der Steuerpflichtigen je Einkunftsart Tabelle 6: Höhe der Gewinneinkünfte Tabelle 7: Vermögensabgabe/Vermögensteuer für die Unternehmen im Verarbeitenden Gewerbe Tabelle 8: Durchschnittsteuersatz I nach Größenklassen Tabelle 9: Rechtslage 2013 und berücksichtigte Reformvorschläge für die Ertragsbesteuerung natürlicher Personen Tabelle 10: Das Kommunalmodell Tabelle 11: Gesamtsteuerbelastung bei Rechtslage 2013; SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Tabelle 12: Substanzsteuerbelastung bei Rechtslage 2013 und den Vorschlägen von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Tabelle A1: Verteilung auf Einkunftsart, Höhe der Einkünfte Tabelle B1: Verteilung der Fälle auf die Veranlagungsarten Tabelle C1: Verteilung der Unternehmen auf die Beschäftigten-Größenklasse Tabelle D1: Einkommensteuertarif 2013 und Einkommensteuertarife der Reformkonzepte von SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, DIE LINKE

8 1. Einleitung Die allgemein anerkannte Forderung, das Unternehmensteuerrecht weiter zu modernisieren und international wettbewerbsfähig zu gestalten, hat im Vorfeld der Bundestageswahl an Priorität verloren. In den steuerpolitischen Konzepten für die Bundestagswahl 2013 fordern SPD, BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN und DIE LINKE bei der Einkommensteuer höhere Spitzensteuersätze und eine umfassende Reformierung des Ehegattensplittings sowie bei der Gewerbesteuer eine breitere Bemessungsgrundlage durch eine umfassende Ausweitung der Hinzurechnungsvorschriften und die Einbeziehung von Selbständigen sowie Land- und Forstwirten. Darüber hinaus liefert insbesondere die geplante Einführung einer Vermögensabgabe (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN) bzw. eine Wiedereinführung der Vermögensteuer (SPD, DIE LINKE) Anlass zur steuerpolitischen Diskussion. 1 Damit lassen sich die Reformpläne als umfassendes Programm zur Umverteilung und Erhöhung der Steuerbelastung charakterisieren. Diese Steuererhöhungen haben unter anderem zum Ziel, die Haushaltskonsolidierung voranzutreiben sowie die Kosten der Finanz- und Wirtschaftskrise denen anzulasten, die von den staatlichen Rettungsmaßnahmen am stärksten profitiert haben. Dabei wird implizit davon ausgegangen, dass es sich bei den Profiteuren vor allem um Personen mit hohen Erwerbseinkommen und hohen Vermögen handelt. Zudem sollen die beabsichtigten Maßnahmen der gestiegenen Ungleichheit in der Vermögensverteilung entgegenwirken. Von den Befürwortern der Steuererhöhungen werden die Besteuerung von hohen Vermögen, die Erhöhung der Ertragsteuerbelastung von hohen Einkommen sowie die Ausweitung der gewerbesteuerlichen Bemessungsgrundlage als volkswirtschaftlich vermeintlich unproblematische Maßnahmen gesehen, um die Zielsetzungen der Haushaltskonsolidierung, der Reduzierung der Staatsschuldenquote und der gerechteren Vermögensverteilung zu erreichen. Die Notwendigkeit der Haushaltskonsolidierung und der Reduzierung der Staatschuldenquote sind unbestritten. Gleichwohl stellt sich die Frage, ob Steuererhöhungen in der erläuterten Form der ökonomisch sinnvolle Weg zum Schuldenabbau sind und ob sich die oben dargestellten Maßnahmen zur Erreichung dieses Zieles eignen. Ein ausgeglichener Haushalt kann über sinkende Ausgaben und/oder über ein steigendes Steueraufkommen erreicht werden. Bei stabilem Wachstum sinken die Staatsausgaben automatisch, da insbesondere der Bereich Arbeit und Soziales entlastet wird. Genauso steigen die Steuereinnahmen 1 Eine umfassende Darstellung der steuerpolitischen Reformpläne der Parteien findet sich in Abschnitt 3 des vorliegenden Gutachtens. 8

9 mit mehr Beschäftigung und höheren Gewinnen bei den Unternehmen. Eine zusätzliche Erhöhung von Steuern kann jedoch kontraproduktiv wirken, da ein höheres Steueraufkommen zwar zu höheren Einnahmen des Staates führt, diese Mittel aber dem privaten Wirtschafskreislauf entzieht. Dabei werden von Seiten der Literatur insbesondere hohe effektive Steuerbelastungen auf die Investitionstätigkeit von Unternehmen als Risiko für künftiges ökonomisches Wachstum betont. 2 Dementsprechend erscheint es fraglich, ob Steuererhöhungen zu einer Gesundung der staatlichen Finanzen und einer Verbesserung der ökonomischen Situation beitragen. Das Ziel der vorliegenden Studie ist es, die aus den steuerlichen Reformvorschlägen der Oppositionsparteien resultierenden Mehrbelastungen für die deutschen Unternehmen herauszuarbeiten und zu quantifizieren. In der bisherigen Diskussion wurden diese Maßnahmen insbesondere unter verteilungspolitischen Gesichtspunkten diskutiert. 3 Es wurde aber noch nicht ausreichend gewürdigt, dass diese die steuerliche Belastung deutscher Unternehmen erhöhen könnten und damit die Wettbewerbssituation des Wirtschaftsstandortes Deutschland grundsätzlich beeinträchtigen. Dabei wird insbesondere die steuerliche Mehrbelastung von Personengesellschaften und Einzelunternehmen herausgearbeitet. Ein weiterer Schwerpunkt der Analyse liegt auf der Ermittlung steuerlicher Belastungen im Verarbeitenden Gewerbe. Dies ist einerseits durch die verfügbare Datenlage bedingt, 4 lässt sich aber auch mit der erheblichen Bedeutung des Verarbeitenden Gewerbes für die exportorientierte deutsche Volkswirtschaft rechtfertigen. Neben einer Quantifizierung der Steuerbelastung der einzelnen Reformmaßnahmen sind auch mögliche Folgewirkungen für die Unternehmen Gegenstand der Studie. Dabei wird sowohl das Risiko der Gefährdung durch Substanzbesteuerung als auch auf die Investitionstätigkeit und die Kapitalstruktur diskutiert. Im Einzelnen werden in den weiteren Ausführungen die folgenden Fragestellungen untersucht: Auf Grund der Anwendung des vereinfachten Ertragswertverfahrens zur Bewertung des Unternehmensvermögens kann eine Vermögensabgabe/Vermögensteuer auf Betriebsvermögen als eine Form der (Soll-)Ertragsteuer interpretiert werden. Damit stellt sich die Frage, wie stark diese Abgabe die Unternehmen belastet. Steigende Steuern verringern die Möglichkeit, Eigenkapital zu bilden 5 und Investitionen zu finanzieren. Damit könnten die Ziele voran- 2 Vgl. etwa Hassett/Hubbard (2002) mit weiteren Nachweisen. 3 Vgl. etwa Bach/Beznoska/Steiner (2010); Bach/Beznoska (2012) mit weiteren Nachweisen. 4 Eine wesentliche Datengrundlage für die vorliegende Studie bieten die Allgemeinen Firmendaten im Verarbeitenden Gewerbe, im Bergbau und in der Gewinnung von Steinen und Erden (AFiD-Panel), wobei im Einzelnen auf die Kostenstrukturerhebung KSE (Unternehmensebene), den Monatsbericht (Betriebsebene) und die Investitionserhebung (Betriebsebene) zurückgegriffen wird. Darüber hinaus wird aber auch auf die Lohn- und Einkommensteuerstatistik (FAST) zurückgegriffen, die Daten von sämtlichen Steuerpflichtigen enthält. 5 Vgl. hierzu auch Spengel/Finke/Heckemeyer (2012), die in ihrem Gutachten zu dem Ergebnis kommen, dass bereits das gegenwärtige Steuersystem nicht entscheidungsneutral ist. Es diskriminiert die Eigenkapitalfinanzierung 9

10 gegangener Reformmaßnahmen insbesondere des Steuerentlastungsgesetzes 1999/2000/ 2001 sowie des Unternehmensteuerreformgesetzes 2008 konterkariert werden, die eine Stärkung der Eigenkapitalausstattung und der Investitionsfähigkeit von Unternehmen vorsahen. 6 Die Einführung einer Vermögensabgabe/Vermögensteuer wäre aufgrund ihrer Komplexität zudem mit erheblichen Verwaltungskosten verbunden, die eine Zusatzbelastung für Unternehmen darstellen. Daher wird auch auf diese Belastungen explizit eingegangen. Die geplanten Änderungen im Einkommensteuertarif werden in der politischen Diskussion zum Teil auf eine Erhöhung des Spitzensteuersatzes reduziert. Jedoch soll auch die Abschaffung das Ehegattensplitting oder zumindest die Überführung in ein Realsplitting erfolgen. Neben den verfassungsrechtlichen Bedenken ist in diesem Kontext die Frage interessant, wie sich die Erhöhung des Einkommenstarifs bei gleichzeitiger Abschaffung des Ehegattensplittings und verstärkter Erfassung von Kapitaleinkünften auf die Besteuerung von Unternehmensgewinnen auswirkt. Diese möglichen Steuererhöhungen widersprechen ebenfalls den Zielen des Steuerentlastungsgesetzes 1999/2000/2001, des Steuersenkungsgesetzes 2000 und des Haushaltsbegleitgesetzes 2004, 7 in denen die Einkommensteuerspitzensätze in den Jahren 1999 bis 2008 von 53 Prozent auf 45 Prozent reduziert wurden. Bei der Gewerbesteuer sollen die Hinzurechnungsvorschriften abermals verschärft werden. Hier stellt sich die Frage, wie sich eine weitere Ausweitung der gewerbesteuerlichen Hinzurechnungsbedingungen auf die Ertragsteuerbelastung der Unternehmen auswirkt und ob sich die Gefahr der Substanzbesteuerung erhöht. Abschließend soll analysiert werden, inwieweit die Summe der zuvor untersuchten Einzelmaßnahmen die Gesamtsteuerbelastung der Unternehmen erhöht, wobei sich die Auswertung insbesondere auf Einzelunternehmen und Personengesellschaften im Verarbeitenden Gewerbe bezieht. Auch hier wird auf das gestiegene Risiko der Substanzbesteuerung durch Gewerbe- und Vermögensteuer eingegangen. Zudem werden unter Berücksichtigung einschlägiger empirischer Befunde mögliche Konsequenzen für die Investitionstätigkeit und die Kapitalstruktur von Unternehmen diskutiert. Die vorliegende Studie gliedert sich wie folgt: In Abschnitt 2 wird zunächst in knapper Form in die einschlägige ökonomische Literatur zum Thema Steuern, Investitionen und Wachstum eingeführt und auch auf die Frage eingegangen, ob und unter welchen Bedingungen es besser sein kann, und verzerrt Investitionsentscheidungen. Hierdurch wird insbesondere die Kapitalallokation verzerrt und der Investitionsumfang beeinträchtigt. 6 Vgl. BT-Drs. 14/23, S. 1; BT-Drs. 16/4841, S Vgl. BT-Drs. 14/2683, S. 1; BT-Drs. 15/1502, S

11 Haushalte über die Ausgaben- oder über die Einnahmenseite zu konsolidieren. In Abschnitt 3 werden die aktuellen steuerpolitischen Vorschläge von SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und DIE LINKE als Grundlage für die folgende Analyse beschrieben. Abschnitt 4 erläutert zunächst die Vorgehensweise und die Datengrundlage. Die empirischen Auswertungen zu den einzelnen Reformmaßnahmen finden sich in den Abschnitten 5 bis 7, während in Abschnitt 8 die Auswirkungen auf die Gesamtsteuerbelastung, das Investitionsverhalten und die Kapitalstruktur thematisiert werden. Als Datenquellen finden dabei sowohl die Faktisch Anonymisierte Lohn- und Einkommensteuerstatistik (FAST 2004) als auch auf die Amtlichen Firmendaten in Deutschland im Verarbeitenden Gewerbe, im Bergbau sowie in der Gewinnung von Steinen und Erden (AFiD) Anwendung. Abschnitt 9 fasst die wesentlichen Erkenntnisse der Studie zusammen. Ergänzende Ausführungen zu den Berechnungen finden sich in den Anhängen A, B und C. Anhang D beschreibt die alternativen Tarifverläufe in der Einkommensteuer. 2. Steuern, Investitionen und Wachstum Der Effekt von Steuern auf die Investitionsneigung von Unternehmen ist in der ökonomischen Literatur intensiv diskutiert worden. Die empirische Überprüfung des Zusammenhangs ist nicht trivial, da Steuereinnahmen und Staatsausgaben stark miteinander korrelieren. Dementsprechend lassen sich diese Effekte auf Basis von makroökonomischen Daten nur schwer voneinander trennen. Ein Überblicksartikel von Hasset/Hubbard (2002) zeigt dies sehr deutlich. Grundlegende theoretische Beiträge wurden bereits von Jorgenson (1963) und Hall/Jorgenson (1967) vorgelegt. Die wesentliche Erkenntnis dieser Literatur ist, dass Steuern und Steuervergünstigungen die Kapitalkosten von Investitionen beeinflussen ( user costs of capital ). Damit führen Steuererhöhungen für Unternehmen ceteris paribus (also ohne Berücksichtigung der Staatsausgaben) zu höheren Kapitalkosten, niedrigeren Investitionen und einem niedrigeren Kapitalstock (Hassett/Hubbard, 2002). Neuere Studien liefern aber empirische Evidenz für die Hypothese, dass höhere Steuern zu einer Verminderung der Investitionstätigkeit von Unternehmen führen (Chirinko/Fazzari/Meyer, 1999; Buettner/Hoenig, 2010). Dementsprechend können höhere Unternehmensteuern zu einer Verminderung des volkswirtschaftlichen Wachstums führen (Arnold, 2008; Favero/Giavazzi, 2010; Romer/ Romer, 2010; Perotti, 2012). Perotti (2012) schätzt, dass ein Steuermehraufkommen von einem Prozentpunkt vom Bruttoinlandsprodukt (BIP) nach drei Jahren zu einem um 1,5 Prozentpunkte schrumpfenden BIP führt. Auch die Gewichtung der verschiedenen Steuern spielt eine wichtige Rolle. Einkommen- und Körperschaftsteuer erweisen sich laut Arnold (2008) als schädlicher für die wirt- 11

12 schaftliche Entwicklung als Verbrauchsteuern wie etwa die Umsatzsteuer. Feld/Heckemeyer (2011) ermitteln in einer aktuellen Metaanalyse zur Wirkung von Steuern auf ausländische Direktinvestitionen eine gewichtete mittlere Semielastizität von -2,55 für einen Anstieg des effektiven Steuersatzes um einen Prozentpunkt. 8 Allerdings ist zu berücksichtigen, dass Feld/Heckemeyer (2011) auch Belege für eine potentielle Überschätzung des Effekts von Steuern auf ausländische Direktinvestitionen in der empirischen Literatur finden. 9 Kontrolliert man für entsprechende Effekte, so ergibt sich eine Semielastizität von -1,19. Ein Anstieg des effektiven Steuersatzes um einen Prozentpunkt würde somit zu einer Verringerung der ausländischen Direktinvestitionen um 1,19 Prozent führen. Die mittlere Semielastizität für die Investitionstätigkeit von inländischen Unternehmen dürfte aber geringer sein, da diese Unternehmen weniger Alternativen zur Verlagerungen von Investitionen in niedrig besteuernde Länder besitzen. Nach De Mooij/Ederveen (2008) und Chirinko/Fazzari/Meyer (1999) liegen geschätzte Semielastizitäten für den Einfluss der Besteuerung auf die gesamte Investitionstätigkeit dementsprechend in einer etwas niedrigeren Bandbreite von -0,25 bis Die bisherigen empirischen Untersuchungen lassen somit auf einen erheblichen Steuereffekt auf die unternehmerische Investitionstätigkeit und ausländische Direktinvestitionen schließen. Untersuchungen von Clausing (2003), Weichenrieder (2009) und anderen Autoren verweisen darüber hinaus auf einen Zusammenhang zwischen Ertragsteuerbelastung und der Verlagerung von Steuersubstrat. Demnach steigen die Bemühungen der Unternehmen zur Gewinnverlagerung mit einer Steigerung des Steuersatzes. Da die Bemessungsgrundlage der geplanten Vermögensabgabe/Vermögensteuer aufgrund des vereinfachten Ertragswertverfahrens vom durchschnittlichen Gewinn der letzten drei Jahre abhängt (vgl. hierzu auch Abschnitt 3.2), ist zwar eine kurzfristige Anpassung durch die Unternehmen nicht möglich; mittel- und langfristig muss aber auch hier mit Reaktionen der Unternehmen gerechnet werden. Eine immer wieder genannte Begründung für Steuererhöhungen ist die große und wichtige Aufgabe der Haushaltskonsolidierung und der Abbau der Staatsschuldenquote. Haushalte können zum einen über die Ausgabenseite aber auch zum anderen über die Einnahmenseite konsolidiert werden. Aktuelle empirische Arbeiten argumentieren, dass es ökonomisch sinnvoller ist, öffentliche Haushalte 8 Der Median weicht mit einem Wert von 2,49 nur geringfügig von diesem Wert ab. Vgl. Feld/Heckemeyer (2011), S Zum einen kommen Studien mit aggregierten Daten zu deutlich höheren Schätzwerten als Untersuchungen auf Basis von Firmendaten, die vermutlich geringere statistische Probleme aufweisen. Zum anderen finden Feld/Heckemeyer (2011), S. 256ff. empirische Belege für eine Selbstselektion im Publikationsprozess. Dies bedeutet, dass signifikante Schätzergebnisse überproportional in Publikationen berücksichtigt werden, was eine tendenzielle Überschätzung des Effekts impliziert. 10 Vgl. De Mooij/Ederveen (2008), S. 684f. 12

13 über die Ausgabenseite und nicht über die Einnahmenseite zu konsolidieren, da Steuererhöhungen eher dauerhaft die Konsum- und Investitionsbereitschaft hemmen, als dies durch Ausgabenkürzungen der Fall ist (Alesina/Favero/Giavazzi, 2012; Alesina/Ardagna, 2012). Unter der Berücksichtigung der vorliegenden empirischen Ergebnisse zu den Zusammenhängen von Steuern, Investitionen und Wachstum ist es somit fragwürdig, ob eine Konsolidierung von Staatshaushalten über Steuereinnahmen und damit eine Erhöhung der Staatsquote oder nicht alternativ über Ausgabensenkungen und damit eine Senkung der Staatsquote erfolgen sollte. Darüber hinaus ist nicht klar, ob im Falle einer weiteren Erhöhung der Staatsquote die von den Parteien vorgeschlagenen Steuererhöhungen die ökonomisch effiziente Form der Steuererhebung sind. In den Begründungen für diese geplanten Steuererhöhungen finden sich Verweise auf den erforderlichen Abbau der staatlichen Verschuldungsquote, die ungleiche Verteilung von Vermögen und die größer werdende Schere zwischen Arm und Reich. 11 Tabelle 1: Staatschuldenquoten im internationalen Vergleich Deutschland 30,3 41,3 60,2 68,5 74,5 82,5 80,5 81,7 80,8 78,4 Belgien 74,0 125,6 107,8 92,0 95,7 95,5 97,8 99,9 100,5 101,0 Griechenland 22,5 71,7 104,4 101,2 129,7 148,3 170,6 176,7 188,4 188,9 Spanien 16,5 42,7 59,4 43,2 53,9 61,5 69,3 86,1 92,7 97,1 Frankreich 20,7 35,2 57,4 66,7 79,2 82,3 86,0 90,0 92,7 93,8 Irland 68,2 92,0 35,1 27,3 64,9 92,2 106,4 117,6 122,5 119,2 Italien 56,6 94,3 108,5 105,7 116,4 119,2 120,7 126,5 127,6 126,5 Zypern ,6 69,4 58,5 61,3 71,1 89,7 96,7 102,7 EU ,9 62,9 74,6 80,2 83,0 86,8 88,5 88,6 Japan 50,7 67,0 140,1 186,5 210,2 215,3 233,2 240,6 249,5 250,8 USA 42,6 64,4 55,1 68,2 90,1 99,2 103,5 109,6 112,3 113,3 Quelle: BMF (2013a), S. 94. Tabelle 1 zeigt, dass sich die Staatschuldenquote Deutschlands im internationalen Vergleich zwar relativ positiv entwickelt hat. Deutlich wird aber auch eine stark ansteigende Verschuldungstendenz in Deutschland, die sich in dieser Form kaum aufrechterhalten lassen dürfte. Damit besteht zumindest mittelfristig ein erheblicher Konsolidierungsbedarf der deutschen öffentlichen Haushalte. Dies zeigt sich auch aus den geänderten rechtlichen Rahmenbedingungen in Form der sogenannten Schuldenbremse, die als Reaktion auf die steigende Staatsverschuldung eingeführt wurde und 11 Vgl. BMAS (2013). 13

14 nun in Zukunft die Neuverschuldung verhindern soll. Tabelle 2 beschreibt die Haushaltssalden im internationalen Vergleich. Auch hier scheint Deutschland vergleichsweise auf einem guten Weg zu sein. Dennoch lohnt sich ein genauer Blick auf die Gründe für die positive Haushaltsentwicklung. Dies sind insbesondere die hohen Steuereinnahmen, die 2012 mit 4,9 Prozent überproportional gestiegen sind. 12 Insgesamt ist wohl davon auszugehen, dass sich eine weitere Konsolidierung des deutschen Staatshaushaltes nicht alleine durch eine gute konjunkturelle Entwicklung und weiterhin niedrige Zinssätze erreichen lässt. Spätestens bei einer Entspannung der innereuropäischen Schuldenkrise dürfte es zu einem Anstieg des Zinsniveaus kommen. Tabelle 2: Haushaltssalden im internationalen Vergleich Deutschland -2,9-1,9 1,1-3,3-3,1-4,1-0,8-0,2-0,2 0,0 Belgien -9,4 6,7 0,0 2,5 5,5 3,8 3,7 3,0 3,4 3,5 Griechenland - 14,2 3,7 5,5 15,6 10,7 9,4 6,8 5,5 4,6 Spanien ,9 1,3-11,2-9,7-9,4-8,0-6,0-6,4 Frankreich -0,3-2,5-1,5-2,9-7,5-7,1-5,2-4,5-3,5-3,5 Irland - -2,7 4,7 1,7-13,9-30,9 13,4-8,4-7,5-5,0 Italien -6,9-11,4-0,8-4,4-5,4-4,5-3,9-2,9-2,1-2,1 Zypern ,3-2,4-6,1-5,3-6,3-5,3-5,7-6,0 EU - - 0,6-2,5-6,9-6,5-4,4-3,6-3,2-2,9 Japan - 2,0-7,5-4,8-8,8-8,4-7,8-8,3-7,9-7,7 USA -2,3-4,1 1,5-3,2-11,9-11,3-10,1-8,5-7,3-6,2 Quelle: BMF (2013a), S. 93. Auch sind weitere Belastungen auf Grund der demographischen Entwicklung zu erwarten. Daher muss das Ziel der Haushaltskonsolidierung weiter mit Nachdruck verfolgt werden. So schreibt der Sachverständigenrat in seinem Jahresgutachten 2011/12: Angesichts der in Zukunft unvermeidlichen Erhöhungen bei den Sozialversicherungsbeiträgen hält es der Sachverständigenrat für einen Irrweg, Steuererhöhungen zur Finanzierung weiterer Ausgaben anzustreben. ( ) Die in einer Marktwirtschaft essentiellen Leistungsanreize würden dadurch geschmälert mit der Folge eines niedrigeren langfristigen Wachstumspfads ( ). Eine wachstumsfreundliche Neuausrichtung der staatlichen Ausgaben wird daher erforderlich sein, wozu unter anderem Kürzung und Streichung von bestimm- 12 Vgl. SVR (2011), Rz

15 ten Ausgaben gehört. 13 Die wesentlichen Entwicklungen im Bereich der Körperschaft- und Einkommensteuer sind in Tabelle 3 zusammengefasst. Tabelle 3: Entwicklungen im Rahmen der Körperschaft- und Einkommensteuer Körperschaftsteuersystem und satz Körperschaftsteuersystem Vollanrechnung mit gespaltenem Tarif Shareholder-Relief Körperschafsteuersatz - Thesaurierung - Ausschüttung 50 % 36 % 45 % 30 % 40 % 30 % 40 % 30 % 25 % 30 % 25 % 30 % 26,5 % 30 % 25 % - 25 % - 15 % - 15 % - Einkommensteuertarif Einkommensteuersatz - Eingangssteuersatz - Spitzensteuersatz Thesaurierungsrücklage Steuersatz bei - Bildung - Nachversteuerung Besteuerung von Dividendeneinkünften 25,9 % 53 % 25,9 % 53 % 23,9 % 53 % 22,9 % 51 % 19,9 % 48,5 % 19,9 % 48,5 % 19,9 % 48,5 % 16 % 45 % 15 % 42 % Ja 15 % 45% 28,25% 25 % 14 % 45 % Ja 28,25% 25 % Erfassung der Dividende zu 100 % bei Vollanrechnung des Körperschaftsteuerthesaurierungssatzes auf die Einkommensteuer Halbeinkünfteverfahren Teileinkünfteverfahren Abgeltungsteuersatz % Solidaritätszuschlag Steuersatz ab dem ab dem Gewerbesteuer 7,5 % 7,5 % 5,5 % 5,5 % 5,5 % 5,5 % 5,5 % 5,5 % 5,5 % 5,5 % 5,5 % 5,5 % Anrechnung bei natürlichen Personen als Mehrfaches des Messbetrags ,8 fach 1,8 fach 1,8 fach 1,8 fach 1,8 fach 3,8 fach 3,8 fach Abzug als Betriebsausgabe Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nein Nein Quelle: BMF (2012a). Die geplanten steuerpolitischen Maßnahmen widersprechen sowohl dieser Empfehlung des Sachverständigenrates als auch den Zielen der in den letzten Jahrzehnten umgesetzten Steuerreformen. Diese hatten vornehmlich das Ziel, Wachstum und Beschäftigung durch eine Stärkung der Investiti- 13 SVR (2011), Rz

16 onskraft der Unternehmen und ein nachhaltige Belebung der Binnennachfrage zu verbessern, Arbeitnehmer und Familien spürbar zu entlasten, mehr Steuergerechtigkeit zu schaffen und das Steuerrecht zu vereinfachen. 14 Sinkende Unternehmensteuersätze sind auch im internationalen Vergleich zu beobachten. Um die tatsächliche Belastung auf inländische Investitionen im internationalen Vergleich darstellen zu können, bietet sich der Vergleich der effektiven Durchschnittsteuerbelastungen an (vgl. Abbildung 1). 15 Abbildung 1: Effektive Durchschnittsteuerbelastung auf inländische Investitionen für ausgewählte Länder, (in Prozent) 45% 40% 35% 30% 25% 20% Durchschnitt EU 15 Belgien Deutschland Frankreich Großbritannien Niederlande Österreich Spanien USA Quelle: Endres et al. (2013), S. 896f. Während die durchschnittliche, effektive Unternehmensteuerbelastung in Deutschland im Jahr 1998 noch um 11,9 Prozentpunkte über dem Durchschnitt der EU-15 Länder 16 lag, sind es heute nur noch 3,5 Prozentpunkte. Eine weitere Absenkung der Steuerbelastung auf Unternehmensebene ist seit der Wirtschafts- und Finanzkrise 2008 nur noch in wenigen Ländern zu beobachten. Generell gilt, dass relativ hohe Durchschnittsteuerbelastungen vorwiegend in Industriestaaten mit hohem Brutto- 14 Vgl. unter anderem BT-Drs. 14/23, S Vgl. Endres/Heckemeyer/Spengel/Finke/Richter (2013), S. 896f. mit weiteren Ausführungen zur Berechnung der Belastungen und Spengel/Elschner/Endres (2012). 16 Hierbei handelt es sich um Länder, die zum Mitglied der Europäischen Union waren, d.h. Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Luxemburg, Niederlande, Österreich, Portugal, Spanien, Schweden und Großbritannien. 16

17 inlandsprodukt zu finden sind. Beispiele hierfür sind die USA, Frankreich, Spanien und Deutschland. 17 Das am BIP gemessene Unternehmensteueraufkommen stieg in allen EU-Ländern trotz sinkender Steuersätze in der Zeit von 1982 bis 2007 von 2,5 Prozent auf 3,7 Prozent. 18 Dieser Effekt kann zum Teil auf die Ausweitung der Bemessungsgrundlage durch weniger großzügige Abschreibungsregeln erklärt werden. Ein anderes plausibles Argument ist, dass die Unternehmensgewinne im Verhältnis zu anderen Bemessungsgrundlagen, wie z.b. Arbeitslöhnen und Umsätzen, gestiegen sind. Die vorliegenden Steuerpläne der Oppositionsparteien stellen damit eine Abkehr von der bisherigen Politik dar, die Unternehmen steuerlich zu entlasten. Auch die geplante Vermögensteuer ist international eher unüblich. Innerhalb der EU-Länder wird lediglich in Luxemburg eine Vermögensteuer auf Unternehmensvermögen erhoben, die jedoch unter gewissen Bedingungen von einem Steuersatz in Höhe von 0,5 Prozent bis auf 0 Prozent reduziert werden kann. Auf Ebene der natürlichen Personen erheben lediglich Frankreich und Spanien eine Vermögensteuer. 19 Eine Erbschaft- und Schenkungsteuer wird dagegen in vielen Industrienationen erhoben. 20 Zusätzlich gibt es in allen EU-15 Ländern sowie der USA eine Grundsteuer. Das Aufkommen dieser Steuer im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt variiert zwischen 0,19 Prozent in Österreich und 1,74 Prozent in Großbritannien. In Deutschland liegt der Anteil bei 0,23 Prozent 21 und ist damit im unteren Bereich angesiedelt. Das aus den vermögensbezogenen Steuern generierte Steueraufkommen variiert sehr stark zwischen den Ländern, wobei Deutschland mit einem Anteil der vermögensbezogenen Steuern von 2,3 Prozent an der Gesamtabgabenbelastung im Jahr 2010 unter dem entsprechenden OECD-Mittelwert von 5,4 Prozent liegt. 22 Hieraus kann allerdings nicht geschlossen werden, dass im Bereich der Vermögensbesteuerung ein Handlungsbedarf für Deutschland besteht. Zum einen weicht Deutschland auch in anderen steuerlichen Belangen von anderen OECD-Staaten ab und erzielt beispielsweise ein erhebliches Aufkommen aus der im internationalen Vergleich unüblichen - Gewerbesteuer, 23 die als Bemessungsgrundlage nicht nur den Unternehmensgewinn, sondern auch ertragsunabhängige Elemente (Zinsen, Mieten, Pachten) berücksichtigt und damit ebenfalls Substanzsteuercharakter hat. Zum anderen verweisen Maiterth/Houben (2012) darauf, dass die hohe Belastung von Vermögen in anderen Län- 17 Vgl. Endres/Heckemeyer/Spengel/Finke/Richter (2013), S Vgl. Devereux/Loretz (2012), S. 11f.; Loretz (2008), S Vgl. KPMG (2012), S. 44f.; Spengel/Elschner/Endres (2012), S. A Vgl. KPMG (2012), S Vgl. Spengel/Elschner/Endres (2012), S. A-6ff. 22 Vgl. OECD (2012), S. 19f. 23 Vgl. Spengel/Elschner/Endres (2012), S. A-1ff. 17

18 dern insbesondere durch Steuern auf das Grundvermögen getrieben wird, denen in Deutschland trotz des Hebesatzrechtes der Kommunen bei der Grundsteuer und der Hoheit der Länder für die Grunderwerbsteuer nur ein geringes Gewicht zukommt Die Steuerpläne der Oppositionsparteien Die Oppositionsparteien BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, SPD und DIE LINKE haben im Rahmen ihrer Vorbereitungen auf die Bundestagswahl 2013 steuerpolitische Programme entwickelt, die sich zwar durchaus unterscheiden, jedoch ähnliche Ziele verfolgen: Die Einführung einer Vermögensabgabe/ Vermögensteuer, die Erhöhung der Spitzensteuersätze bei der Einkommensteuer sowie die Verbreiterung der Bemessungsgrundlage bei der Gewerbesteuer. Tabelle 4 fasst die wichtigsten Elemente der Reformmodelle zusammen, wie sie Anfang 2013 in Papieren der Parteien zu finden sind. Soweit keine Gesetzesentwürfe vorliegen, wurde auf weitere Quellen zurückgegriffen, die im Folgenden jeweils angegeben sind. Die sich ergebenden Tarifverläufe der Einkommensteuer sind in Tabelle D1 im Anhang D beschrieben. 3.1 Reformmodelle der Parteien Das Programm der SPD 25 sieht die Wiedereinführung der Vermögensteuer vor. Der vorgesehene Steuersatz liegt bei 1 Prozent. Bemessungsgrundlage ist grundsätzlich das gesamte Vermögen des Steuerpflichtigen, wobei Vermögensanteile an Kapitalgesellschaften nur zu 50 Prozent berücksichtigt werden. Freibeträge sind mit 2 Mio. Euro angegeben. Übersteigt das Vermögen 2 Mio. Euro, so kommt es zu einer Abschmelzung des Freibetrags um 50 Prozent des den Freibetrag übersteigenden Vermögens bis auf einen Sockelfreibetrag von Euro. Daher liegt der effektive Vermögensteuersatz in diesem Übergangsbereich über dem tariflichen Steuersatz von 1 Prozent. Ebenso wie beim Ehegattensplitting sollen Ehegatten bei der Vermögensteuer gemeinsam veranlagt werden. Der maximale Freibetrag verdoppelt sich damit auf 4 Mio. Euro und der Sockelfreibetrag beträgt für Ehegatten 1 Mio. Euro. Auch juristische Personen fallen unter die Vermögensteuer der SPD. Dabei wird mit einer Freigrenze von Euro gerechnet. Bei einer Überschreitung dieser relativ geringen Grenze wird die Steuer auf das gesamte Vermögen der juristischen Person erhoben, d.h. ohne Abzug der Freigrenze. 24 Vgl. Maiterth/Houben (2012), S Im aktuellen SPD-Wahlprogramm ist weder eine Angabe über die Höhe des angemessenen Steuersatzes noch des zu gewährenden Freibetrages zu finden. Wie in Bach/Beznoska (2012) sowie Spengel/Evers (2012) wird im Folgenden der Vorschlag der SPD-geführten Länder diskutiert. 18

19 Entsprechend dem Halbvermögensverfahren soll auf Ebene der juristischen Person 50 Prozent des Steueraufkommens erhoben werden; die übrigen 50 Prozent werden bei den Anteilseignern erhoben. Dementsprechend beträgt der Steuersatz auf Ebene der Kapitalgesellschaften 0,5 Prozent. Insgesamt erwartet die SPD von den vorgeschlagenen Maßnahmen ein jährliches Steueraufkommen in Höhe von etwa 10 Mrd. Euro. Diese Größenordnung ist nicht unerheblich, nimmt man beispielsweise das Aufkommen aus der Körperschaftsteuer zum Vergleich, das im Jahr 2011 bei 16 Mrd. Euro lag. 26 Bei der Einkommensteuer soll der Spitzensteuersatz in Höhe von 49 Prozent ab einem zu versteuernden Einkommen in Höhe von Euro angewendet werden. Das Ehegattensplitting soll für neue Ehen durch die Individualbesteuerung mit einem Unterhaltsabzug in Höhe von Euro ersetzt werden. Zudem soll der Abgeltungsteuersatz auf Kapitaleinkünfte von 25 Prozent auf 32 Prozent erhöht werden, wobei die Optionsmöglichkeit auf das Teileinkünfteverfahren für Beteiligungserträge beibehalten wird. Bei der Gewerbesteuer präferiert die SPD deren Umbau in eine Gemeindewirtschaftsteuer. Dies bedeutet die Einbeziehung der Selbständigen und Land- und Forstwirte in die Kommunalbesteuerung bei gleichzeitiger Ausweitung der Hinzurechnungstatbestände. Die SPD folgt damit dem vom Deutschen Städtetag, dem Deutschen Landkreistag und dem Deutschen Städte- und Gemeindeverbund vorgeschlagenen Kommunalmodell. 27 BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN spricht sich für eine einmalige Vermögensabgabe aus, die nur von natürlichen Personen erhoben werden soll. 28 Kapitalgesellschaften sind demnach nicht eigenständig steuerpflichtig. Vielmehr werden die Anteile an Kapitalgesellschaften auf Ebene des Anteilseigners als Vermögensgegenstand erfasst. Die Abgabe soll 15 Prozent betragen und über einen Zeitraum von 10 Jahren zu zahlen sein. Damit ergibt sich pro Jahr ein Steuersatz von 1,5 Prozent. Der Freibetrag wird für jedes Jahr gewährt und beträgt 1 Mio. Euro pro Person und Euro für jedes Kind. Hinzu kommt ein Freibetrag in Höhe von 5 Mio. Euro für betriebliches Vermögen, um Unter- 26 Vgl. Statistisches Bundesamt (2012d), S Vgl. BT-Drs. 17/1764, S. 3; BT-Drs., 17/3996, S. 2. Dieses Modell sieht einerseits vor, dass in die Gewerbesteuer neben Einkünften aus Gewerbebetrieb auch Einkünfte aus Land- und Forstwirtschaft sowie Einkünfte aus selbständiger Arbeit einbezogen werden. Andererseits sollen in diesem Modell gewerbesteuerliche Hinzurechnungen massiv ausgebaut werden. Dies umfasst eine Erhöhung des Zinsanteils für Mieten, Pachten und Leasing- und Lizenzzahlungen von derzeit 20 % auf 25 % der Mieten bei beweglichen Wirtschaftsgütern des Anlagevermögens, von 50 % auf 75 % der Mieten bei unbeweglichen Wirtschaftsgütern des Anlagevermögens und von 25 % auf 100 % bei immateriellen Wirtschaftsgütern. Gleichzeitig soll der erst mit der Unternehmensteuerreform 2008 neu eingeführte Freibetrag gem. 8 Nr. 1 S. 2 GewStG von auf verringert und der Hinzurechnungsfaktor von 25 % auf 100 % erhöht werden. Wird der Freibetrag überschritten, wirken sich damit die Hinzurechnungen nicht mehr nur zu 25 %, sondern zu 100 % auf den Gewerbeertrag aus. Die bisher gewerbesteuerlich nicht erfassten Gewinne aus der Veräußerung von Betrieben und Teilbetrieben sollen zudem bei einer Überschreitung des Freibetrags gem. 16 Abs. 4 EStG in die Bemessungsgrundlage eingehen. Vgl. BMF (2011), S. 78f. 28 Vgl. BT-Drs. 17/

20 nehmen nicht zu stark zu belasten, sowie ein Freibetrag von Euro für Altersvermögen. Außerdem ist die jährliche Belastung der Unternehmen auf maximal 35 Prozent des Betriebsergebnisses begrenzt (Kappungsbetrag). Eine derartige Kappung gibt es in den Programmen der anderen Parteien nicht. Auch beim Einkommensteuertarif wollen BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN die Erhöhung des Grundfreibetrages auf Euro sowie einen höheren Spitzensteuersatz von 49 Prozent ab einem zu versteuernden Einkommen von Euro durchsetzen. Wie die SPD wollen auch BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN das Ehegattensplitting ersetzen und zum Ausgleich des Unterhaltsanspruchs nur noch die Übertragung des Grundfreibetrages zulassen. Dies bedeutet faktisch, dass ein Ehegatte den Grundfreibetrag zweimal steuerlich geltend machen kann, wenn dies von beiden Ehegatten so beantragt wird. Zudem soll die Abgeltungsteuer abgeschafft werden. Stattdessen werden Einkünfte aus Kapitalvermögen in den Normaltarif gem. 32a EStG einbezogen. Bei der Gewerbesteuer sprechen sich BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN ebenfalls für das Kommunalmodell aus. 29 DIE LINKE plant ebenfalls die Wiedereinführung einer Vermögensteuer, wobei der geplante Steuersatz mit 5 Prozent ausgesprochen hoch ausfällt. Der persönliche Freibetrag beträgt 1 Mio. Euro. Ähnlich wie bei BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN wird die Vermögensteuer nicht in einem Splittingverfahren erhoben, d.h. es gibt keine Verdoppelung der Freibeträge bei Ehegatten. Eine Kappung auf einen bestimmten Prozentsatz des Gewinns ist nicht vorgesehen. Kapitalgesellschaften unterliegen ebenfalls nicht direkt der Vermögensteuer, sondern ihr Wert wird indirekt über den Anteilseigner erfasst. Bei der Einkommensteuer soll der Grundfreibetrag deutlich auf Euro erhöht werden, während ab einem zu versteuernden Einkommen von Euro ein Spitzensteuersatz von 53 Prozent greifen soll. Wie SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN plant DIE LINKE einen Übergang zur Individualbesteuerung, wobei im Gegensatz zu den anderen Reformentwürfen keine Möglichkeit eines steuerlichen Abzugs von Unterhaltsansprüchen vorgesehen ist. Damit erscheint es als ausgesprochen fraglich, ob dieser Vorschlag den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Schutzes von Ehe und Familie gem. Art. 6 GG genügt. Die Abgeltungsteuer soll wie bei BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN abgeschafft werden. Die Gewerbesteuer soll ebenfalls in eine Gemeindewirtschaftsteuer umstrukturiert werden, wobei anders als bei den Modellen von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und SPD sämtliche Schuldzinszahlungen, Mieten, Pachten, Leasingraten und Lizenzgebühren dem einkommen- bzw. körperschaftsteuerlichen Gewinn hinzugerechnet werden sollen. Der Freibetrag für natürliche Personen und Personengesellschaften soll von Euro auf Euro erhöht werden Vgl. BT-Drs. 17/ Vgl. DIE LINKE (2011), S. 3, 12f. 20