Verdeckte Staatsverschuldung zur Finanzierung der deutschen Einheit

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1 Verdeckte Staatsverschuldung zur Finanzierung der deutschen Einheit Dissertation zur Erlangung des akademischen Grades eines Doktors der Sozial- und Wirtschaftswissenschaften an der Leopold-Franzens-Universität Innsbruck von Dipl.-Volkswirt Reinhard Fischer Mai 1997 eingereicht bei Univ.-Prof. Dr. Christian Smekal Institut für Finanzwissenschaft Univ.-Prof. Dr. Hans-Werner Holub Institut für Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik

2 2 Vorwort An dieser Stelle möchte ich allen danken, die zum Gelingen dieser Arbeit beigetragen haben, namentlich Petra Martischewski, Andreas Schütt, Walburga Fischer und Elke Radtke, die das Werk bei den zahllosen Umarbeitungen immer wieder Korrektur gelesen haben sowie Thomas Groffmann und Julia Fischer, die das mathematische Modell überprüft haben. Mein Dank gilt auch einigen ungenannt bleibenden Mitarbeitern des Bundesministeriums der Finanzen und des Bundestags in Bonn, die mit mir sehr offen diskutierten und mich mit öffentlich zugänglichem Material, aber auch informellen Auskünften versorgten. Besonders danken möchte ich meinem Doktorvater Prof. Dr. Christian Smekal, nicht nur für seine Geduld, sondern auch für die außergewöhnlich anregenden und fruchtbaren Diskussionen. Bonn, im Mai 1997 Reinhard Fischer

3 3 Inhaltsverzeichnis Verdeckte Staatsverschuldung zur Finanzierung der Deutschen Einheit Vorwort 2 Inhaltsverzeichnis 3 Tabellenverzeichnis 10 Abkürzungsverzeichnis 12 1 Einleitung Zielsetzung und begriffliche Abgrenzung Zielsetzung Aufbau der Arbeit und methodisches Vorgehen Definition des Begriffs Verdeckte Staatsverschuldung Konzept der verdeckten Staatsverschuldung Abgrenzung Kriterien für die Einstufung von Verschuldung als verdeckte Staatsverschuldung Formen der verdeckten Staatsverschuldung Unterscheidung zwischen verdeckter Neuverschuldung und verdeckter Altverschuldung Träger verdeckter Staatsverschuldung Staatsunternehmen Staatliche Institutionen Leasingfinanzierung Anteilige wirtschaftliche Zuordnung verdeckter Staatsverschuldung zu einzelnen staatlichen Haushalten 23

4 4 2 Wirkungsmechanismen verdeckter Staatsverschuldung Beurteilung anhand eines Modells Referenzmodell Diskussion der Beeinflussung der Höhe der Neuverschuldung Versuch einer Abschätzung der Parameter p und w Abschätzung von p Abschätzung von w Abschätzung der Beeinflussung der Gesamtverschuldung Schwächen des Modells Fazit 44 3 Öffentliche Verschuldung und Haushaltsgrundsätze Öffentliche Verschuldung Begründung und Kritik der Staatsverschuldung Staatsverschuldung zur Vermeidung von Steuerfriktionen Staatsverschuldung zur temporären Lastenverschiebung Konjunkturelle Stabilisierungsfunktion und Crowding Out Überblick über die Entwicklung und Struktur der Staatsverschuldung in der Bundesrepublik Deutschland Die Jahre Die Entwicklung von Vergleich der Entwicklung der Neuverschuldung des öffentlichen Gesamthaushalts mit dem Bruttosozialprodukt 59

5 Gesetzliche Grenzen der Staatsverschuldung und die Verschuldungsgrenze des Artikel 115 GG Gesetzliche Grundlagen Analyse der gesetzlichen Grundlagen der Staatsverschuldung Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 18. April Kritik am Artikel 115 GG Bedeutung des Artikel 115 GG für die verdeckte Staatsverschuldung Haushaltsgrundsätze und verdeckte Staatsverschuldung Einbettung in die Gesamtproblematik der Budgetausgliederungen Überblick über die Haushaltsgrundsätze in Deutschland Gründe für das Abweichen von den Haushaltsgrundsätzen 69 4 Überblick, Träger und Beurteilung der verdeckten Staatsverschuldung im Zusammenhang mit der Deutschen Einheit Überblick über die finanziellen Lasten der Deutschen Einheit Leistungen aus Fonds Deutsche Einheit, Kreditabwicklungsfonds, Treuhandanstalt und Erblastentilgungsfonds Leistungen aus den Haushalten der Gebietskörperschaften, der Sozialversicherungen und der EU Träger der versteckten Staatsverschuldung bei der Finanzierung der Deutschen Einheit und ihre Beurteilung Fonds Deutsche Einheit Rechtsgrundlagen und Aufgaben Höhe der Leistungen und ihre Finanzierung Organisationsform und praktische Tätigkeit des Fonds Beurteilung des Fonds Deutsche Einheit Fazit 99

6 Kreditabwicklungsfonds Volumen und Entstehungsgründe Organisation des Kreditabwicklungsfonds und Verteilung der Verschuldung Behandlung der laufenden Kosten Schuldenaufnahme Beurteilung des Kreditabwicklungsfonds Treuhandanstalt Rechtliche Grundlagen, Aufgaben und Struktur der Treuhandanstalt Die Verschuldung der Treuhandanstalt Das Defizit der Treuhandanstalt Beurteilung der Treuhandanstalt Erblastentilgungsfonds Übernahmen durch den Erblastentilgungsfonds Gesamtvolumen des Erblastentilgungsfonds Rechtliche Grundlagen Finanzierung des Fonds Einnahmen aus Privatisierungserlösen der ostdeutschen Wohnungswirtschaft Auflösung des Fonds Beurteilung des Erblastentilgungsfonds Fazit Wirkungen von verdeckter Staatsverschuldung Grundsätzliche Diskussion der Vor- und Nachteile von Budgetausgliederungen Indirekte Wirkungen durch die Gründung von Budgetausgliederungen zur Finanzierung der Deutschen Einheit Beeinträchtigung von Transparenz und Übersichtlichkeit der Haushalte Verlust politischer Kontrolle 160

7 Verlust ökonomischer Effizienz Erhöhung der Kreditkosten Exkurs: Spezielle Probleme der Treuhandanstalt Unklare Aufgabenstellung Kontrollprobleme Mängel in der Durchführung von Aufgaben der Treuhandanstalt Probleme der Besoldung Abschließende Beurteilung Direkte Wirkungen der verdeckten Staatsverschuldung Einsatz zur politischen Manipulation Erhöhung der Gesamtstaatsverschuldung Verlust finanzieller Beweglichkeit in den Haushalten Umgehung gesetzlicher Beschränkungen der Staatsverschuldung Einsatz von verdeckter Staatsverschuldung zur Erhaltung der Kreditwürdigkeit des Staates Folgerungen Gründe für eine Begrenzung der verdeckten Staatsverschuldung Ineffizienz von Budgetausgliederungen Erhöhung der Gesamtverschuldung des Staates Umgehung von Staatsschuldenbegrenzungen Konstitutionelle Staatsschuldengrenzen und Möglichkeiten zu ihrer Umgehung durch verdeckte Staatsverschuldung Denkbare Schuldengrenzen 182

8 Konstitutionelles Verbot der Staatsverschuldung Generelle Obergrenzen der Staatsverschuldung Kontrolle der Höhe der Staatsverschuldung durch eine unabhängige Institution Grundsätzliche Möglichkeiten der Umgehung von Verschuldungsgrenzen Die Schuldengrenze des Art. 115 GG und der Stabilitäts- und Wachstumspakt für Europa Der Art. 115 GG Die Konvergenzkriterien des Maastrichter Vertrags und der Stabilitäts- und Wachstumspakt für Europa Möglichkeiten zur Umgehung der Konvergenzkriterien und des Referenzwertes des Stabilitätspaktes Vorschläge zur Begrenzung verdeckter Staatsverschuldung Herstellung von Öffentlichkeit Einschränkung der Möglichkeiten zur Schaffung von Budgetausgliederungen Generelles Verbot von Budgetausgliederungen? Zurechnung verdeckter Staatsverschuldung zu den ausgliedernden Haushalten Fazit und Ausblick Fazit Ausblick 197

9 9 Anhang I Analyse der DM-Eröffnungsbilanz der Treuhandanstalt 199 II Modellrechnung Tilgung Fonds Deutsche Einheit 214 III Modellrechnung Tilgung Erblastentilgungsfonds 220 IV Umfrage Institut für Demoskopie Allensbach: Rangfolge der Faktoren für eine gute Zukunft Deutschlands im Februar V Umfrage Institut für Demoskopie Allensbach: Rangfolge der Sorgen im Oktober VI Ausgaben des Bundes für die neuen Länder 236 Literaturverzeichnis 237

10 10 Tabellen- und Grafikenverzeichnis Verzeichnis der Tabellen Tabelle 1: Tabelle 2: Tabelle 3: Abschätzung des Parameters p Zusammenfassung der Ergebnisse bei der Abschätzung des Parameters w Zusammenfassung der Ergebnisse bei der Abschätzung der Beeinflussung der Gesamtstaatsverschuldung Tabelle 4: Nettokreditaufnahme der Gebietskörperschaften Tabelle 5: Schuldenstand der Gebietskörperschaften Tabelle 6: Tabelle 7: Tabelle 8: Tabelle 9: Tabelle 10 : Tabelle 11: Tabelle 12: Tabelle 13: Tabelle 14: Tabelle 15: Schuldenstand Zweckverbände, Fonds Deutsche Einheit, Kreditabwicklungsfonds Finanzierungsdefizite (entspricht etwa Neuverschuldung) von Bund, Ländern und Gemeinden in den Jahren Verteilung der Finanzierungsdefizite von neuen und alten Bundesländern/Gemeinden Bruttosozialprodukt und öffentlicher Gesamthaushalt in den Jahren Öffentliche Finanztransfers für Ostdeutschland (einschließlich Sozialversicherungen). Bruttotransfers aus den Haushalten der Gebietskörperschaften, der Sozialversicherungen und der EU ohne Fonds Deutsche Einheit Nettotransfers ohne Fonds Deutsche Einheit in Milliarden DM Anteil des Bundes an den Nettotransfers Finanzielle Auswirkungen des Verzichts des Bundes auf seinen Anteil am Fonds Deutsche Einheit Finanzielle Auswirkungen der Neuverteilung der Umsatzsteuer durch das Haushaltsbegleitgesetz 1991

11 11 Tabelle 16: Tabelle 17: Tabelle 18: Zur Finanzposition des Fonds Deutsche Einheit Finanzentwicklung des Kreditabwicklungsfonds Gewinnabführungen Deutsche Bundesbank Tabelle 19: Zinslastquoten des Bundes Tabelle 20: Tabelle 21: Tabelle 22: Tabelle 23: Tabelle 24: Tabelle 25: Tabelle 26: Tabelle 27: Einschränkung des finanziellen Bewegungsspielraums durch Zinsen und Zuschüsse für Erblastentilgungsfonds (ELTF) und Fonds Deutsche Einheit Nettokreditaufnahme und Ausgaben für Investitionen Neuverschuldung der Sonderhaushalte Fonds Deutsche Einheit und Treuhandanstalt in Milliarden DM Wert des Anteilsbesitzes der Treuhandanstalt Zusammensetzung des Land- und forstwirtschaftlichen Vermögens der Treuhandanstalt in der Eröffnungsbilanz Übriges Sachvermögen der Treuhandanstalt und Rückstellungen Anlagevermögen der Treuhandanstalt Ausgaben des Bundes für die neuen Länder Verzeichnis der Grafiken Grafik 1 : Grafik 2 : Neuorganisation der Treuhandanstalt Ergebnisse der Berkeley-Studie im Vergleich mit der ostdeutschen Lohnentwicklung

12 12 Abkürzungsverzeichnis AG BHO bzw. ca DDR d.h. DMBilG evtl. ELTF ESVG EU EVertr EWU FA FdE FKPG GG GmbH HBeglG HGrG KAF m.e. Mio. Aktiengesellschaft Bundeshaushaltsordnung beziehungsweise circa Deutsche Demokratische Republik das heißt D-Markbilanzgesetz eventuell Erblastentilgungsfonds Europäisches System volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen Europäische Union Einigungsvertrag Europäische Währungsunion Finanzausgleich Fonds Deutsche Einheit Gesetz zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms Grundgesetz Gesellschaft mit beschränkter Haftung Haushaltsbegleitgesetz Haushaltsgrundsätzegesetz Kreditabwicklungsfonds meines Erachtens Millionen

13 13 Mrd. o.v. StVertr SV THA THAKredG usw. u.u. z.b. z.t. z.zt. Milliarden ohne Verfasser Staatsvertrag Staatsverschuldung Treuhandanstalt Treuhandkreditaufnahmegesetz und so weiter unter Umständen zum Beispiel zum Teil zur Zeit