Alexander H. Rahn. Dezentrale Umsatzbesteuerung und Europäischer Binnenmarkt

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1 Alexander H. Rahn Dezentrale Umsatzbesteuerung und Europäischer Binnenmarkt Nomos C. H.Beck

2 Inhaltsverzeichnis Verzeichnis verwendeter Abkürzungen 21 Verzeichnis verwendeter Grafiken und Tabellen 23 I. Verzeichnis verwendeter Grafiken 23 II. Verzeichnis verwendeter Tabellen 24 Einführung 25 A. Geschichte des EU-Umsatzsteuerrechts 27 I II III IV V VI VII VIII IX X. Seit XL Laufehde Projekte 33 B. Anforderungen an Harmonisierungsmaßnahmen 35 I. Juristische Anforderungen 35

3 10 Inhaltsverzeichnis 1. Rechtsgrundlage Materielle Voraussetzungen für eine Harmonisierung a) Erforderlichkeitsprinzip 35 b) Anforderungen des Binnenmarktes Formelle Voraussetzungen der Harmonisierung 37 a) Qualifiziertes Verfahren 37 b) Zulässige Handlungsform Schranken der Harmonisierungsbefugnis 38 a) Problemdarstellung 38 b) Keine Verletzung von Grundfreiheiten und Unionsgrundrechten 39 c) Wettbewerbsneutralität 39 d) Betrugsbekämpfung 40 e) Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft f) Wohlstand erhalten und mehren 41 g) Gesunde öffentliche Finanzen 41 aa) Angemessene Finanzierungsmöglichkeit der Staatsaufgaben 41 bb) Zwei Neutralitätskonzepte 42 h) Nationale Identität der Mitgliedstaaten 42 i) Allgemeine Rücksichtnahme auf mitgliedstaatliche Interessen 43 aa) Haushaltssouveränität 43 bb) Gewicht der Haushaltssouveränität 43 cc) Überprüfungsmöglichkeit 46 dd) Maß der administrativen Belastungen 46 j) Acquis Communautaire 47 k) Subsidiarität 47 1) Beschränkungen aus dem Wortlaut des Art. 93 EG m) Gewichtung der Schranken 48 II. Ökonomische und politische Anforderungen 49 C. Analyse der derzeitigen Regelung 50 I. Beurteilungsmaßstab 50 II. Anamnese der tatsächlichen Auswirkungen 50

4 Inhaltsverzeichnis Nachteile aus primär fiskalischer Sicht 50 a) Steuerausfälle durch Betrug 50 b) Insbesondere: Karussellgeschäfte 51 aa) Funktionsweise 51 bb) Problematik im bestehenden Recht 54 (1) Lösungsansätze der Mitgliedstaaten 54 (2) Urteil des EuGH 55 c) Insbesondere: Missbrauch der Umsatzsteuer-Identifikations-Nummer 56 d) Steuerausfälle durch Insolvenzen 57 e) Kompliziertheit der Steuererhebung durch die Finanzbehörden Nachteile aus Sicht der Unternehmer 60 a) Besteuerungsverfahren 60 b) Steuertatbestände 61 c) Quartalsweise Meldepflicht und Dokumentationspflichten 63 d) Ergebnis 63 III. Rechtliche Beurteilung des Modells Verwirklichung des Binnenmarktes Vereinbarkeit mit Grundfreiheiten 65 a) Vereinbarkeit mit der Warenverkehrsfreiheit 65 aa) Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit 65 bb) Rechtfertigungsgründe 67 cc) Rechtfertigungsschranken 68 b) Vereinbarkeit mit der Dienstleistungsfreiheit 69 aa) Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit 69 bb) Rechtfertigung Eingriffe in EG-Grundrechte 70 a) Unternehmerische Freiheit 70 b) Allgemeine Handlungsfreiheit Beurteilung hinsichtlich sonstiger, europarechtlich geschützter Interessen 72 a) Wettbewerbsneutralität 72 b) Betrugsbekämpfung 73 c) Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft... 74

5 12 Inhaltsverzeichnis d) Schonung der Haushaltssouveränität Ergebnis 75 D. Analyse verschiedener Lösungsmöglichkeiten 77 I. Vorbemerkung 77 II. Modelle zum Besteuerungsverfahren Netto-Umsatzsteuer mit Vorsteuerabzug 77 a) Vorarbeit: KOM (85) 310, (87) 322, (87) 321 (Ursprungslandprinzip) 77 b) Neue Leitlinien: KOM(89)260 (eingeschränktes Ursprungslandprinzip) Sitzortmodell: KOM(96) a) Regelungsmodell 79 b) Umsetzungsplan 81 c) Beurteilung 82 aa) Verwirklichung des Binnenmarktes 82 bb) Wettbewerbsneutralität 82 cc) Anreize zu Cross-Border-Shopping 83 dd) Betrugsbekämpfung 83 ee) Insolvenzausfälle 84 ff) Unternehmensinterne Bürokratie 84 (1) Allgemeine Reduzierung bürokratischer Pflichten 84 (2) Abgrenzung von Lieferungen und sonstigen Leistungen 85 (3) Ergebnis 87 gg) Auswirkungen auf mitgliedstaatliche Haushalte.. 87 hh) Gestaltungsautonomie der Mitgliedstaaten 88 (1) Das Angleichungsproblem 88 (2) Bestimmung des gemeinschaftsrechtlichen Maßes an Gestaltungsspielraum 88 (a) Allgemeine Besteuerungshoheit der Mitgliedstaaten 88 (b) Subsidiaritätsprinzip 89 (c) Gesamtschau der Gemeinschaftsverträge 90 (d) Rücksichtnahmegebot, Art. 10 EG (e) Wohlfahrtsverluste 92

6 Inhaltsverzeichnis 13 (f) Nationale Identität der Mitgliedstaaten 92 (g) Ergebnis 93 ii) Ergebnis der Beurteilung 93 (1) Juristische Vereinbarkeit mit dem Recht der EU 93 (a) Das Problem der Wettbewerbsgleichheit 93 (b) Der Erlass von Durchführungsvorschriften 95 \ (c) Zusammenfassung 96 k (2X Politische Durchsetzbarkeit Vorumsatzabzug mit/ohne Vörsteuerabzug 97 a) Funktionsweise 97 aa) Reiner, europaweiter Vorumsatzabzug 97 bb) Vorumsatzabzug mit Vorsteuerabzug 97 b) Beurteilung des europaweiten Vorumsatzabzuges aa) Binnenmarkt und Wettbewerbsneutralität 99 bb) Betrugsbekämpfung 103 cc) Unternehmensinterne Bürokratie 103 dd) Auswirkungen auf mitgliedstaatliche Haushalte. 103 ee) Gestaltungsautonomie der Mitgliedstaaten 104 ff) Ergebnis: Unvereinbarkeit mit dem Recht der EU 104 c) Beurteilung des Vorumsatzabzuges mit Vorsteuerabzug »Viable Integrated VAT«(VIVAT) 107 a) Fuktionsweise 107 b) Beurteilung 108 aa) Verwirklichung des Binnenmarktes 108 bb) Wettbewerbsneutralität 109 cc) Betrugsbekämpfung 110 dd) Unternehmensinterne Bürokratie 110 ee) Auswirkungen auf mitgliedstaatliche Haushalte. 111 ff) Gestaltungsautonomie der Mitgliedstaaten 112 gg) Ergebnis zur Vereinbarkeit mit dem Recht der EU 113 hh) Politische Durchsetzbarkeit »Compensating VAT«(CVAT) 114 a) Funktionsweise 114 aa) Ursprüngliches Konzept 114

7 14 Inhaltsverzeichnis bb) Verwaltungskompetenz der EG 116 cc) Ertragskompetenz der Gemeinschaft für eine EG-Umsatzsteuer 117 (1) Relevanz 117 (2) Eigenmittel, Art. 268 ff. EG 117 (3) Art. 93 EG 118 (4) Ergebnis 118 dd) Regelungskompetenz 119 (1) Art. 93-EG 119 (2) Steuererfiridüngsrecht aus Art. 269 EG i.v.m. Art. 2 Abs. 2 EMB 119 (3) Steuererfindungsrecht aus Art. 6 Abs. 4 EU 121 (4) Ergebnis 121 ee) Anpassung in abgewandelter Form 121 b) Beurteilung 123 aa) Verwirklichung des Binnenmarktes 123 bb) Wettbewerbsneutralität 124 cc) Betrugsbekämpfung 125 dd) Bürokratie für die Unternehmen 125 ee) Auswirkungen auf mitgliedstaatliche Haushalte ff) Gestaltungsautonomie der Mitgliedstaaten 127 gg) Ergebnis: Bedingte Vereinbarkeit mit dem Recht der EU 127 hh) Politische Durchsetzbarkeit »Dual VAT«(DVAT) 128 a) Funktionsweise 128 aa) Die Umsatzsteuer in Kanada 128 bb) Übertragung des kanadischen Systems auf die EU 132 (1) Grundsätzliche Ausgestaltung 132 (2) Problem der verschiedenen Besteuerungssysteme 133 (3) Problem der EU-Steuer 134 (4) Problem des Steuerträgers als Steuerschuldner 135 b) Beurteilung 135 aa) Beurteilungsmaßstab 135 bb) Verwirklichung des Binnenmarktes 136 cc) Wettbewerbsneutralität 137 dd) Betrugsbekämpfung 138

8 Inhaltsverzeichnis 15 ee) Bürokratie für die Unternehmen 139 ff) Auswirkungen auf mitgliedstaatliche Haushalte. 140 gg) Gestaltungsautonomie der Mitgliedstaaten 141 hh) Ergebnis der Beurteilung: Unvereinbarkeit mit dem Recht der EU 141 (1) Das uneingeschränkte Bestimmungslandprinzip 141 (2) Bestehen zweier Umsatzsteuern 143 ii) Politische Durchsetzbarkeit Steuerwettbewerb 144 a) Der Lawson-Vorschlag 144 b) Umsatzsteuerwettbewerb schlechthin 145 c) Ergebnis Reverse-Charge-System: originärer Entwurf 146 a) Funktionsweise 146 b) Beurteilung 148 aa) Durchführung nur in Teilen der Union 148 (1) Betrugsbekämpfung 148 (2) Haushaltstechnische Auswirkungen 150 (3) Auswirkungen aus unternehmerischer Sicht 151 (4) Rechtliche Beurteilung 152 (a) Die Entscheidung der Kommission (b) Art. 395 SysRL als korrekte Rechtsgrundlage 153 (c) Binnenmarktverträglichkeit 153 (d) Ergebnis 156 bb) Durchführung in der gesamten Union 156 (1) Tatsächliche Auswirkungen 156 (2) Rechtliche Beurteilung Vorsteueranrechnungsverfahren 157 a) Funktionsweise 157 b) Beurteilung Reverse-Charge mit Ist-Versteuerung 158 a) Funktionsweise 158 b) Beurteilung 160 aa) Tatsächliche Auswirkungen 160 (1) Für die Steuerpflichtigen 160 (2) Für den Fiskus 160 bb) Rechtliche Beurteilung 161

9 16 Inhaltsverzeichnis (1) Änderungen der Systemrichtlinie 161 (2) Insbesondere: Ist-Versteuerung 162 (a) Klassische Auslegung der Systemrichtlinie 162 (b) Extensive Auslegung 163 (c) Italittica-Urteil des EuGH 166 (d) Ergebnis 168 (3) Sonstige, europarechtliche Zulässigkeit Ist-Versteuerung mit Cxoss-Check Schlussfolgerung.../.r.rT 169 III. Vorschläge für den zwischenstaatlichen Finanzausgleich Erforderlichkeit eines Ausgleichs 169 a) Überblick 169 b) Notwendigkeit nach dem Territorialitätsprinzip 170 c) Notwendigkeit aus Charakter der Umsatzsteuer als Verbrauchsteuer 171 d) Politische Notwendigkeit 172 e) Europarechtliche Notwendigkeit 172 aa) Allgemein 172 bb) Fiskalische Auswirkungen einer ursprungslandbasierten Besteuerung 172 cc) Beispiel: Strategisches Verhalten der Mitgliedstaaten 173 f) Ergebnis Clearing auf mikroökonomischer Basis 175 a) bilateraler Ausgleich 175 aa) Vorschlag der Ad-hoc Arbeitsgruppe 175 bb) Vorschlag der Ursprungslandkommission 176 cc) Weitere Funktionsweise 177 dd) Beurteilung der Vorschläge 177 b) Zentrales Clearing-Konto (»Clearing House«) 178 aa) Funktionsweise 178 bb) Beurteilung 180 (1) Unternehmensinterne Bürokratie 180 (2) Verwaltungskosten 180 (3) Kontrollmöglichkeit der Mitgliedstaaten (4) Auswirkungen auf mitgliedstaatliche Haushalte 181

10 Inhaltsverzeichnis 17 (5) Ergebnis Clearing auf makroökonomischer, statistischer Basis a) Clearing aufgrund von Handels-Statistiken 183 aa) Funktionsweise 183 bb) Beurteilung 184 (1) Administrative Kosten für Unternehmen und Verwaltung 184 (2) Kontrollmöglichkeit der Mitgliedstaaten v (3) Auswirkungen auf die Haushalte der Mitgliedstaaten 185 (4) Ergebnis 185 b) Clearing auf der Grundlage der nationalen Bemessungsgrundlagen für die MwSt.-Eigenmittel der EG 187 aa) Berechnung der Mehrwertsteuer-Eigenmittel heute 187 bb) Verknüpfung mit dem Clearing 188 cc) Beurteilung 189 c) Verbrauchsorientiertes Clearing/EG-Strukturfonds aa) Verfahren 189 bb) Beurteilung Gemeinschaftsteuer Auswertung 190 E. Lösungsvorschlag: Digitale Umsatzbesteuerung 192 I. Konzept 192 II. Bisher nicht analysierte, interessante Modelle Umsatzsteuer-Audit Zahlstellenkonzept Bestimmungslandprinzip Rückerstattung von Umsatzsteuer durch das Gläubigerland Beurteilung 194 III. Das US-amerikanische Modell Relevanz 194

11 18 Inhaltsverzeichnis 2. System der Umsatzsteuer 195 a) Sales Tax 195 b) Use Tax Probleme Lösungsansätze der Bundesstaaten 199 a) Steuerpflicht nichtansässiger Unternehmer im Verbrauchs Staat 199 b) Streamlined Sales and Use Tax Project (SSUTP) 201 aa) Konzept ' ~ 201 bb) Regelungen im Überblick 202 cc) Certified Automatic System 203 dd) Certified Service Provider./. 205 ee) Zusammenfassung Brauchbarkeit des Streamlined-Sales-Tax-Modells für die EU Vereinbarkeit der Streamlined-Sales-Tax mit Europarecht. 207 a) Vereinbarkeit mit Art. 14 EG 207 aa) Problemstellung 207 bb) Die mögliche Entscheidung des Supreme Court bzgl. SSUTA 207 cc) Übertragung auf die rechtlichen Verhältnisse in der EU 209 dd) Sonstige Punkte zur Binnenmarktverträglichkeit. 210 b) Vereinbarkeit mit Unionsgrundrechten 211 aa) Die mögliche Parallel-Entscheidung des Supreme Courts 211 bb) Übertragung auf die Rechtsverhältnisse in der EU 211 IV. Ein europäisches Reformmodell Einpassung der Streamlined-Sales-Tax in den EU-Kontext Ergebnis: Das Modell für Europa 213 a) Besteuerungsverfahren 213 b) Kleinunternehmerregelung 214 c) Beispiel 215 d) Verwaltungsmittler, Steuersoftware Europarechtskonformität 219

12 Inhaltsverzeichnis 19 a) Verwirklichung des Binnenmarktes 219 b) Wettbewerbsneutralität 220 c) Betrugsbekämpfung 220 d) Insolvenzausfälle 220 e) Unternehmensinterne Bürokratie 221 f) Auswirkungen auf mitgliedstaatliche Haushalte 222 g) Gestaltungsautonomie der Mitgliedstaaten 222 h) Ergebnis der Beurteilung Rückwirkungen auf die derzeitige Rechtslage Politische Durchsetzbarkeit 224 F. Schlusswort 225 Literaturverzeichnis 227