Länderneugliederung und Grundgesetz

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1 Susanne Greulich Länderneugliederung und Grundgesetz Entwicklungsgeschichte und Diskussion der Länderneugliederungsoption nach dem Grundgesetz Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden

2 Inhaltsverzeichnis Einleitung 17 A. Der Gedanke der territorialen Neugliederung in der Weimarer Reichsverfassung von I. Entstehungsgeschichte des Art. 18 WRV Der Bundesstaat als Voraussetzung für eine territoriale Neugliederung 17 a) Geschichtliche Entwicklung bis zur Weimarer Republik 17 b) Die Weimarer Republik Vorschläge zur Neugliederung des Reiches von Hugo Preuß Art. 18 WRV als Kompromiß 20 II. Inhalt des Art. 18 WRV 21 III. Umsetzung einer Neugliederung Errichtung einer Zentralstelle für die Gliederung des Deutschen Reiches Reformvorschläge Gebietsänderungen 22 IV. Die Bedeutung des Art. 18 WRV 22 B. Das Dritte Reich 23 C. Der Gedanke der territorialen Neugliederung im Bonner Grundgesetz 24 I. Entstehungsgeschichte der Art. 29 und 118 GG Entstehung der Bundesländer der Bundesrepublik Deutschland 24 a) Die Bildung der Bundesländer in den westlichen Besatzungszonen 25 aa) Amerikanische Besatzungszone 25 bb) Britische Besatzungszone 25 cc) Französische Besatzungszone 26 dd) Die Bundesländer als Zufallsgebilde 26

3 b) Sowjetische Besatzungszone Der gescheiterte Versuch, die Ländergrenzen zu ändern 27 a) Frankfurter Dokument Nr b) Einsetzung des Ländergrenzenausschusses Der Verfassungsauftrag der Neugliederung des Bundesgebietes im Grundgesetz 30 a) Die Neugliederungsfrage im Herrenchiemseer Konvent 30 b) Die Neugliederungsfrage im Parlamentarischen Rat 31 c) Unterbrechung der Beratungen im Parlamentarischen Rat durch das Memorandum der Militärgouverneure vom 2. März d) Die Genehmigung des Bonner Grundgesetzes durch die Besatzungsmächte und deren Vorbehalte 33 H. Inhalt der Art. 29 und 118 GG Art.29GGa.F. 34 a) Struktur des Art. 29 GG a. F. 34 b) Inhalt der einzelnen Absätze des Art. 29 GG a. F. 34 aa) Regelung des Art. 29 Abs. 1 GG a. F. 34 (1) Abgrenzung der Begriffe "Neugliederung" gemäß Abs. 1 und "sonstiger Gebietsänderung" gemäß Abs (2) Begriff der Neugliederung 35 (3) Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers 35 (4) Verfassungsauftrag 36 bb) Verfahrensvorschriften des Art. 29 Abs. 3-6 GG a. F. 36 cc) Sonderregelung des Abs. 2 des Art. 29 GG a. F. 36 dd) Regelung des Art. 29 Abs. 7 GG a. F. 37 c) Systematische Stellung des Art. 29 a. F. im Grundgesetz 37 aa) Systematische Stellung im zweiten Abschnitt 37 (Tbb) Der labile Bundesstaat 38 d) Sinn und Zweck des Neugliederungsartikels im Grundgesetz Art. 118 GG 39 a) Struktur des Art. 118 GG 39 b) Systematische Stellung des Art. 118 im Grundgesetz 40 c) Inhalt des Art. 118 GG 40 aa) Regelung des Art. 118 S. 1 GG 40 bb) Regelung des Art. 118 S. 2 GG 41 d) Sinn und Zweck des Art. 118 GG 4l III. Umsetzung der Neugliederung Die Phase der 50er Jahre 43

4 a) Euler-Ausschuß des Bundestages, erste Diskussionsansätze einer Neugliederung in der Bundesrepublik Deutschland 43 aa) Einsetzung des Euler-Ausschusses 43 bb) Die Vorschläge des Euler-Ausschusses 44 cc) Die Bedeutung des Euler-Ausschusses 45 b) Die Weinheimer Tagung 1950, Initialzündung der Neugliederungsdiskussion 45 aa) Der Verlauf der Weinheimer Tagung 45 bb) Ergebnis der Weinheimer Tagung 46 cc) Bedeutung der Weinheimer Tagung 47 c) Die juristische Literatur in den 50er Jahren 47 aa) Untersuchungen zu Art. 29 Abs. 1 GG a. F. 48 (1) Richtbegriffe des Art. 29 Abs. lgga. F. 48 (2) Das Rangverhältnis 48 (a) Erste Auffassung: Vorrang des Satzes 1 des Art. 29 Abs. 1 GG a. F. 48 (b) Zweite Auffassung: Gleichrangigkeit beider Sätze des Art. 29 Abs. 1 GG a. F. 49 (c) Dritte Auffassung: Vorrang des Satzes 2 des Art. 29 Abs. 1 GG a. F. 49 (3) Neugliederung durch ein einziges Bundesgesetz - uno actu - oder in mehreren Etappen 50 (a) Erste Auffassung: Durchführung der Neugliederung uno actu 50 (b) Zweite Auffassung: Durchführung der Neugliederung in mehreren Teilregelungen 50 (c) Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes 50 bb) Untersuchungen zu Art. 29 Abs. 2 GG a. F. 51 (1) Volksbegehren für Gebietsteile i. S. d. Art. 29 Abs. 2 GG a.f. 51 (2) Keine Bindungswirkung des Volksbegehrens 52 (3) Art. 29 Abs. 2 GG a. F. als Bremse der Neugliederung 52 d) Das Luther-Gutachten 54 aa) Einsetzung der Luther-Kommission 54 bb) Arbeitsweise und Ergebnisse der Luther-Kommission 55 cc) Bedeutung des Luther-Gutachtens 57 e) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes in den 50er Jahren 58 f) Die Bildung des Landes Baden-Württemberg 59 aa) Geschichtliche Entwicklung im südwestdeutschen Raum bis zur Neugliederung bb) Die Bildung des Landes Baden-Württemberg gemäß Art. 118 GG 60 (1) Bemühungen um eine Ländervereinbarung gemäß Art. 118 S. 1GG 60

5 (2) Die Bildung Baden-Württembergs durch Bundesgesetz gemäß Art. 118S.2GG 61 (3) Das Südweststaaturteil des Bundesverfassungsgerichtes 63 cc) Die Entstehung der Baden-Frage 64 (1) Diskussion der juristischen Literatur der 50er Jahre über die Frage, ob Baden-Württemberg "neugliederungsfest" ist 65 (a) Erste Auffassung: Lex specialis-verhältnis, Baden- Württemberg ist "neugliederungsfest" 65 (aa) Wortlaut 65 (bb) Sinn 66 (cc) Entstehungsgeschichte 66 (b) Zweite Auffassung: Kein lex specialis-verhältnis, Baden-Württemberg ist nicht "neugliederungsfest" 66 (c) Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes zum Verhältnis der Art. 118 und 29 GG zueinander 67 (2) Das Altbadenurteil des Bundesverfassungsgerichtes 67 (a) Inhalt des Altbadenurteils 67 (b) Bedeutung des Altbadenurteils 68 (3) Das Dreier-Gutachten über die verfassungsrechtliche Lage in Baden-Württemberg 69 (a) Das Mehrheitsvotum 70 (b) Das Minderheitsvotum 70 (c) Bedeutung des Gutachtens 71 J.^ (4) Die Baden-Frage im Bundestag 71 ' / ddy^bgjjeutung der Bildung Baden-Württembergs in der Q Neugliederungsgeschichtel J2_, g) Die Eingliederung des Saarlandes in den Geltungsbereich des Grundgesetzes 73 aa) Verfassungsrechtliche Einordnung des Saarlandbeitrittes 73 bb) Geschichtliche Entwicklung des Saargebietes bis zur Eingliederung ins Grundgesetz 74 cc) Neugliederungsüberlegungen für das Saarland 75 dd) Bedeutung der Eingliederung des Saarlandes in den Geltungsbereich des Grundgesetzes für die Neugliederungsdiskussion Die Phase der 60er Jahre 78 a) Das Hessenurteil des Bundesverfassungsgerichtes als Neugliederungsanstoß 79 aa) Inhalt des Hessenurteils 79 bb) Bedeutung des Hessenurteils ^9 b) Neugliederungsvorschläge einzelner Landespolitiker 80 aa) Inhalt der Neugliederungspläne der Landespolitiker 80 (1) Der Meyers-Plan, Anstoß für zahlreiche Ländervorschläge 80 10

6 ^-. (2) Weitere Pläne von Landespolitikern 81 ( ' bb)' Bedeutung der Länderinitiativen 82- c^-loccumer Tagung, Spaltung der Meinungen 83 aa) Verlauf der Tagung in Loccum 83 (1) Argumentation der Neugliederungsbefürworter (t^\ (2) Argumentation der Neugliederungsgegner 85 bb) Ergebnis der Loccumer Tagung 86 (^w)) Bedeutung der Loccumer Tagung (&T) d) Das vierte Cappenberger Gespräch, Gedanken zur Ausgestaltung der Neugliederung 87 aa) Verlauf der Tagung 87 (1) Länder und Landschaften 88 (2) Die Kombination von Ländern und Landschaften in konkreten Neugliederungsplänen 90 bb) Ergebnis des Cappenberger Gespräches 91 cc) Bedeutung des Cappenberger Gespräches 91 e) Die Neufassung des Art. 29 GG 1969, ein erneuter Versuch, den Verfassungsauftrag zu erfüllen 92 aa) Änderungen des Art. 29 GG a. F. 93 bb) Struktur und Inhalt des Art. 29 GG i. d. F (1) Unterscheidung zwischen besonderem und allgemeinem Neugliederungsverfahren 93 (2) Das Verhältnis zwischen besonderem und allgemeinem Neugliederungsverfahren. 94 (3) Verschiebung der Gewichte im Spannungsverhältnis zwischen föderalem und demokratischem Prinzip 96 cct) Bedeutung der Verfassungsänderung Die Phase der 70er Jahre 100 a) Das Ernst-Gutachten, Plädoyer für die Neugliederung 100 aa) Einsetzung der Gutachter-Kommission unter dem Vorsitz von Werner Ernst 100 bb) Inhalt des Ernst-Gutachtens 101 (1) Arbeitsweise der Sachverständigenkommission 101 (2) Zusammenfassende Darstellung des Ernst-Gutachtens 102 (a) Funktionsfähigkeit des Föderalismus 102 (b) Neugliederung als einmalige Gesamtüberprüfung 103 (c) Grundsätze des Neugliederungsauftrages 103 (d) Einbeziehung neugliederungsrelevanter Verfassungsgebote 107 (e) Untersuchung von Alternativen zur Neugliederung 108 (3) Ergebnis des Ernst-Gutachtens, ein Fünf- bzw. Sechsländermodell 109 (a) Norden des Bundesgebietes 109 (b) Mittel-und Südwestraum des Bundesgebietes 110 cc) Echo der Öffentlichkeit

7 (1) Reaktionen der Landesregierungen 112 (2) Kontroverse Neugliederungsdiskussion in der Literatur 113 (a) Das "Ob" der Neugliederung 113 (b) Das "Wie" der Neugliederung 115 dd) Bedeutung des Ernst-Gutachtens 119 b) Neufassung des Art. 29 GG 1976, das endgültige Scheitern des Verfassungsauftrages 120 aa) Ausgangslage für die Neufassung des Art. 29 GG 120 bb) Änderungen des Art. 29 GG i. d. F (1) Struktur des Art. 29 GG i. d. F (2) Inhalt des Art. 29 GG i. d. F (a) Abs. 1 des Art. 29 GG i. d. F (b) Neugliederung durch einfaches Bundesgesetz 123 (c) Neugliederungsverfahren auf Initiative des Bundesgesetzgebers 124 (d) Neugliederungsverfahren auf Initiative der betroffenen Bevölkerung 125 (e) Sonstige Änderungen des Gebietsbestandes der Länder gemäß Art. 29 Abs. 7 GG i. d. F (3) Sinn und Zweck des Art. 29 GG i. d. F cc) Bedeutung der Verfassungsänderung 127 (1) Sinn und Begründung der Verfassungsänderung 128 (2) Bewertung der Verfassungsänderung Die Phase der 90er Jahre 135 a) Die Wiedervereinigung Deutschlands als Auslöser der Neugliederungsdiskussion 136 aa) Geschichtliche Entwicklung 136 bb) Diskussionswelle im Wiedervereinigungsprozeß 138 (1) Vorschlag aus dem Bundesinnenministerium: Neufassung des Art. 29 GG i. d. F (2) Pläne einer Territorialreform für das Gebiet der DDR 139 (a) Kriterien für die Ländergliederung auf dem Gebiet der DDR I 40 (b) Der Fünf-Länder-Plan 1 4 O (c) Die Territorialpläne der Vier-Länder-, der Drei- Länder-, der Zwei-Länder-Lösung und der Ein- Land-Lösung l 4^ (aa) Die Vier-Länder-Lösung 142 (bb) Die Drei-Länder-Lösung 144 (cc) Die Zwei-Länder-Lösung 145 (dd) Die Ein-Land-Lösung 146 (d) Pläne zur Schaffung zusätzlicher Länder I 46 (e) Vorschläge für Gesamt-Berlin 147 (3) Pläne einer Territorialreform im gesamten Deutschland

8 (a) Pläne, die Länderanzahl in Ost und West zu reduzieren 148 (b) Pläne, grenzüberschreitende Bundesländer zu bilden 149 \ c))bedeutung der Pläne im Wiedervereinigungsprozeß 151 b) Das Neugliederungsproblem im Einigungsvertrag, Art. 5 EVertr. als Formelkompromiß 154 aa) Inhalt des Art. 5 EVertr. 154 bb) Entstehungsgeschichte des Art. 5 EVertr. 154 cc) Bedeutung des Formelkompromisses 155 dd) Das Neugliederungsthema in den gesetzgebenden Körperschaften 156 (1) Kommission Verfassungsreform im Bundesrat 156 (a) Einsetzung der Kommission Verfassungsreform 156 (b) Die Neugliederungsproblematik in der Kommission Verfassungsreform 157 (2) Gemeinsame Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat 158 (a) Einsetzung der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat 158 (b) Die Neugliederungsproblematik in der Gemeinsamen Verfassungskommission 159 (aa) Verlauf der Diskussion, Spaltung in zwei Lager 159 (bb) Ergebnis: Empfehlung der Gemeinsamen Verfassungs-kommission 162 (cc) Bewertung der Empfehlungen 163 (3) Bedeutung der Kommission Verfassungsreform und der Gemeinsamen Verfassungskommission 167 D. Die Neugliederung - Relikt oder Patentrezept 169 I. Neugliederung als Voraussetzung für einen funktionsfähigen Föderalismus Bestandsaufnahme des Föderalismus 169 a) Entwicklung des Bund-Länder-Verhältnisses 169 b) Föderalismus als zeitgemäßes Verfassungsprinzip Die Neugliederung als erster Schritt im Reföderalisierungsprozeß 171 a) Argumentation der Neugliederungsbefürworter 172 aa) Neugliederung zur Verhinderung des Zentralisierungsschubs 172 bb) Neugliederung zur Schaffung leistungsfähiger Länder 173 cc) Neugliederung zur Anpassung der neuen politischen Struktur 174 dd) Neugliederung als Voraussetzung für einen systemgerechten Finanzausgleich

9 b) Argumentation der Neugliederungsgegner 178 aa) Funktionsfähigkeit des Föderalismus mit 16 Bundesländern 178 bb) Emotionale Richtbegriffe contra Neugliederung 179 cc) Zweifel an den ökonomischen Vorteilen einer Neugliederung 180 c) Neugliederung als Patentrezept für einen funktionsfähigen Föderalismus Die Vereinigung Berlin/Brandenburgs 187 a) Neugliederungserwägungen für den Raum Berlin/ Brandenburg 188 b) Änderung der Verfassung 195 II. Die Neugliederung im Hinblick auf die europäische Integration Neugliederung für eine verfassungsrechtliche Zukunft der Bundesländer in Europa Neugliederung für eine wirtschaftliche Zukunft der Bundesländer in Europa 202 III. Schaffung eines geeigneten Neugliederungsinstrumentariums Allgemeine Neugliederung gemäß Art. 29 GG 204 a) Änderung der Funktion 204 b) Ausgestaltung des Abs. 1 des Art. 29 GG 204 aa) Änderung der Neugliederungsermächtigung in eine Verpflichtung 204 bb) Beibehaltung der Richtbegriffe 205 c) Die Frage der Zuständigkeit 206 d) Die Ausgestaltung des Verfahrens des Art. 29 GG 209 aa) Abschaffung des Initiatiwerfahrens gemäß Art. 29 Abs. 2 GG 209 bb) Beibehaltung des Einspruchsrechts des Bundesrates 209 cc) Plebiszitäre Elemente Neugliederung durch Verfassungsreform oder Verfassungsgebung Spezialfall der Neugliederung für Berlin/Brandenburg 215 IV. Ausblick anhand eines geschichtlichen Rückblicks

10 Gesetzestexte 221 Zeittafel 232 Entscheidungsverzeichnis 236 Literaturverzeichnis 237 Stichwortverzeichnis