Neuregelungen zur Erleichterung der Unterbringung von Flüchtlingen in 246 BauGB

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1 Neuregelungen zur Erleichterung der Unterbringung von Flüchtlingen in 246 BauGB Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht Dr. Olaf Bischopink Baumeister Rechtsanwälte, Münster 2015 Rechtsanwalt Dr. Bischopink

2 Gang der Darstellung I. Einordnung von Flüchtlingsunterkünften nach typisierten Nutzungsarten II. Zulässigkeit der Unterbringungseinrichtungen in den Baugebieten der BauNVO III. Befreiungsmöglichkeiten ( 31 Abs. 2 BauGB) IV. Änderungen durch das Flüchtlingsunterbringungs-Maßnahmengesetz vom und das Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz vom Deklaratorische Änderung des 1 Abs. 6 BauGB 2. Deklaratorische Ergänzung des Befreiungstatbestands 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB 3. Änderungen des 246 BauGB 2

3 I. Einordnung von Flüchtlingsunterkünften nach typisierten Nutzungsarten 3

4 Wohnen Kriterien für Wohnnutzung Auf Dauer angelegte Häuslichkeit Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises Freiwilligkeit des Aufenthaltes 4

5 Wohnen liegt vor, wenn die Unterbringungseinrichtung normal ausgestalteten und ausgestatteten Wohnungen ähnelt. Maßgebend ist die tatsächliche Beschaffenheit der Unterkunft, d.h. Größe und Zahl der dem einzelnen oder der Familie zur Verfügung gestellten Räume, deren Ausstattung (Bad, Küche) sowie die Möglichkeit der eigenständigen Haushaltsführung. Eine Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises muss möglich sein. Vgl. VG Regensburg, Beschluss vom , - RN 6 E m.w.n.; Vietmeier, in: Bönker/Bischopink, BauNVO, 3 Rn. 66 ff.. 5

6 Keine Wohnnutzung trotz Unterbringung in Wohnungen liegt bei einer dichteren Unterbringung mangels Eigengestaltung des häuslichen Lebens vor. Beispiele: - Unterbringung von 200 Menschen in 5 Doppelhäusern - Unterbringung auf nur 5 m² je Bewohner - Gemeinschaftsunterkunft für 121 Asylbewerber - Unterbringung von Flüchtlingen in insgesamt 8 Wohnungen von jeweils ca. 50 m² in einem Gebäude (VG Düsseldorf, Beschluss vom , - 9 L 25/15) Fazit: Unterbringungseinrichtungen für Flüchtlinge in Form von Gemeinschaftsunterkünften sind keine Wohnnutzung. 6

7 Beherbergungsbetrieb Asylbewerberunterkünfte sind keine Beherbergungsbetriebe i.s.d. BauNVO. VGH München, Beschluss vom , - 2 ZB ; OVG Münster, Beschluss vom B 1345/03. OLG Brandenburg, Beschluss vom U 19/13: Der öffentlich-rechtliche Pflichtenkreis des Hoheitsträgers bei der Versorgung von Asylbewerbern und die den Asylbewerber treffende Pflicht, eine zugewiesene Unterkunft zu nehmen, geben der Unterbringung von Asylbewerbern in einer Gemeinschaftsunterkunft ein gänzlich anderes Gepräge als es eine Beherbergung von Gästen,(...), aufweist. 7

8 Anlage für soziale Zwecke Eine Asylbewerberunterkunft stellt eine Anlage für soziale Zwecke dar. Vgl. VGH München, Beschluss vom , - 2 ZB ; BVerwG, Beschluss vom , - 4 C 2.96 = NVwZ 1998,

9 II. Zulässigkeit von Unterbringungseinrichtungen in den Baugebieten der BauNVO 9

10 Allgemeine Zulässigkeit Allgemein zulässig sind Anlagen für soziale Zwecke in: o Allgemeinen Wohngebieten ( 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO) o Besonderen Wohngebieten ( 4 a Abs. 2 Nr. 5 BauNVO) o Dorfgebieten ( 5 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO) o Mischgebieten ( 6 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO) o Kerngebieten ( 7 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO) eingeschränkt durch 15 BauNVO (Gebot der Rücksichtnahme) 10

11 Ausnahmsweise Zulässigkeit Ausnahmsweise zulässig sind Anlagen für soziale Zwecke in o o o Reinen Wohngebieten ( 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) [anders BauNVO 62, 68, 77] Gewerbegebieten ( 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) Industriegebieten ( 9 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) eingeschränkt durch o o ungeschriebenes TBM der Gebietsverträglichkeit 15 BauNVO (Gebot der Rücksichtnahme) 11

12 Gebietsunverträglichkeit VGH Mannheim, Beschluss vom S 2504/12 -: Eine Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber ist in einem Gewerbegebiet nicht ausnahmsweise als Anlage für soziale Zwecke zulässig, weil sie nach ihrer gesetzlichen Zweckbestimmung für eine mehr als nur unbeachtlich kurze Dauer Lebensmittelpunkt des einzelnen Asylbewerbers ist, ihr damit ein wohnähnlicher Charakter zukommt und sie sich daher in einem Gewerbegebiet als gebietsunverträglich erweist. OVG Hamburg, Beschluss vom Bs 151/13: Abstrakte Gebietsunverträglichkeit in einem Gewerbegebiet 12

13 Gebietsunverträglichkeit OVG NRW Beschluss vom , - 22 B 1345/03: Industriegebiete dienen ausschließlich der Unterbringung von Gewerbebetrieben (...). Sie sind die immissionsstärksten und störungsunempfindlichsten Baugebiete, die die BauNVO kennt. Eine Unterkunft für Menschen, (...), verträgt sie sich nicht mit emissionsstarken, störungsintensiven Gewerbebetrieben, wie sie bei der gebotenen abstrakt-typisierenden Betrachtung in einem Industriegebiet zulässig sind. Selbst wenn Asylbewerberunterkünfte nicht dem Wohnen dienen, stehen sie dieser Nutzungsart erheblich näher als einer industriegebietstypischen gewerblichen Nutzung. 13

14 III. Befreiungsmöglichkeiten ( 31 Abs. 2 BauGB) 14

15 Nach 31 Abs. 2 BauGB kann von den Festsetzungen des Bebauungsplans befreit werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden und Gründe des Wohls der Allgemeinheit, einschließlich des Bedarfs zur Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden, die Befreiung erfordern (Nr. 1) oder die Abweichung städtebaulich vertretbar ist (Nr. 2) oder die Durchführung des Bebauungsplans zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde (Nr. 3) und wenn die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. 15

16 Eine Befreiung von der in einem Bebauungsplan getroffenen Festsetzung zur Unzulässigkeit von Anlagen für soziale Zwecke in einem Gewerbegebiet oder Industriegebiet berührt in der Regel die Grundzüge der Planung. Der Plangeber hat sich zumeist explizit dazu entschieden, derartige Anlagen nicht zuzulassen. Diese planerische Entscheidung darf durch eine Befreiung nach 31 Abs. 2 BauGB gerade nicht unterlaufen werden. Eine rechtswidrige Befreiung für die Zulassung eines Asylbewerberheims verletzt den Gebietserhaltungsanspruch Vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom Bs 151/13. 16

17 Allgemeine Befreiungsmöglichkeit nach 31 Abs. 2 BauGB betrifft daher in aller Regel nicht die Art der baulichen Nutzung! 17

18 IV. Änderungen durch das Flüchtlingsunterbringungs- Maßnahmengesetz vom und das Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz vom

19 1. Deklaratorische Änderung 1 Abs. 6 BauGB Bei der Aufstellung von Bebauungsplänen sind insbesondere zu berücksichtigen: Nr. 13: die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden einschließlich ihrer Unterbringung. Die Belange sind ein zu berücksichtigender Belang in der Bauleitplanung Die Regelung ist klarstellender Natur Die Prüfung des Gebots der nachbarlichen Rücksichtnahme nach 15 BauNVO hat aufgrund 1 Abs. 6 Nr. 13 BauGB auch das öffentliche Unterbringungsinteresse einzubeziehen. Vgl. BT-Drs. 18/2752 S

20 2. Klarstellende Ergänzung 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB Von den Festsetzungen des Bebauungsplans kann befreit werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden und 1. Gründe des Wohls der Allgemeinheit, einschließlich des Bedarfs zur Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden, die Befreiung erfordern Das besondere öffentliche Interesse an der Schaffung der Anlagen wird herausgestellt. 20

21 3. Änderungen des 246 BauGB Im unbeplanten Innenbereich, 246 Abs. 8 BauGB in der Fassung der BauGB-Novelle 2014 II: Bis zum 31. Dezember 2019 gilt 34 Absatz 3a Satz 1 entsprechend für die Nutzungsänderung zulässigerweise errichteter Geschäfts-, Bürooder Verwaltungsgebäude in bauliche Anlagen, die der Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden dienen, und für deren Erweiterung, Änderung oder Erneuerung. 246 Abs. 8 i.d.f. des Art. 6 Abs. 1 Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz:... die Wörter Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude (werden) durch die Wörter bauliche Anlagen ersetzt. 21

22 Bauliche Anlagen können unter Abweichung vom Erfordernis des Einfügens umgenutzt werden in: Wohngebäude, Gemeinschaftsunterkünfte und Aufnahmeeinrichtungen. Ausdehnung des Gedankens der Befreiung im Rahmen der städtebaulichen Vertretbarkeit von derartigen Vorhaben auf Innenbereichsvorhaben nach 34 BauGB. 22

23 Im Außenbereich, 246 Abs. 9 BauGB: Bis zum 31. Dezember 2019 gilt die Rechtsfolge des 35 Absatz 4 Satz 1 für Vorhaben entsprechend, die der Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden dienen, wenn das Vorhaben im unmittelbaren räumlichen Zusammenhang mit nach 30 Absatz 1 oder 34 zu beurteilenden bebauten Flächen innerhalb des Siedlungsbereichs erfolgen soll. Die Neuregelung erweitert den Katalog der im Außenbereich begünstigten Vorhaben (Rechtsfolgenverweisung). Betrifft auch Neubauten 23

24 Voraussetzung ist, dass das Vorhaben in unmittelbarem Zusammenhang mit einem bebauten Ortsteil des Siedlungsbereichs steht. betrifft sogenannten Außenbereich im Innenbereich dürfte auch gewisse Abrundungen der Siedlungsentwicklung in den Außenbereich ermöglichen 24

25 Im Außenbereich, 246 Abs. 13 BauGB: Im Außenbereich ( 35) gilt unbeschadet des Abs. 9 bis zum die Rechtsfolge des 35 Abs. 4 Satz 1 entsprechend für 1. die auf längstens 3 Jahre zu befristende Errichtung mobiler Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende, 2. die Nutzungsänderung zulässigerweise errichteter baulicher Anlagen, auch wenn deren bisherige Nutzung aufgegeben wurde, in Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünfte oder sonstige Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende, einschließlich einer erforderlichen Erneuerung oder Erweiterung. 25

26 Für Vorhaben nach Satz 1 gilt 35 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 und Satz 3 entsprechend. Wird zum Zeitpunkt einer Nutzungsänderung nach Satz 1 Nr. 2 eine Nutzung zulässigerweise ausgeübt, kann diese im Anschluss wieder aufgenommen werden; im Übrigen gelten für eine nachfolgende Nutzungsänderung die allgemeinen Regeln. Die Rückbauverpflichtung nach Satz 2 entfällt, wenn eine nach Satz 3 zulässige Nutzung aufgenommen wird oder wenn sich die Zulässigkeit der nachfolgenden Nutzung aus 30 Abs. 1, 2 oder 33 ergibt. Die Sicherstellung der Rückbauverpflichtung nach Satz 2 in entsprechender Anwendung des 35 Abs. 5 Satz 3 ist nicht erforderlich, wenn Vorhaben-träger ein Land oder eine Gemeinde ist. 26

27 Ebenfalls Rechtsfolgenverweisung auf 35 Abs. 4 Satz 1 BauGB. Gilt generell im Außenbereich; also keine Beschränkung auf räumlichen Zusammenhang zu Siedlungsgebieten. Neue Vorhaben (Neu-Errichtung) nur als mobile Unterkünfte und nur mit Befristung auf 3 Jahre. Im Übrigen nur Nutzungsänderungen, einschließlich erforderliche Erneuerungen oder Erweiterungen. Betrifft auch aufgegebene Vorhaben. 27

28 Maßgaben zum Außenbereichsschutz: Befristung der Genehmigung bei neuen mobilen Unterkünften. Verpflichtung zum Rückbau entsprechend 35 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1, Satz 3 BauGB. Keine Sicherstellung des Rückbaus erforderlich, wenn Vorhabenträger Land oder Gemeinde. Eine entsprechende Verpflichtung muss aber vorliegen. Für nachfolgende Nutzungsänderungen gelten allgemeine Regeln. Ausnahme: Vor Nutzungsänderung zulässigerweise ausgeübte Nutzung kann wieder aufgenommen werden. Aber: Bauordnungsrechtliches Genehmigungserfordernis dürfte unberührt bleiben! Fragen: Was gilt nach dem ? Was gilt bei Erweiterungen? 28

29 Rückbauverpflichtung entfällt, wenn zulässige Nutzung nach Satz 3 oder nach 30 Abs. 1, 2 oder 33 BauGB. Frage: Was gilt bei 30 Abs. 3, 31, 35 BauGB? 29

30 Befristete Ergänzung des Ausnahmetatbestandes, 246 Abs. 11 BauGB Soweit in den Baugebieten nach den 2-7 BauNVO (auch i.v.m. 34 Abs. 2) Anlagen für soziale Zwecke als Ausnahme zugelassen werden können, gilt 31 Abs. 1 mit der Maßgabe, dass dort bis zum Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünfte oder sonstige Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende i.d.r. zugelassen werden sollen. Satz 1 gilt entsprechend für in übergeleiteten Plänen festgesetzte Baugebiete, die den in Satz 1 genannten Baugebieten vergleichbar sind. 30

31 Gilt nur in Baugebieten nach 2-7 BauNVO, also nicht in Gewerbe- und Industriegebieten (hier gilt Befreiungsmöglichkeit nach Abs. 10). Lässt Tatbestandsvoraussetzungen der Ausnahmevorschrift nach 31 Abs. 1 BauGB unberührt. Betrifft nur die auf der Rechtsfolgenseite zu treffende Ermessensentscheidung. intendiertes Ermessen i.s.d. gesetzgeberischen Leitentscheidung regelmäßig kein Widerspruch zur Zweckbestimmung des Baugebietes Gilt auch für übergeleitete Pläne. 36 BauGB anwendbar. 31

32 Neuer Befreiungstatbestand, 246 Abs. 10 BauGB: Bis zum 31. Dezember 2019 kann in Gewerbegebieten ( 8 der Baunutzungsverordnung, auch in Verbindung mit 34 Absatz 2) für Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünfte oder sonstige Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende von den Festsetzungen des Bebauungsplans befreit werden, wenn an dem Standort Anlagen für soziale Zwecke als Ausnahme zugelassen werden können oder allgemein zulässig sind und die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit öffentlichen Belangen vereinbar ist. 36 gilt entsprechend. 32

33 Zusätzliche Befreiungsmöglichkeit in Gewerbegebieten neben 31 Abs. 2 BauGB. Die Regelung bezieht sich auf alle Fassungen der BauNVO seit deren erstem Erlass vom Im Unterschied zu 31 Abs. 2 BauGB ist keine Tatbestandsvoraussetzung, dass die Grundzüge der Planung nicht berührt sind (vgl. BT-Drs. 18/2752). 33

34 An dem Standort müssen Anlagen für soziale Zwecke als Ausnahme zugelassen werden können oder allgemein zulässig sein. Die Gemeinden dürfen mit dem Bebauungsplan nicht von Möglichkeiten der Feinsteuerung Gebrauch gemacht und dabei die nach der Anordnung des 8 BauNVO ausnahmsweise zulässigen Anlagen für soziale Zwecke durch den Bebauungsplan von der (ausnahmsweisen) Zulässigkeit ausgeschlossen haben. Vgl. Battis/Mitschang/Reidt, NVwZ 2014, 1609, 1612; VGH Mannheim, Beschluss vom , - 8 S 492/15 -, juris Rdnr

35 Eine Befreiung ist ausgeschlossen, wenn das Gebot der Rücksichtnahme verletzt ist. Zu berücksichtigen ist, dass die mögliche Unruhe, die durch die Genehmigung der wohnähnlichen Nutzung eines Gebäudes als Aufnahmeeinrichtung für Asylbegehrende in ein Gewerbegebiet getragen wird, aufgrund der gesetzgeberischen Wertung nicht relevant für die Frage der Vereinbarkeit der Befreiung mit den öffentlichen Belangen sein kann. Als öffentlicher Belang ist die Wahrung gesunder Wohnverhältnisse der künftigen Bewohner zu berücksichtigen. Vgl. VGH Mannheim, Beschluss , - 8 S 492/15. 35

36 Rechtsfolge: Ermessen Bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen dürfte das Ermessen regelmäßig auf null reduziert sein. Vgl. VGH Mannheim,Beschlussvom S 492/15 juris, Rdnr

37 Befristung des Befreiungstatbestandes führt nicht zur Notwendigkeit der Befristung der Vorhabenzulassung! Klarstellung in 246 Abs. 17 BauGB für alle Tatbestände der Abs

38 Neuer Befreiungstatbestand, 246 Abs. 12 BauGB Bis zum kann für die auf längstens 3 Jahre zu befristende 1. Errichtung mobiler Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende, 2. Nutzungsänderung zulässigerweise errichteter baulicher Anlagen in Gewerbe- und Industriegebieten sowie in Sondergebieten nach den 8-11 BauNVO (auch i.v.m. 34 Abs. 2) in Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünfte oder sonstige Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende von den Festsetzungen des Bebauungsplans befreit werden, wenn die Befreiung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. 36 gilt entsprechend. 38

39 Deutlich erweiterte Befreiungsmöglichkeiten im Verhältnis zu 246 Abs. 10 BauGB. Voraussetzung ist nicht, dass in betroffenen Baugebieten Anlagen für soziale Zwecke allgemein zulässig sind oder als Ausnahme zugelassen werden können. Ermöglicht aber neue Vorhaben (Errichtung) nur in Form von mobilen Unterkünften. Im Übrigen nur Nutzungsänderungen zulässigerweise errichteter baulicher Anlagen und nur in Baugebieten nach 8-11 BauNVO. 39

40 Für mobile Unterkünfte kann also von allen Festsetzungen befreit werden. Betrifft z.b. auch Gemeinbedarfsflächen und im Übrigen alle Baugebiete. Korrektiv für Eingriff im Regelungsgeflecht des B-Plans: Neuerrichtung nur bei mobilen Anlagen Nutzungsänderung nur in Baugebieten nach 8-11 BauNVO Genehmigung ist auf 3 Jahre zu befristen (dürfte aber bis zum auch mehrfach möglich sein) 40

41 Befristeter Befreiungstatbestand, 246 Abs. 14 BauGB Not kennt kein Gebot Soweit auch bei Anwendung der Abs dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten im Gebiet der Gemeinde, in der sie entstehen sollen, nicht oder nicht rechtzeitig bereitgestellt werden können, kann bei Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünften oder sonstigen Unterkünften für Flüchtlinge oder Asylbegehrende bis zum von den Vorschriften dieses Gesetzbuchs oder den aufgrund dieses Gesetzbuchs erlassenen Vorschriften in erforderlichem Umfang abgewichen werden. Zuständig ist die höhere Verwaltungsbehörde. Die Gemeinde ist anzuhören; diese Anhörung tritt auch an die Stelle des in 14 Abs. 2 Satz 2 vorgesehenen Einvernehmens. Satz 3 findet keine Anwendung, wenn Vorhabenträger die Gemeinde oder in deren Auftrag ein Dritter ist. (...). 41

42 Voraussetzung: Auch bei Anwendung der Abs können dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten nicht rechtzeitig bereitgestellt werden. Bezugsraum für Prüfung ist das Gemeindegebiet. Zuständigkeit: - höhere Verwaltungsbehörde - Gemeinde ist (lediglich) anzuhören Rückbauverpflichtung und sonstige Vorgaben entsprechend Abs

43 Sonstige Regelungen: Abs. 15: Verkürzung der Frist zur Versagung des Einvernehmens nach 36 BauGB auf einen Monat. Abs. 16: Anwendung des 18 Abs. 3 Satz 2 BNatSchG auf Vorhaben nach Abs. 9 und 13. Abs. 17: Klarstellung zur Befristung. 43

44 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! 44