Grundsatzpapier Aktenrelevanz von Dokumenten

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1 Grundsatzpapier Aktenrelevanz vn Dkumenten Änderungshistrie und Status erstellt am: vn: Lars Bstelmann zuletzt geändert am: vn: Lars Bstelmann Erster Abschluss AG IT- VA am: An KpA und UA AV März/April 2009: Versin Zurückgestellt zur Stellungnahme Geändert am: vn: AG IT-VA Auswertung Stellungnahmen KpA und UA AV Erneuter Abschluss AG IT-VA am: Beschluss KpA ADV am: Versin Entwurf Beschluss UA AV am: Die gemeinsame Arbeitsgruppe IT-gestützte (im Flgenden AG ITVA) des Unterrauschusses Allgemeine Verwaltungsrganisatin (UA AV) des Arbeitskreises VI (AK VI) der Innenministerknferenz (IMK) swie der Kperatinsausschuss Autmatisierte Datenverarbeitung Bund/ Länder/ Kmmunaler Bereich (KpA ADV) legt dieses Grundsatzpapier auftragsgemäß zur Abstimmung in den Gremien vr. Inhalt Inhalt...1 Kernaussagen...2 Ausgangssituatin und Zielsetzung...3 Herausfrderung / Prblembeschreibung...4 Begriff Aktenrelevanz...5 Handlungsempfehlungen für die Praxis...6 Beispiele...7

2 Kernaussagen Ausgehend vn einer Zusammenstellung und Analyse bereits vrliegender Definitinen und Annäherungen zum Begriff Aktenrelevanz (aufgeführt in der beigefügten Anlage) wurde versucht, eine übergreifende, verständliche und praxisnahe Definitin zu liefern. Die Schwierigkeit hierbei lag im Wesentlichen in einer spärlichen Datenlage. Zwar ist allen Ansätzen berflächlich betrachtet - ein gewisses Maß an inhaltlicher Überschneidung inhärent, im Detail liegen sie aber z. T. dennch weit auseinander. Aus dem vrliegenden Datenmaterial wird flgender, auf den wesentlichen Kern reduzierter, zusammenfassender Grundsatz abgeleitet: Dkumente swie die zugehörigen entscheidungserheblichen Bearbeitungsschritte sind dann aktenrelevant, wenn sie zum späteren Nachweis der Vllständigkeit, zur Nachvllziehbarkeit und für die Transparenz des Verwaltungshandelns innerhalb der Verwaltung als auch gegenüber Dritten beweisfest vrzuhalten sind. Unter Beweisfestigkeit wird hierbei die langfristige, unveränderliche Les- und Nutzbarkeit verstanden. Eine abschließende Definitin des Begriffes und Benennung aller aktenrelevanten Dkumente und Bearbeitungsschritte ist nicht möglich. Die knkrete Ausgestaltung ist vn der jeweiligen Aufgabenstellung und einzelnen Przessen abhängig. Um diesen Ansatz trtzdem für die Praxis fruchtbar zu machen, wurden zusätzlich Kriterien aufgestellt, die als Hilfe zur Abgrenzung aktenrelevanten gegenüber infrmellen als nicht-aktenrelevanten Verwaltungshandelns gedacht sind. Grundsatzpapier Aktenrelevanz vn Dkumenten_Versin dc 2 vn 7

3 Ausgangssituatin und Zielsetzung Die heutige öffentliche Verwaltung ist zwar größtenteils nch vn der traditinellen papierrientierten Sachbearbeitung geprägt, diese wird aber zunehmend durch elektrnische Arbeitsweisen ergänzt der gar abgelöst. In der Verwaltung existieren daher nicht mehr ausschließlich papiergebundene Vrgänge. Mit Einführung der mdernen Infrmatins- und Kmmunikatinstechnik (IuK) etablieren sich daneben verstärkt elektrnische Ablagesysteme. Neue Arbeitsfrmen (z. B. Prjekt- und Teamarbeit, mbiles und webbasiertes Arbeiten, -Kmmunikatin) stellen neuartige Anfrderungen an die Dkumentenablage und den Zugriff auf Infrmatinen. In der heutigen Verwaltung ist daher ein paralleles Nebeneinander vn Papier und elektrnischen Dkumenten 1 zu bebachten. Die elektrnischen Dkumente verteilen sich wiederum auf -Systemen, auf Fileservern und auf Vrgangsbearbeitungs- und Dkumentenmanagementsystemen. Die Flgen für die Organisatin und die Schriftgutverwaltung wurden bei der Einführung der IuK in der Regel nicht ausreichend betrachtet. Insbesndere sind häufig keine ausreichenden rganisatrischen und nrmativen Maßnahmen zum parallelen Umgang mit elektrnischen und Papierdkumenten ergriffen wrden. Erschwerend kmmt hinzu, dass immer mehr Registraturen aufgelöst werden und die Veraktung den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Verwaltung übertragen wird, denen ftmals die Grundlagen des Verwaltungshandelns und eine rdnungsgemäße Schriftgutverwaltung nicht (mehr) bekannt sind. Für die Beschäftigten in der öffentlichen Verwaltung ist die Grenze zwischen aktenrelevanten Dkumenten und nicht aktenrelevanten Infrmatinen inzwischen verschwmmen. Es wird unter diesen Bedingungen für sie dabei immer schwieriger, vllständige und smit den rechtlichen Anfrderungen genügende Akten zu führen und zu pflegen. Andererseits zwingen Dkumentenmanagementsysteme die Anwender verstärkt, Arbeitsschritte zu vllziehen und frmale Bearbeitungsregeln einzuhalten (z. B. Zurdnung eines aktenrelevanten Schriftstücks zu ei- 1 Dkument wird im Flgenden nach der Definitin des DOMEA -Organisatinsknzepts in der Versin 2.1 benutzt: Demnach ist ein Dkument die kleinste lgische Einheit eines Vrgangs. Knkret ein einzelnes Schriftstück, dieses kann swhl papiergebunden als auch elektrnisch erstellt und verwaltet sein, umfasst als auch Fax, , Datenbank und andere Dateien. Der Begriff Dkument entspricht smit nicht nur den ehemaligen Papierdkumenten, sndern kann daneben jede andere digitale Frm vn Infrmatinen beinhalten. Ein Dkument kann aus einem (zum Beispiel ein Bild der ein Datensatz) der mehreren Einzelbjekten (zum Beispiel mehrere Bilder, eine Datei mit integrierten Bildern, Text und Tabellen, gemischte Inhalte aus mehreren Quellen) bestehen. Grundsatzpapier Aktenrelevanz vn Dkumenten_Versin dc 3 vn 7

4 nem Vrgang, Vergabe eines Geschäftszeichens), die ihnen wegen des fehlenden rganisatrischen Grundwissens und der fehlenden Übung nicht (mehr) geläufig sind. Dieses wird als Erschwernis und Verschlechterung gegenüber dem status qu angesehen und dem DMS-Prdukt angelastet. Entsprechende Einführungsprjekte und Dkumentenmanagementsysteme werden flglich mit beachtlichen Akzeptanzprblemen knfrntiert. Der KpA ADV und der UA AV des AK VI der IMK haben deswegen der AG ITVA den Arbeitsauftrag erteilt, ein Grundsatzpapier zum Thema Aktenrelevanz zu erarbeiten. Der Verwaltung sll eine praxisrientierte Hilfe zur Verfügung gestellt werden, zur Akte Gehörendes (Aktenrelevantes) zu identifizieren und vn nicht entscheidungserheblichen Infrmatinen zu unterscheiden. Dieses Dkument richtet sich zwar insbesndere an Führungskräfte und Verantwrtliche für die Umsetzung vn Einführungs- und Umsetzungsprjekten der IT-gestützten. Die hier ausgeführten Ü- berlegungen gelten aber swhl für die elektrnische als auch die papiergeführte Akte. Herausfrderung / Prblembeschreibung In Literatur und Rechtsprechung wird das Thema Aktenrelevanz kaum behandelt. Eine Kenntnis dieses Begriffes wird ftmals zu Grunde gelegt, hne dass er vrab definiert wrden wäre. In der Verwaltungspraxis wird dieses zum Teil zwar versucht, es besteht aber eine sehr hetergene Bestimmung des Begriffs Aktenrelevanz. Dieses ist u.a. dem föderalen Aufbau und der Selbständigkeit vn Bund, Ländern und Kmmunen geschuldet. Angesichts der Vielzahl der öffentlichen Aufgaben und Verfahren, der unterschiedlichsten Dkumententypen und arten, der vielfältigen Bearbeitungs- und Entscheidungsschritte swie der mannigfaltigen Infrmatinen ist eine Definitin schwierig. Trtz aller Verschiedenheit im Detail knnten aber gleich lautende der sinngemäße Teile aufgefunden werden 2. Auf diesem gemeinsamen Kern fußt die erarbeitete und im flgenden Absatz aufgeführte Begriffsbestimmung. 2 Diese sind im Detail in der Anlage aufgeführt. Grundsatzpapier Aktenrelevanz vn Dkumenten_Versin dc 4 vn 7

5 Begriff Aktenrelevanz Bisher gibt es keine allgemeingültige, (regierungs)amtliche Definitin des Begriffes. Allen bisherigen Ansätzen liegen die flgenden wesentlichen Ü- berlegungen zu Grunde: Für die Abwicklung vn Verwaltungsverfahren gilt der Grundsatz der Nichtförmlichkeit des Verfahrens ( 10 VwVfG, 9 SGB X). Danach können Geschäftsvrfälle und Verfahrenshandlungen frmfrei abgewickelt werden, sweit Rechtsvrschriften keine besndere Frm (insbesndere Schriftfrm) vrschreiben. Der Grundsatz der Aktenmäßigkeit verpflichtet die öffentliche Verwaltung, Akten zu führen und darin ihr Handeln vllständig, nachvllziehbar und transparent zu dkumentieren. Dieser Grundsatz leitet sich aus dem in Art. 19 Abs. 4 und Art. 20 Abs. 3 GG fixiertem Rechtsstaatsprinzip, dem Amtsermittlungsgrundsatz (vgl. 24 VwVfG) und dem Anspruch auf Akteneinsicht (beispielhaft 29 VwVfG und den entsprechenden Regelungen der Infrmatinsfreiheitsgesetze vn Bund und Ländern) ab. Alle bedeutsamen Geschäftsvrfälle sind mit ihren entscheidungserheblichen Dkumenten swie Bearbeitungsschritten zur Beweissicherung und Beweisführung in mit eigenen Akten-/ Geschäftszeichen versehenen Akten bzw. Vrgängen zu dkumentieren und unveränderlich aufzubewahren (vgl. z.b. 99 VwGO). Sweit sich die Bedeutsamkeit der Dkumente nicht bereits unmittelbar aus einzuhaltenden Rechts- und Verwaltungsvrschriften ergibt, beurteilt sich die Bedeutsamkeit (Relevanz) der in den Akten und Vrgängen vrgehaltenen Dkumente insbesndere nach den flgenden Kriterien: Eingriffe in Rechte Dritter Przessrisik Haushalterische bzw. finanziell wirksame Maßnahmen Nachweis der ausgeübten und tradierten Verwaltungspraxis Dkumentatin und Rechtfertigung des Handelns der Beschäftigten gegenüber Vrgesetzten und Dritten Daraus wird flgender Grundsatz abgeleitet: Dkumente swie die zugehörigen entscheidungserheblichen Bearbeitungsschritte sind dann aktenrelevant, wenn sie zum späteren Nachweis der Vllständigkeit, zur Nachvllziehbarkeit und für die Transparenz des Verwaltungshandelns innerhalb der Verwaltung als auch gegenüber Dritten beweisfest vrzuhalten sind. Unter Beweisfestigkeit wird hierbei die langfristige, unveränderliche Les- und Nutzbarkeit verstanden. Grundsatzpapier Aktenrelevanz vn Dkumenten_Versin dc 5 vn 7

6 Handlungsempfehlungen für die Praxis Zur Umsetzung der ben getrffenen Begriffsbestimmung empfiehlt die AG ITVA die flgenden Leitlinien: Aktenrelevante Dkumente sind in Akten der Vrgängen zu führen, die mit eigenen, nach einer sachlichen Ordnung (Aktenplan) strukturierten Akten- bzw. Geschäftszeichen versehen werden. Sie sind bis zum Ablauf der Aufbewahrungsfristen recherchierbar und lesbar vrzuhalten und spätestens zu diesem Zeitpunkt dem zuständigen Archiv zur Übernahme anzubieten. Nur dann ist eine vllständige, rechtssichere Reknstruktin aktueller der abgeschlssener Geschäftsvrfälle möglich. Die Verantwrtung für die Aktenführung liegt bei der für die Aufgabenerledigung federführenden Stelle. Sämtliche wesentlichen, das Verfahren, die Sachverhaltsermittlung und die Entscheidungsfindung betreffende Fakten, Ereignisse und Überlegungen sind zu dkumentieren. Mündliche Infrmatinen (insbesndere Besprechungen, Telefngespräche, mündliche Auskünfte), die für die Bearbeitung bedeutsam sein können, sind schriftlich der elektrnisch zu dkumentieren. Inhaltliche Veränderungen an den aktenrelevanten Dkumenten müssen ersichtlich sein, die Änderung und den Urheber erkennen lassen. Die den Bearbeitungszusammenhang und die Entscheidungsfindung beeinflussenden Infrmatinen und Przessschritte (z. B. Sicht- und Geschäftsgangsvermerke, Mitzeichnungen, Billigungen) müssen nachvllziehbar sein. Der chrnlgische Ablauf der Bearbeitung des Geschäftsvrfalls muss ersichtlich sein. Die einzelnen Dkumente und Bearbeitungsinfrmatinen sind deshalb innerhalb der Akte bzw. des Vrgangs in zeitlicher Reihenflge abzulegen. Als Ausfluss des Remnstratinsrechts und der Beratungspflicht gegenüber Vrgesetzten sind Bedenken der Beschäftigten hinsichtlich der Rechtmäßigkeit dienstlicher Anrdnungen in die Akte aufzunehmen. Dieses gilt auch für den umgekehrten Fall, wenn Mitder Schlusszeichnungen begründet abgelehnt werden. Werden aktenrelevante Dkumente elektrnisch abgelegt, müssen die hierfür geeigneten Systeme die Umsetzung der aufgeführten Empfehlungen gewährleisten und durch rganisatrische Regelungen unterstützt werden. Fileserver und -Systeme erfüllen diese Anfrderungen (derzeitig) nicht. Grundsatzpapier Aktenrelevanz vn Dkumenten_Versin dc 6 vn 7

7 Beispiele Zur besseren Veranschaulichung und praxisrelevanten Umsetzung der hier vrgeschlagenen Definitin erflgt nachflgend eine kriterienbezgene tabellarische Gegenüberstellung aktenrelevanter und nicht aktenrelevanter Dkumente. Die Beispiele sind nicht abschließend. Sie sllen vr allem das Spektrum möglicher Fallgestaltungen aufzeigen. Eine Entscheidung, b einzelne Dkumente und Bearbeitungsschritte aktenrelevant sind, ist im Einzelfall in Abhängigkeit vm knkreten Geschäftsvrfall und den Einzelumständen des Verfahrens zu treffen. Im Flgenden werden nur die Fälle betrachtet, in denen eine förmliche Vrgabe für die Aktenführung (Kabinettvrlagen, Gesetzgebungsverfahren, förmliche Verwaltungsverfahren, interne Dienstanweisungen) fehlt; in der Regel sind dieses nicht-strukturierte Przesse. Aufgabenzusammenhang (warum ist es entstanden) Sachzusammenhang (was ist entstanden) Bearbeitungszusammenhang (wie ist es entstanden, wer war beteiligt) Aktenrelevant Erteilung bzw. Entgegennahme eines dienstlichen Arbeitsauftrages Anfragen und Auskünfte Entwürfe, wenn sie das Stadium Mitzeichnung / Abzeichnung erreicht haben und in den Geschäftsgang gegeben werden ( geschäftsöffentlich ). Dkumentatin einer Entscheidung Dkumentatin des Entscheidungsprzesses Dkumentatin des Entstehungsprzesses (auch aus Arbeits- und Prjektgruppen) Nicht aktenrelevant Kein Aufgabenbezug (wenn lediglich infrmell / persönlich; z. B. kllegiale Verabredung zum Mittagessen, Werbung) Anfragen und Auskünfte zu allgemein zugänglichen Infrmatinen Erster persönlicher Entwurf, der nch keinen geschäftsöffentlichen Status erlangt hat. Individuelle, infrmelle und kllegiale Ab- und Rücksprachen, die nicht entscheidungsrelevant sind. Terminkrdinatin Grundsatzpapier Aktenrelevanz vn Dkumenten_Versin dc 7 vn 7