Universität zu Köln. Übung im Öffentlichen Recht Prof. Dr. Daniela Winkler Klausur (Termin 1) Sachverhalt

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1 Sachverhalt Herr Müller (M.) wohnt im Kölner Stadtteil Porz und ist Halter eines etwa drei Jahre alten, ca. 12 kg schweren und rund 30 cm großen Foxterrier/Pudel-Mischlings, der seit geraumer Zeit für Unfrieden in der Nachbarschaft sorgt. Stein des Anstoßes ist zum einen die Angewohnheit des Hundes, das Haus wochentags zwischen 7:15 und 7:30 Uhr unbeaufsichtigt durch die Hundeklappe in der Hintertür zu verlassen und während der Dauer seiner Anwesenheit auf dem Hausgrundstück lautstark zu bellen. Insbesondere die in der Gastronomie tätige Frau Schulze (S.), deren beruflich bedingter Lebensrhythmus auf die ruhigen, ungestörten Morgenstunden (mindestens bis 8:00 Uhr) eingestellt ist, fühlt sich hiervon empfindlich gestört. Zum anderen ist den Nachbarn ein Dorn im Auge, dass M. seinen Hund oftmals ohne Leine ausführt. Dabei ist es schon mehrfach vorgekommen, dass der Hund an Fußgängern hochsprang, wodurch diese einen erheblichen Schreck erlitten. Darüber hinaus hat M. s Hund bereits drei Hunde aus der Nachbarschaft angegriffen, gebissen und zwei dadurch nicht unerheblich verletzt. Die verletzten Tiere mussten tierärztlich behandelt werden. Als sich die Beschwerden häufen erlässt die Kölner Oberbürgermeisterin, nachdem sie zuvor M. ordnungsgemäß angehört hat, eine Ordnungsverfügung folgenden Inhalts: 1. M. wird aufgegeben dafür zu sorgen, dass sein Hund nicht vor 8:00 Uhr morgens das Haus verlässt. Sollte dies trotzdem notwendig sein, so ist durch eine geeignete Aufsichtsperson darauf hinzuwirken, dass der Hund nicht vor Beginn dieser Uhrzeit zu bellen beginnt. 2. M. hat seinen Hund außerhalb des befriedeten Besitztums also insbesondere auf öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen stets anzuleinen; die Leine muss reißfest und ausreichend kurz sein, um ein sicheres Führen des Hundes zu gewährleisten. 3. Für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen die Anordnungen in Ziffer 1 bzw. 2 wird M. ein Zwangsgeld in Höhe von 200 Euro angedroht. M. hält die Ordnungsverfügung für grob rechtswidrig. Für ihren Erlass gebe es schon keine Rechtsgrundlage, da es sich um einen bloßen Nachbarstreit handele, der auf dem Zivilrechtsweg auszutragen sei. Das Ordnungsrecht stehe für die Klärung solcher Angelegenheiten jedenfalls nicht zur Verfügung. Dass sein Hund gelegentlich belle, wolle M. gar nicht in Abrede stellen. Er achte jedoch stets darauf, dass der Nachtruheschutz des Landesimmissionsschutzrechts eingehalten werde. Was außerhalb dieser Zeit liege, könne folglich nicht verboten sein. Daran ändere auch der ungewöhnliche berufliche Tagesrhythmus einer sich gestört fühlenden Nachbarin nichts. Für die Anlegung einer Leine bestehe nach Auffassung des M. ebenfalls keine Notwendigkeit. Schließlich sei sein Hund kein gefährlicher Hund i.s.d. 3 LHundeG NRW. Zwar habe sich zwecks näherer Prüfung der Amtstierarzt bei ihm gemeldet; ein Termin für die Vorführung des Hundes stehe aber noch aus. Vorher dürfe die Stadt Köln aber gar

2 keine diesbezügliche Verfügung treffen. Im Übrigen könne die Anordnung des Leinenzwanges schon deshalb keinen Bestand haben, weil sie unklar ist wie solle M. erkennen, welche Leinenlänge aus Behördensicht ausreichend sei? Schließlich erscheint M. die Androhung von Zwang deutlich überzogen. Es sei gänzlich unverhältnismäßig, bei jedem angeblichen Verstoß 200 Euro abzukassieren; das liefe auf eine uferlose finanzielle Belastung hinaus. Begutachten Sie die Erfolgsaussichten einer von M. erhobenen Klage gegen die Ordnungsverfügung der Kölner Oberbürgermeisterin. Bearbeitungshinweise 1. Auszug aus dem Bürgerlichen Gesetzbuch (BGB) 1004 Beseitigungs- und Unterlassungsanspruch (1) Wird das Eigentum in anderer Weise als durch Entziehung oder Vorenthaltung des Besitzes beeinträchtigt, so kann der Eigentümer von dem Störer die Beseitigung der Beeinträchtigung verlangen. Sind weitere Beeinträchtigungen zu besorgen, so kann der Eigentümer auf Unterlassung klagen. (2) Der Anspruch ist ausgeschlossen, wenn der Eigentümer zur Duldung verpflichtet ist. 2. Auszug aus dem Landeshundesgesetz NRW (LHundeG NRW): 3 Gefährliche Hunde (1) Gefährliche Hunde im Sinne dieses Gesetzes sind Hunde, deren Gefährlichkeit nach Absatz 2 vermutet wird oder nach Absatz 3 im Einzelfall festgestellt worden ist. (2) Gefährliche Hunde sind Hunde der Rassen Pittbull Terrier, American Staffordshire Terrier, Staffordshire Bullterrier und Bullterrier und deren Kreuzungen untereinander sowie deren Kreuzungen mit anderen Hunden. [ ] (3) Im Einzelfall gefährliche Hunde sind [ ] 4. Hunde, die einen Menschen in Gefahr drohender Weise angesprungen haben, 5. Hunde, die einen anderen Hund durch Biss verletzt haben, ohne selbst angegriffen worden zu sein, oder die einen anderen Hund trotz dessen erkennbarer artüblicher Unterwerfungsgestik gebissen haben,

3 [ ] Die Feststellung der Gefährlichkeit nach Satz 1 erfolgt durch die zuständige Behörde nach Begutachtung durch den amtlichen Tierarzt. 5 Pflichten [ ] (2) Außerhalb eines befriedeten Besitztums sowie in Fluren, Aufzügen, Treppenhäusern und auf Zuwegen von Mehrfamilienhäusern sind gefährliche Hunde an einer zur Vermeidung von Gefahren geeigneten Leine zu führen. [ ] 11 Große Hunde (1) Die Haltung eines Hundes, der ausgewachsen eine Widerristhöhe von mindestens 40 cm oder ein Gewicht von mindestens 20 kg erreicht (großer Hund), ist der zuständigen Behörde von der Halterin oder vom Halter anzuzeigen. [ ] (6) Große Hunde sind außerhalb eines befriedeten Besitztums innerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile auf öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen angeleint zu führen. [ ] 12 Anordnungsbefugnisse (1) Die zuständige Behörde kann die notwendigen Anordnungen treffen, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit, insbesondere Verstöße gegen Vorschriften dieses Gesetzes, abzuwehren. 13 Zuständige Behörden Zuständige Behörden im Sinne dieses Gesetzes sind die örtlichen Ordnungsbehörden, in deren Bezirk der Hund gehalten wird (Haltungsort). [ ] 3. Auszug aus dem Landesimmissionsschutzgesetz NRW (LImSchG NRW): 9 Schutz der Nachtruhe (1) Von 22 bis 6 Uhr sind Betätigungen verboten, welche die Nachtruhe zu stören geeignet sind. 12 Halten von Tieren Tiere sind so zu halten, dass niemand durch die hiervon ausgehenden Immissionen, insbesondere durch den von den Tieren erzeugten Lärm, mehr als nur geringfügig belästigt wird.

4 14 Behörden (1) Oberste Immissionsschutzbehörde ist das Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (Ministerium), obere Immissionsschutzbehörde die Bezirksregierung, untere Immissionsschutzbehörde ist der Kreis und die kreisfreie Stadt. 15 Anordnungsbefugnis (1) Die zuständigen Behörden können anordnen, dass Zustände beseitigt werden, die diesem Gesetz oder den auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften widersprechen. [ ] 4. Auszug aus der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU): 1 Umweltschutzbehörden (1) Der Vollzug der im Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung genannten Gesetze und der zu diesen Gesetzen ergangenen Rechtsverordnungen sowie sonstigen Verordnungen, Verordnungen der Europäischen Gemeinschaften und der Europäischen Union und des 93b Absatz 2 der Grundbuchverfügung in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Januar 1995 (BGBl. I S. 114), die zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 1. Oktober 2013 (BGBl. I S. 3719) geändert worden ist, obliegt, soweit nichts anderes bestimmt ist, den Umweltschutzbehörden. (2) Umweltschutzbehörden sind 1. das für Umwelt zuständige Ministerium als oberste Umweltschutzbehörde, 2. die Bezirksregierungen als obere Umweltschutzbehörden, 3. die Kreise und kreisfreien Städte als untere Umweltschutzbehörden, [ ] Für den Vollzug der unter Absatz 1 genannten Rechtsvorschriften können weitere Behörden nach Maßgabe dieser Verordnung zuständig sein. (3) Die unteren Umweltschutzbehörden sind sachlich zuständig, soweit nichts anderes bestimmt ist. [Hinweis: In Teil A des Verzeichnisses zur ZustVU ist u.a. das LImSchG genannt.]

5 Lösung A. Zulässigkeit der Klage I. Verwaltungsrechtsweg Es liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor, da die Streit entscheidenden Normen (LHundeG NRW, LImSchG NRW, OBG) öffentlich-rechtlicher Natur sind. Die Streitigkeit ist auch nicht verfassungsrechtlicher Art, da vorliegend keine Verfassungsorgane über Verfassungsrecht streiten. Der Verwaltungsrechtsweg ist damit gemäß 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. II. Statthaftigkeit Die Klage ist gegen einen Verwaltungsakt gerichtet und damit als Anfechtungsklage statthaft ( 42 Abs. 1 Satz 1. Alt. VwGO). Dies gilt auch für die Androhung des Zwangsgeldes. Mit der Androhung legt sich die Behörde auf ein bestimmtes Zwangsmittel fest (hier: Zwangsgeld) und leitet damit das Vollstreckungsverfahren ein. Hinzu kommt, dass die Zwangsgeldandrohung auch die Höhe des später evtl. festzusetzenden Zwangsgeldes verbindlich fixiert. Der Androhung kommt deshalb Regelungscharakter i. S. des 35 Satz 1 VwVfG NRW zu. 1 III. Klagebefugnis Als Adressat der Ordnungsverfügung ist M. klagebefugt; er kann zumindest in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) verletzt sein ( 42 Abs. 2 VwGO). IV. Beteiligtenfähigkeit Die Beteiligtenfähigkeit des M. ergibt sich aus 61 Nr Alt. VwGO. Die Klage ist gemäß 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gegen die Stadt Köln zu richten. Diese ist nach 61 Nr Alt. VwGO beteiligtenfähig. V. Zwischenergebnis Sonstige Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage bestehen nicht. Die Klage des M. ist mithin zulässig. B. Begründetheit der Klage Die Klage ist begründet, wenn die angefochtene Ordnungsverfügung rechtswidrig ist und M dadurch in seinen Rechten verletzt wird ( 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) 1 Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, Anh 42 Rn. 32.

6 I. Rechtswidrigkeit der Verfügung 1. Formelle Rechtmäßigkeit a) Zuständigkeit aa) Ein behördliches Einschreiten zur Gefahrenabwehr ist grundsätzlich nicht zulässig, wenn es lediglich um den Schutz privater Rechte geht, zu deren Sicherung bzw. Durchsetzung die Zivilgerichte eingeschaltet werden können. Dieser in 1 Abs. 2 PolG NRW für die Vollzugspolizei die insoweit eine Notfallkompetenz hat normierte Gedanke gilt auch für die Tätigkeit der Ordnungsbehörden. Bei privatrechtlichen Auseinandersetzungen besteht eine vorrangige Kompetenz der Gerichte ( 13 GVG). In concreto könnte überlegt werden, ob die sich von dem Hund des M. bedroht fühlenden Nachbarn darauf verwiesen sind, eine einstweilige Anordnung gemäß 1004 BGB zu erwirken, mit der M. z.b. aufgegeben werden könnte, seinen Hund anzuleinen. Der Grundsatz der Subsidiarität behördlicher Gefahrenabwehr gilt allerdings dann nicht, wenn die Individualgüter einer unbestimmten Vielzahl von Personen bedroht werden, wenn der Einzelne unabhängig von seiner Individualität gleichsam als Repräsentant der Allgemeinheit gefährdet ist. Das ist hier der Fall, weil der Hund des M. nicht nur die Hunde der Nachbarn angegriffen hat und erneut angreifen kann, sondern auch diejenigen anderer Hundehalter bzw. Hunde ausführender Personen. Zudem begründet das öffentliche Recht andere Möglichkeiten, den Rechtsschutz eines Bürgers zu verwirklichen, als der Weg über das zivilgerichtliche Verfahren. Vor allem kann ein ordnungsbehördliches Vorgehen einen generalpräventiven Zweck erfüllen, der bei einer einstweiligen Anordnung im zweipoligen Verhältnis von Antragsteller und Antragsgegner nicht erreichbar ist. Das Subsidiaritätsprinzip steht daher einem ordnungsbehördlichen Eingreifen nicht entgegen. bb) Im Hinblick auf die Zuständigkeit der Oberbürgermeisterin der Stadt Köln bestehen ansonsten keine durchgreifenden Bedenken, und zwar unabhängig davon, auf welche materiell-rechtliche Vorschrift die Regelungen gestützt werden. Ist die Oberbürgermeisterin als allgemeine Ordnungsbehörde eingeschritten, so folgt ihre sachliche und instanzielle Zuständigkeit aus 1 Abs. 1 und 3 Abs. 1 und 5 Abs. 1 OBG. Soweit ein Handeln aufgrund des LImSchG in Betracht kommt, ist die Stadt Köln als untere Immissionsschutzbehörde bzw. untere Umweltschutzbehörde zuständig ( 14 Abs. 1 u. 4 LImSchG i.v.m. 1 Abs. 2 Nr. 3 ZustVU). Für Maßnahmen zur Abwehr von Gefahren durch Hunde ist die örtliche Ordnungsbehörde, also ebenfalls die Stadt Köln, zuständig ( 13 LHundG NRW). Anmerkung: An dieser Stelle muss die passende Ermächtigungsgrundlage für die jeweilige Eingriffsmaßnahme somit (noch) nicht bestimmt werden; es ist freilich nicht zu beanstanden, wenn man sich hier bereits festlegt und damit die Zuständigkeitsfrage unter einem konkreten Gesichtspunkt

7 entscheidet. Die örtliche Zuständigkeit folgt aus 4 Abs. 1 OBG. Damit ist die Oberbürgermeisterin auch zuständig für die Androhung von Zwangsmitteln ( 56 Abs. 1 VwVG NRW). b) Form und Verfahren aa) Das gemäß 20 Abs. 1 Satz 1 OBG für Ordnungsverfügungen geltende Schriftformerfordernis wurde beachtet. Die Zwangsgeldandrohung ist ebenfalls schriftlich und damit formgerecht erlassen worden ( 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW). bb) M. ist vor Erlass der Verfügung ordnungsgemäß angehört worden ( 28 Abs. 1 VwVfG NRW). c) Zwischenergebnis Die Ordnungsverfügung ist formell rechtmäßig. 2. Materielle Rechtmäßigkeit a) Verfügung Ziffer 1 Beschränkung des Bellens aa) Ermächtigungsgrundlage Als (gegenüber der Generalklausel des 14 Abs.1 OBG vorrangig anzuwendende) Spezialermächtigung kommt 15 Abs. 1 LImSchG in Betracht, wonach die zuständige Behörde Anordnungen d.h. auch Verwaltungsakte erlassen darf, um Zustände zu beseitigen, die diesem Gesetz zuwiderlaufen. Aufgrund des eindeutigen Wortlauts ist 15 LImSchG als hinreichende Eingriffsgrundlage zu werten, um die Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Gesetz durch Verfügung durchzusetzen. Andererseits hat der Gesetzgeber mit 12 LHundeG NRW eine partielle Generalklausel zur Verfügung gestellt, die für den Bereich der Gefahren durch Hunde gilt. Das Verhältnis des 12 LHundeG NRW zu 15 LImSchG ist unklar: Stellt man darauf ab, dass im Bereich des Immissionsschutzrechts die Gefährdung des Schutzgutes (Lärmfreiheit, Nachruhe) weniger die Ursache als Anknüpfungspunkt dient, so liegt es nahe, in 15 LImSchG eine spezielle Ermächtigung auch im Verhältnis zu 12 LHundeG NRW zu sehen. 2 Danach ist 15 Abs. 1 LImSchG die zutreffende Ermächtigung. bb) Voraussetzungen Es müsste ein Verstoß gegen die Bestimmungen des LImSchG vorliegen. In Betracht kommt eine Verletzung des 12 LImSchG, wonach nicht nur geringfügige Belästigungen durch Tiere verboten 2 Nicht eindeutig Haurand, Landeshundegesetz Nordrhein-Westfalen, 6. Aufl. 2014, 12 Erl. 1, S. 155.

8 sind. Indessen enthält 9 LImSchG eine spezifische Lärmschutznorm zur Sicherung der Nachtruhe und geht für seinen Anwendungsbereich der generalklauselartig gefassten Vorschrift des 12 LImSchG vor. 3 Das beanstandete Bellen hat aber nach 6 Uhr morgens und damit außerhalb der Nachtruhezeiten stattgefunden. Fraglich ist im Übrigen, ob außerhalb der durch 9 LImSchG gezogenen Grenzen eine rechtlich relevante Störung vorliegt. Nicht jedes Hundegebell erfüllt den Tatbestand der Norm. Vielmehr hängt die Frage der Erheblichkeit der Belästigung von verschiedenen Umständen ab, insbesondere von der Ortsüblichkeit, der Art und Dauer des Lärms und ggf. auch von der Zahl der belästigten Personen. 4 Es dürfte vor allem darauf abzustellen sein, ob das Hundegebell eine solche Intensität erreicht, dass eine Gesundheitsgefährdung droht bzw. schon eingetreten ist, also z.b. bei ständigem lautem Gebell. 5 Von einem Dauerkläffen ist hier indessen nicht die Rede. An diesem Ergebnis ändert auch die besondere Situation der G. nichts. Abzustellen ist vielmehr auf den Maßstab eines Durchschnittsbürgers. Eine außergewöhnliche Lärmempfindlichkeit ist ebenso wenig erheblich wie eine gesteigerte Unempfindlichkeit. Ebenso wenig kann G. beanspruchen, dass der Nachtruheschutz aufgrund ihrer Nachtarbeit um mehrere Stunden verlängert wird. Konkrete Anhaltspunkte, dass die Gesundheit der G. beeinträchtigt wird, liegen zudem nicht vor. Ein Verstoß gegen 12 LImSchG lässt sich hiernach nicht feststellen. Anmerkung: Ergänzende Ausführungen zu 14 Abs. 1 OBG öffentliche Ordnung sind hiernach nicht geboten. Der Lärmschutz ist abschließend im LImSchG geregelt, so dass insoweit kein Raum mehr für die öffentliche Ordnung (= ungeschriebene Sozialnormen) bleibt. cc) Zwischenergebnis Die Anordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung ist rechtswidrig. b) Verfügung Ziffer 2 Leinenzwang Als Ermächtigungsgrundlage kommt 12 Abs. 1 LHundeG NRW in Betracht. aa) Voraussetzungen Es muss eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit bestehen; das ist insbesondere der Fall bei Verstößen gegen Vorschriften dieses Gesetzes OLG Düsseldorf, NVwZ 1984, S OLG Düsseldorf, NVwZ 1989, S. 94. So im Fall des OLG Düsseldorf, NVwZ 1989, S. 94 (bis zu zwei Stunden Dauergebell).

9 M könnte eine gesetzlich vorgeschriebene Anleinpflicht verletzt haben. Die Leinenpflicht des 11 Abs. 6 LHundeG NRW gilt (nur) für sog. große Hunde. Um einen solchen 40/20 -Hund (vgl. 11 Abs. 1 LHundeG NRW: Widerristhöhe von mindestens 40 cm oder Gewicht von mindestens 20 kg) handelt es sich bei dem Hund des M. nicht. M. ist allerdings nach 5 Abs. 2 Satz 1 LHundeG NRW verpflichtet, seinen Hund anzuleinen, wenn dieser als gefährlicher Hund i.s.d. 3 LHundeG NRW einzustufen ist. Als solche gelten zum einen Hunde bestimmter Rassen ( 3 Abs. 2 LHundeG NRW); dazu zählen Foxterrier/Pudel-Mischlinge nicht. Des Weiteren können Hunde unbeschadet der Zugehörigkeit zu einer Rasse im Einzelfall gefährlich sein ( 3 Abs. 3 Satz 1 LHundeG NRW). Insoweit muss die Gefährlichkeit nach bestimmten Kriterien durch die zuständige Behörde festgestellt worden sein ( 3 Abs. 3 Satz 2 LHundeG NRW). Diese Feststellung setzt eine Begutachtung durch den amtlichen Tierarzt voraus, die vorliegend noch aussteht. Es ist jedoch fraglich, ob die (noch) fehlende Feststellung nach 3 Abs. 3 Satz 2 LHundeG NRW vorläufige Anordnungen zur Abwehr konkreter Gefahren ausschließt, die auch einen Anleinzwang beinhalten können. Der Gesetzgeber hat für gefährliche Hunde lediglich allgemeine (Mindest-) Standards und Pflichten festgelegt. Es kann auch schwerlich unterstellt werden, dass in der Zeit bis zur endgültigen Feststellung der Gefährlichkeit sichernde Anordnungen ausgeschlossen werden. 6 Andernfalls entstünde eine empfindliche Sicherheitslücke. Für die Zeit bis zur endgültigen Entscheidung auf der Grundlage eines Gutachtens sind deshalb vorläufige Regelungen erlaubt. Anmerkung: Vertretbar ist es auch, hier auf 12 Abs. 1 Halbsatz 1 LHundeG zurückzugreifen und das Verhalten von M. s Hund losgelöst von den Voraussetzungen des 3 Abs. 3 LHundeG NRW als Gefahr für die öffentliche Sicherheit zu prüfen. Die in 3 Abs. 3 Satz 1 LHundeG NRW normierten Tatbestände können dann allerdings nicht als Beleg für einen Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit herangezogen werden. Abzustellen wäre vielmehr allgemein auf den Schutz der körperlichen Unversehrtheit von Menschen und Tieren. Zumindest für andere Hunde stellt der (freilaufende) Hund des M. eine konkrete Gefahr dar, wie die bisherigen Beißvorfälle bzw. Angriffe gegen andere Hunde gezeigt haben. Es spricht eine hinreichende, wenn nicht gar hohe Wahrscheinlichkeit dafür, dass M. s Hund die Alternative des 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 LHundeG NRW erfüllt. Darüber hinaus könnte auch das Anspringen (siehe 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 LHundeG NRW) eine Gefahr im Einzelfall begründen. Unerheblich ist insoweit, dass ein Hund die Passanten nicht verletzen will, die Betroffenen sich aber objektiv nachvollziehbar durch 6 Siehe Nr VV zum LHundeG NRW; so auch Haurand, Landeshundegesetz Nordrhein-Westfalen, 6. Aufl. 2014, 3 Erl. 4, S. 68; s. ferner BayVGH, DÖV 2004, S. 579.

10 das Anspringen in ihrem körperlichen oder seelischen Wohlbefinden beeinträchtigt sehen. 7 Ein solcher Fall liegt hier vor: Das Verhalten von M. s Hund geht über ein bloßes Zulaufen, um Menschen zu begrüßen oder zu beschnuppern, deutlich hinaus. Es können zumindest bei einem mittelgroßen Tier wie diesem Panikreaktionen, vor allem von Kindern, ausgelöst werden, die ihrerseits zu unkontrollierten Reaktionen der Hunde führen können. 8 Die Voraussetzungen des 12 Abs. 1 LHundeG NRW sind damit erfüllt. bb) Verantwortlichkeit des M. Die allgemeinen Vorschriften über die Verantwortlichkeit ( 17 bis 19 OBG) werden durch das LHundeG NRW nicht verdrängt ( 15 Abs. 1 LHundeG). Als Halter des Tieres ist M. sowohl als Verhaltens- als auch als Zustandsstörer für die von seinem Tier ausgehenden Gefahren verantwortlich ( 17 Abs. 1, 18 Abs. 1 und 2 OBG). cc) Verhältnismäßigkeit Die Regelung muss des Weiteren dem Gebot der Verhältnismäßigkeit ( 15 OBG i.v.m. 15 Abs. 1 LHundeG NRW) entsprechen. Der Leinenzwang ist geeignet, die Gefahren abzuwehren. Da M. offenbar nicht hinreichend auf seinen Hund einwirken will, scheidet die Anordnung, das Tier nicht mehr unbeaufsichtigt auf öffentlichen Flächen laufen zu lassen, als wenig effektiv aus. Der Leinenzwang ist daher auch erforderlich. Die darin liegende Einschränkung der Handlungsfreiheit des M. ist gemessen an seinem Zweck Schutz der körperlichen Unversehrtheit von Menschen und Tieren zumutbar und beeinträchtigt die Rechte des Adressaten nicht in unverhältnismäßiger Weise. Den Anforderungen des 15 Abs. 1 und 2 OBG wird damit Rechnung getragen. dd) Hinreichende Bestimmtheit Fraglich ist aber, ob die Verfügung hinreichend bestimmt ist ( 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Der Adressat eines Verwaltungsaktes muss erkennen können, was die Behörde konkret von ihm verlangt. Daran könnte es hier fehlen, weil die Behörde keine exakte Leinenlänge vorgeschrieben hat. Für eine hinreichende Bestimmtheit der Ordnungsverfügung spricht jedoch, dass ein verständiger Hundehalter im Allgemeinen einschätzen kann, bis zu welcher Leinenlänge er seinen Hund noch sicher beherrschen kann. Das dürfte auch für M. hinreichend klar sein. ee) Zwischenergebnis Die Leinenzwang-Verfügung ist rechtmäßig. 7 VGH Kassel, NJW 1997, S Haurand, Landeshundegesetz Nordrhein-Westfalen, 6. Aufl. 2014, 3 Erl. 3.4, S. 66.

11 c) Zwangsandrohung Die Zwangsgeldandrohung kann sich auf 55 Abs. 1 und 63 VwVG NRW stützen. aa) In der Anordnung unter Nr. 2 der Ordnungsverfügung Nr. 1 ist aufzuheben liegt eine (vollstreckbare) Grundverfügung i.s.d. 55 Abs. 1 VwVG NRW, die auf ein Unterlassen (Nichtausführen ohne Anlegung einer Leine) gerichtet ist. Anmerkung: Die genaue Bestimmung, worauf sich die Verfügung richtet, ist im Hinblick auf die Androhung für jeden Fall der Zuwiderhandlung (s. u. cc) bedeutsam. Maßgeblich für die Einordnung ist der Schwerpunkt des gewünschten Verhaltens. M. soll den Hund nicht ausführen, wenn er die notwendigen Sicherheitsvorkehrungen nicht getroffen hat. Ihm wird schwerpunktmäßig ein Unterlassen (Nichtanlegung einer Leine) zur Last gelegt. bb) Bedenken könnten sich daraus ergeben, dass sich das Zwangsgeld jedenfalls in der Fassung der angefochtenen Ordnungsverfügung auf mehrere Anordnungen bezieht. Ist nicht eindeutig, welche Folgen sich aus der Nichterfüllung eines einzelnen Gebots für den Adressaten der Androhung ergeben, kommt eine Verletzung des Bestimmtheits- und Verhältnismäßigkeitsgebots ( 37 Abs. 1 VwVfG NRW, 58 VwVG NRW) in Betracht. 9 Aus der Verwendung des Wortes bzw. in der Androhung könnte abzuleiten sein, dass das Zwangsgeld sowohl bei einem kumulativen als auch bei einem alternativen Verstoß verwirkt wird. Diese Bedenken sind dann allerdings nicht nahe liegend, wenn das Zwangsgeld so bemessen ist, dass es auch für den geringstmöglichen Verstoß gerechtfertigt ist. 10 Das gegenüber M. angedrohte Zwangsgeld liegt im untersten Bereich des Zwangsgeldrahmens ( 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW) und wäre damit auch bei einem Verstoß gegen nur eine der Anordnungen verhältnismäßig ( 58 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW). Letztlich ist der eventuelle Fehler dadurch gegenstandslos geworden, dass die Anordnung unter Ziffer 1 aufzuheben ist. Die Zwangsgeldandrohung kann sich daher nur noch auf Ziffer 2 beziehen. cc) Unbedenklich ist schließlich, dass das Zwangsgeld für jeden Fall der Zuwiderhandlung angedroht worden ist. Bei Unterlassungsverfügungen dürfen Zwangsmittel für jeden Fall der Nichtbefolgung festgesetzt werden ( 57 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW). Eine entsprechende Androhung ist damit zumindest deklaratorisch zulässig. 11 Anmerkung: Das BVerwG hält eine solche Androhung allerdings wegen mangelnder Bestimmtheit für rechtswidrig, macht aber eine Ausnahme, wenn das Landesrecht sie ausdrücklich gestattet Siehe VG Gießen, NVwZ-RR 1993, S OVG Münster, NWVBl. 2004, S. 73. So auch Engelhardt/App, VwVG/VwZG, 9. Aufl. 2011, 13 VwVG Rn. 4.

12 (NVwZ 1998, S. 393). Das ist wie vorstehend ausgeführt in NRW der Fall. dd) Zwischenergebnis Die Zwangsandrohung ist bezogen auf die verbleibende Anordnung unter Ziffer 2 rechtmäßig. II. Rechtsverletzung M wird durch die Ordnungsverfügung (Ziffer 1) und die hierauf bezogene Zwangsgeldandrohung zumindest in seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt. C. Ergebnis Die Klage gegen die Ordnungsverfügung ist zulässig und hinsichtlich der Ziffer 1 auch begründet. In Bezug auf Ziffer 2 der Ordnungsverfügung ist die Klage hingegen unbegründet. Die Klage gegen die Androhung des Zwangsgeldes (Ziffer 3) ist unbegründet, soweit sich die Androhung auf Ziffer 2 bezieht.