10 Die Bundesregierung

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1 10 Die Bundesregierung Literaturhinweise Beaucamp, JA 2001, 478 ff. Mehde, DVBl. 2001, 13 ff. Schenke, Jura 1982, 57 ff. Gas, BayVBl. 2006, 65 ff. Reimer, JuS 2005, 680 Schenke, Jura 1982, 337 ff. Ipsen, JZ 2006, 217 ff. I. Rechtsstellung und Funktionen Art GG: BReg besteht aus Bundeskanzler und Bundesministern (Kollegialorgan) Regierungsbildung: zunächst Wahl des Kanzlers durch Bundestag (Art. 63 GG), Berufung der Bundesminister durch den Bundespräsidenten auf Vorschlag des Kanzlers nach Art. 64 I GG, keine Prüfung und Ablehnung durch Bundespräsidenten Aufgaben und Kompetenzen des Bundeskanzlers: Richtlinienkompetenz (Art GG) gegenüber den Bundesministern, Kabinettsbildungsrecht, Geschäftsleitungskompetenz Ressortprinzip der Bundesminister (Art GG) Kollegialprinzip II. Zusammensetzung Bundeskanzler ist Vorsitzender der Bundesregierung; primus inter pares ; Bestimmung der gesamtpolitischen Richtung durch die Richtlinienkompetenz Bundesminister als stimmberechtigte Mitglieder der Regierung und Leiter eines bestimmten Fachressorts; fünf klassische Ministerien (Außenministerium, Innenministerium, Finanzministerium, Justizministerium, Verteidigungsministerium) III. Konstruktives Misstrauensvotum (Art. 67 GG) nach Art. 67 GG kann Bundestag dem Kanzler das Misstrauen aussprechen (politische und verfassungsrechtliche Abhängigkeit der Exekutive vom Bundestag) kein destruktives Misstrauensvotum (kein Machtvakuum) IV. Vertrauensfrage (Art. 68 GG) weitere Möglichkeit zur Beendigung der Amtszeit eines Kanzlers (Initiative ausschließlich beim jeweiligen Amtsinhaber) bei Scheitern folgende Möglichkeiten: (1) Fortführung der Amtsgeschäfte als Minderheitskanzler (2) Möglichkeit des Rücktritts nach Art. 63 GG (3) Ersuchen an den Bundespräsidenten, den Bundestag aufzulösen Voraussetzung einer sog. unechten Vertrauensfrage ist sowohl formelle als auch materielle Auflösungslage (Einschätzungsspielraum des Bundeskanzlers, BVerfGE 114, 121 ff. Vertrauensfrage II) Professor Dr. Kyrill-A. Schwarz Seite 22

2 11 Der Bundespräsident Literaturhinweise Epping, JZ 1991, 1102 ff. Linke, DÖV 2009, 434 ff. Schoch, ZG 2008, 209 ff. Gehrlein, DÖV 2007, 280 ff. Martini, JuS 1994, 717 ff. Wiegand, AöR 133 (2008), 475 ff. Junig, Jura 1994, 217 ff. Schoch, Jura 20087, 354 ff. I. Wahl und Amtszeit (Art. 54 GG) Der Bundespräsident wird nach Art. 54 GG von der Bundesversammlung auf fünf Jahre mit der Möglichkeit der einmaligen Wiederwahl gewählt. II. Inkompatibilitäten und Immunität (Art. 55, 60 GG) III. Die Kompetenzen des Bundespräsidenten 1. Vertretungsbefugnis und Repräsentation Bundespräsident als Staatsoberhaupt im parlamentarisch-demokratischen Sinne Aufgaben eines Staatsoberhaupts: Repräsentation und Vertretung des Staates nach außen; Integration im staatlichen und gesellschaftlichen Bereich; Reservebefugnisse; Gegengewicht gegenüber Parlament und Parteien ;Festsetzung von Staatssymbolen und Verleihung von Orden 2. Ernennung der Inhaber der wichtigsten Staatsämter Ernennung und Entlassung von Bundeskanzler, Bundesministern, Bundesrichtern und Bundesbeamten kein eigener Entscheidungsspielraum 3. Begnadigung Begnadigung als Verzicht auf die Vollstreckung strafrechtlicher Sanktionen (dazu BVerfGE 30, 108 Widerruf einer Gnadenentscheidung) 4. Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren (Prüfungsrecht) unstreitig formelles Prüfungsrecht strittig, ob auch materielles Prüfungsrecht besteht (nach h.m. lediglich Evidenzkontrolle) Kernproblem: Gewaltenteilung wer ist Gesetzgeber und wer kontrolliert den Gesetzgeber? (und wo steht der Bundespräsident im System der Gewaltenteilung nach Maßgabe des GG?); zunächst befremdliche Vorstellung, dass Bundespräsident die Ausfertigung eines Gesetzes ablehnen darf, dem zwei Verfassungsorgane (Bundestag und Bundesrat) ausdrücklich oder zumindest konkludent die Verfassungsmäßigkeit attestiert haben; ist aber Konsequenz des Umstandes, dass der Bundespräsident im Gesetzgebungsverfahren mit einer eigenständigen Position beteiligt ist zentrale Frage: Ist der Bundespräsident an Entscheidungen anderer Verfassungsorgane gebunden und muss er diese vollziehen oder kann er selbst über die Voraussetzungen seines Handelns entscheiden? Professor Dr. Kyrill-A. Schwarz Seite 23

3 umstritten, ob der Bundespräsident befugt (und verpflichtet) ist, im Zuge der Ausfertigung Gesetze auch auf ihre Vereinbarkeit mit materiellem Verfassungsrecht (insbesondere mit Grundrechten und sonstigen Verfassungsprinzipien) zu prüfen Wortlaut nicht eindeutig, da Vorschriften des Grundgesetzes, nach denen ein Gesetz zustande kommt, auch (nicht ausschließlich) materieller Natur sein können und zudem eine strikte Trennung wie die Abhängigkeit vom Zustimmungserfordernis vom Inhalt des Gesetzes zeigt zwischen formeller und materieller Verfassungsmäßigkeit kaum möglich ist Vielfalt der Argumente für ein materielles Prüfungsrecht kaum mehr übersehbar (notwendige Verknüpfung von formellem und materiellem Prüfungsrecht; die Bindung an den Amtseid (Art. 56 GG); die Gefahr einer Präsidentenanklage nach Art. 61 GG; die Staatspraxis aller Bundespräsidenten (kann natürlich kein Argument und kein Maßstab einer verfassungsrechtlichen Kontrolle sein, sie entfaltet höchstens Indizwirkung, wobei zu berücksichtigen ist, dass ohnehin jeder Hinweis auf eine Staatspraxis ( das haben wir schon immer so gemacht ) die Maßstäblichkeit der Verfassung relativiert und die Verfassungsinterpretation vom politisch geprägten Amtsverständnis des jeweiligen Bundespräsidenten abhängig macht); die Bindung des Bundespräsidenten an die Verfassung argumentative Grundierung eines Prüfungsrechts unter Hinweis auf Amtseid und Präsidentenanklage ist wenig überzeugend, da die Verpflichtung, [ ] das Grundgesetz zu wahren [ ] bzw. die Sanktionierung eines [ ] vorsätzlichen Verstoßes [ ] nichts über den Umfang bestehender Pflichten besagt, Amtseid und Präsidentenanklage setzen Pflichten voraus, können diese aber nicht begründen; beide Institute zielen darauf ab, den Bundespräsidenten auf die Wahrung und Verteidigung des Grundgesetzes zu verpflichten; dementsprechend können sie nur dann an ein Prüfungsrecht anknüpfen, wenn dieses existiert, sie können es aber nicht selbst begründen materielles Prüfungsrecht begründet einen Kompetenzkonflikt, wenn sich Bundespräsident gegen den Willen des demokratisch legitimierten Gesetzgebers stellt; zudem Konflikt mit dem vorrangig zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes zuständigen Bundesverfassungsgericht Bundespräsident sei im Gegensatz zum Reichspräsidenten der Weimarer Reichsverfassung ein schwacher Präsident, dem im Wesentlichen nur Repräsentationsbefugnisse zustünden Funktionswandel: die Annahme eines Prüfungsrechts ist Relikt aus der Zeit, in der gesetzgeberische Befugnisse dem Monarchen selbst zustanden; mit der Funktionsverschiebung auf das Parlament erscheint die Annahme eines präsidentiellen Prüfungsrechts als reformbedürftiger Fremdkörper ausschlaggebend für materielles Prüfungsrecht dürften die Art. 20 III GG und Art. 1 III GG sein, die eine umfassende Bindung aller staatlicher Gewalt (also auch des Bundespräsidenten) begründen; Bundespräsident darf also nur Handlungen vornehmen, die mit der Verfassung in Einklang stehen; Bundespräsident wäre aber zu einem Verfassungsverstoß gezwungen, wenn er sehenden Auges ein Gesetz ausfertigen müsste, das mit den Vorgaben der Verfassung nicht in Einklang stünde; Bundespräsident darf keinen Verfassungsbruch durch andere Verfassungsorgane billigen behaupteter Konflikt mit dem Bundesverfassungsgericht besteht auch nicht, da die Möglichkeit einer zudem nur auf Antrag erfolgenden nachträglichen Kontrolle nicht von der Verpflichtung aller Verfassungsorgane entbindet, von vornherein die verfassungsrechtlichen Anforderungen an staatliches Handeln zu beachten; Veto - Recht des Bundespräsidenten ist also auf verfassungsrechtliche Einwände beschränkt und zudem verfassungsgerichtlich überprüfbar im Ergebnis ist zunächst eine Differenzierung erforderlich, ob der Bundespräsident eine materielle Prüfungsbefugnis hat (was zu bejahen ist) und danach, wie weit diese Befugnis reicht ( Erheblichkeit der zweifelhaften Regelung ; Offenkundigkeit der Verfassungswidrigkeit, gröbste Verfassungswidrigkeit ; Gefahr der Schaffung irreversibler Situationen ; klare Verstöße usw. alle nicht sachdienlich, da nicht hinreichend präzise Vorgabe für die Wahrnehmung der Prüfungsbefugnisse) Professor Dr. Kyrill-A. Schwarz Seite 24

4 ungeachtet aller umstrittenen Details kann festgehalten werden, dass dem Bundespräsidenten jedenfalls kein politisches Prüfungsrecht zusteht Bundespräsident darf Ausfertigung nicht aus politischen Zweckmäßigkeitsgründen verweigern oder aus sonstigen Gründen inhaltlich lange hinauszögern; maßgeblich ist die Perspektive des Rechts für eine Überprüfung von Gesetzen (Art. 20 III GG: Maßstab der Gesetzgebung ist verfassungsmäßige Ordnung und nicht etwa die politische Präferenz); Bundespräsident darf daher auch nicht seine Prüfungsbefugnisse zur Durchsetzung polit. Ziele instrumentalisieren, weil er ansonsten die Möglichkeit hätte, sich zum Herrn und Richter der Gesetzgebung zu machen und so letztendlich das Parlament, die originäre Legislative, zu entmachten materielles Prüfungsrecht des Bundespräsidenten ist auf Fälle schwerer und offensichtlicher materieller Verfassungsverstöße beschränkt (allerdings politisches Ermessen, wann diese Merkmale erfüllt sind ein Indiz ist die öffentliche Diskussion eines bestimmten Gesetzes, aber nicht zwingend, wie die eingangs erwähnten Beispiele belegen; Pflicht zu Verweigerung der Ausfertigung besteht nur dann, wenn Gesetzgeber sich bewusst über zentrale Grundsätze der freiheitlich-demokratischen Grundordnung hinwegsetzen wollte); Prüfungsmaßstab ist das Grundgesetz, nicht aber das Europarecht oder das Völkerrecht, da dieses nur im Konfliktfall das nationale Recht verdrängt, indes nicht zur Nichtigkeit der Regelung führt Beschränkung beruht auf dem Gedanken, dass zum einen der Bundespräsident grundsätzlich an die Auffassung des Gesetzgebers, ein bestimmtes Gesetz sei verfassungsmäßig (sonst wäre es wohl kaum beschlossen worden), gebunden sein soll zum anderen ist die Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes und die Befugnis zur Verwerfung dem Bundesverfassungsgericht zugewiesen im Ergebnis entspricht die Beschränkung dem Gedanken der Verfassungsorgantreue; Bundespräsident darf sich nicht (ohne rechtlichen Anlass) in ureigenste Angelegenheiten des Parlaments einmischen und darf nicht auf offenen Konfrontationskurs gegen den Bundestag steuern; insoweit vermag auch die Präsidentenanklage letztes Mittel sein, da jedenfalls im Fall der Obstruktion nur so eine Amtsenthebung erreicht werden kann. 4. Gegenzeichnung (Art. 58 GG) Anordnungen und Verfügung bedürfen der Gegenzeichnung als Wirksamkeitsvoraussetzung Billigung des Handelns des Staatsoberhaupts durch demokratisch legitimierte Entscheidungsträger 5. Präsidentenanklage (Art. 61 GG) kein Misstrauensvotum gegen den Präsidenten; daher Korrektiv durch Präsidentenanklage beim Bundesverfassungsgericht (vgl. dazu US-amerikanisches Impeachment-Verfahren) Professor Dr. Kyrill-A. Schwarz Seite 25

5 12 Die Gesetzgebung im Bundesstaat Literaturhinweise Franz, ZG 2008, 140 ff. Ipsen, NJW 2006, 2801 ff. Jarass, NVwZ 2000, 1089 ff. I. Die Gesetzgebungszuständigkeiten typische Frage für Bundesstaaten; theoretisch drei Möglichkeiten: (1) Verteilung aller bestehenden Materien auf Bund und Länder; (2 und 3) Verknüpfung einer Generalklausel mit Einzelzuweisung an Bund bzw. Länder maßgebliche Regelungen in Art. 70 ff. GG unter Hinweis auf Art. 30 GG Kompetenzvorschriften begründen nur Befugnis, aber keine Pflicht des Gesetzgebers zum Tätigwerden (Pflicht kann sich nur aus anderen Bestimmungen des GG ergeben) 1. Ausschließliche Zuständigkeiten Legaldefinition in Art. 71 GG; Aufzählung der Gesetzgebungsmaterien in Art. 73 GG (nicht abschließend, vgl. auch noch Art. 105 GG) 2. Konkurrierende Zuständigkeiten Grundsatz in Art. 72 GG; Befugnis der Länder, solange und soweit der Bund keinen Gebrauch von seiner Gesetzgebungskompetenz gemacht hat; Bund hat Vorrang, subsidiäre Gesetzgebung der Länder Einschränkung nach Maßgabe von Art. 72 II GG (Erforderlichkeitsklausel zum Schutz der Länder) 3. Grundsatzzuständigkeiten nicht im Abschnitt über die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen geregelt, nur beiläufig in einzelnen Bereichen (Art. 109 III GG) Verbot inhaltlich abschließender Regelung, aber Bindung sowohl des Bundes als auch der Länder 4. Ungeschriebene Zuständigkeiten Zuständigkeiten kraft Sachzusammenhangs oder kraft Natur der Sache II. Das Gesetzgebungsverfahren (Überblick) Förmliches Verfahren unter Einbeziehung fast aller Verfassungsorgane nach Maßgabe der Art. 76 ff. GG; zusätzliche Regelungen für das Haushaltsgesetz (Art. 110 GG) und für finanzwirksame Gesetze (Art. 113 GG). 1. Die Gesetzesinitiative initiativberechtigt sind Bundesregierung, Bundesrat und Mitte des Bundestages Initiativen der Bundesregierung: zunächst Zuleitung an BR, sodann zurück an BReg, dann Zuleitung an BT Professor Dr. Kyrill-A. Schwarz Seite 26

6 Initiativen des Bundesrates: zunächst Zuleitung an BReg, dann Zuleitung an BT Initiativen des Bundestages: mind. 5 %; keine vorherige Zuleitung an BReg oder BR 2. Das Zusammenspiel von Bundestag und Bundesrat Unterscheidung von Einspruchs- und Zustimmungsgesetzen Einspruch ist suspensiv; Verweigerung der Zustimmung definitiv (Bedeutung des Vermittlungsausschusses) a) Einspruchsgesetze Regelfall nach der Konzeption des Grundgesetzes Einspruch verhindert zunächst das Zustandekommen; kann aber zurückgewiesen werden (Einspruch hat Wirkung eines suspensiven Vetos) Bundesrat kann Vermittlungsausschuss anrufen (Art. 77 II GG); Vermittlungsausschuss soll Einigungsvorschlag unterbreiten (dies können Vorschläge zur Änderung, Ergänzung oder Streichung sein, soweit sie sich im Rahmen des Anrufungsbegehrens und des zugrundeliegenden Gesetzgebungsverfahrens bewegen BVerfGE 101, 297 ff. Koch/Steinbrück-Liste); Änderungsvorschläge, die faktisch auf neues Gesetz hinauslaufen unzulässig, da Verkürzung des demokratisch-parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens (BVerfGE 120, 56 ff.) Einspruch muss mit der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages (Art. 121 GG) zurückgewiesen werden; soweit im Bundesrat mit ⅔-Mehrheit Einspruch beschlossen wurde, muss dieses Quorum auch im Bundestag erreicht werden b) Zustimmungsgesetze Zustimmungsgesetze setzen zur Wirksamkeit eine (nicht ersetzbare) Zustimmung des Bundesrates voraus Zustimmungsbedürftigkeit muss ausdrücklich im GG angeordnet sein (Änderungen des GG; Gesetze, die die Verwaltungskompetenzen der Länder berühren; Finanzverfassung) Zustimmungsbedürftigkeit von Gesetzen, die zustimmungsbedürftige Gesetze ändern Änderungsgesetz zustimmungsbedürftig, wenn erstmalig Vorschriften normiert werden, die Zustimmungspflicht auslösen Änderungsgesetz auch zustimmungsbedürftig, wenn Vorschriften geändert werden, die zustimmungspflichtig waren 3. Die Ausfertigung und Verkündung durch den Bundespräsidenten Art. 82 GG: Ausfertigung und Verkündung als Voraussetzung des Inkrafttretens Professor Dr. Kyrill-A. Schwarz Seite 27