Föderative Gewaltenteilung in der Bundesrepublik Deutschland Eine Untersuchung ihrer gegenwärtigen Wirkungen und Probleme

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1 Thomas F. W. Schodder Föderative Gewaltenteilung in der Bundesrepublik Deutschland Eine Untersuchung ihrer gegenwärtigen Wirkungen und Probleme PETER LANG Frankfurt am Main Bern New York Paris

2 Inhaltsverzeichnis Literaturverzeichnis Abkürzungsverzeichnis XI XXIX A. Einleitung 1 B. Bundesstaatlichkeit im System der Gewaltenteilung 3 I. Der Bundesstaat im System der Gewaltenteilung 3 1. Der Aspekt "Gewaltenteilung" 3 a) Die klassische Gewaltenteilungslehre 3 b) Der Wandel der klassischen Form der Gewaltenteilung 5 II. c) Der Bundesstaat als Ergänzung der klassischen Gewaltenteilung 8 2. Die Komponente "Bundesstaat" 10 a) Der monarchische Bundesstaat des Bismarckreiches 11 b) Der parlamentarisch-demokratische Bundesstaat der Weimarer Republik 14 c) Die Bedeutung der Gewaltenteilung durch bundesstaatlichen Aufbau bei der Entstehung der Bundesrepublik Deutschland 18 d) Die Gewaltenteilung als moderne Funktion der bundesstaatlichen Ordnung Zusammenfassung 23 Die Voraussetzungen bundesstaatlicher Gewaltenteilung in der Staatsrechtslehre der Bundesrepublik Der bundesstaatliche Aufbau als vertikale Gewaltenteilung 24 a) Vertikale Komponente: Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern 25 b) Horizontale Komponente: Bundesrat als föderatives Bundesorgan 26

3 n 2. Wirksamkeitsvoraussetzungen einer Machtverteilung zwischen Bund und Ländern 27 a) Der organisatorische Aspekt: Gleichgewichtige Aufteilung der Kompetenzen 28 b) Der soziologisch-politische Aspekt: Wahrnehmung der Kompetenzen durch unterschiedliche Machtgruppen 29 C. Verfassungsrechtlicher Rahmen der bundesstaatlichen Gewaltenteilung und föderative Staatspraxis in der Bundesrepublik 30 I. Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern als vertikale Komponente des föderativen Gewaltenteilungssystems 1. Der Bereich der Gesetzgebung a) Überblick b) Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes aa) Bundeskompetenzen außerhalb des c) d) e) Art. 73 GG bb) Ermächtigung zur Landesgesetzgebung gemäß Art. 71 GG Konkurrierende Gesetzgebung des Bundes aa) Wesen und Bedeutung bb) Übergewicht des Bundes bei der Inanspruchnahme konkurrierender Gesetzgebungszuständigkeiten Ursachen dieser Entwicklung Rahmengesetzgebung des Bundes aa) Wesen der Rahmengesetzgebung bb) Rahmengesetzgebung und Bund/Länder- Verhältnis Geringer Gestaltungsspielraum der Länder Grundsatzgesetzgebung des Bundes

4 aa) in Wesen der Grundsatzgesetzgebung und Verhältnis zur Rahmengesetzgebung 40 bb) Grundsatzgesetzgebung und Bund/Länder- Verhältnis 41 f) Ausschließliche Landesgesetzgebung 41 g) Zusammenfassung Der Bereich der Verwaltung 43 &y Überblick 43 b) Die Bundesverwaltung. 45 aa) Die Bedeutung der Unterscheidung zwischen obligatorischer und fakultativer Bundesverwaltung für das Bund/Länder- Verhältnis 45 bb) Der Umfang der obligatorischen Bundesverwaltung 46 Der Umfang der fakultativen Bundesverwaltung 48 dd) Zentrale Verwaltungsstellen des Bundes ohne gesetzliche Grundlage 53 c) Die Bundesauftragsverwaltung 53 aa) Wesen der Auftragsverwaltung 53 bb) Die Materien der Auftragsverwaltung 54 Auftragsverwaltung und Bund/Länder- Verhältnis 57 d) Die Landeseigenverwaltung 61 aa) Der Regeltypuscharakter der Landeseigenverwaltung 61 bb) Die Einwirkungsrechte des Bundes gegenüber der landeseigenen Verwaltung 61 Die Auswirkungen des Art. 84 GG auf das Bund/Länder-Verhältnis 64 e) Ungeschriebene Verwaltungskompetenzen des Bundes 65 f) Zusammenfassung Der Bereich der Rechtsprechung 66 a) Überblick 66

5 4. 5. b) c) d) rv Der Bereich der auswärtigen Gewalt a) Auswärtige Gewalt und föderative Gewichtsverteilung b) c) d) e) Die a ). b) Die Bundesgerichtsbarkeit gemäß Art. 95, 96 GG aa) Die obersten Gerichtshöfe als obligatorische Bundesgerichtsbarkeit bb) Die fakultativen Bundesgerichte Die Gerichtsbarkeit der Länder Die föderative Gewichtsverteilung im Bereich der Rechtsprechimg Art. 32 GG als Grundnorm der Kompetenzverteilung Die Kompetenzen des Bundes und der Länder gemäß Art. 32 GG aa) Die Vertragsschließungsbefugnis der Länder gemäß Art. 32 Abs. 3 GG bb) Die Vertragsschließungsbefugnis des Bundes gemäß Art. 32 Abs. 1 GG Verträge des Bundes über Materien ausschließlicher Landesgesetzgebung Europäische Gemeinschaften und Bund/Länder- Verhältnis aa) Die Übertragung von Hoheitsrechten der Länder bb) Die Mitwirkung der Länder in EG- Angelegenheiten Die Bedeutung des neuen sog. Bundesratsverfahrens Zusammenfassung bundesstaatliche Finanzverfassung Die grundsätzliche Bedeutung der Finanzverfassung für die bundesstaatliche Gewaltenteilung Die Steuergesetzgebung

6 V II. c) Die Verteilung des Finanzaufkommens zwischen Bund und Ländern 93 aa) Vorbemerkung 93 bb) Der vertikale Finanzausgleich 94 Der horizontale Finanzausgleich 98 dd) Die Bedeutung der Mittelherkunft 103 d) Die Finanzverwaltung im Bundesstaat 105 aa) Die bundesgesetzlichen Grundlagen der Finanzverwaltung 105 bb) Die Bestellung der Oberfinanzpräsidenten 106 Das Weisungsrecht bei der Auftragsverwaltung nach Art. 108 Abs. 3 GG 106 dd) Die Abänderung der Kompetenzabgrenzung der Finanzverwaltungen des Bundes und der Länder 107 e) Die Mitfinanzierung von Länderaufgaben durch den Bund (sog. Mischfinanzierung) 108 aa) Vorbemerkung 108 bb) Die Finanzierung der Gemeinschaftsaufgaben 109 Die Finanzhilfen des Bundes 110 f) Ungeschriebene Finanzierungskompetenzen des Bundes 114 aa) Die Problemstellung 114 bb) Die Auswirkungen der Inanspruchnahme ungeschriebener Ausgabenkompetenzen des Bundes auf das Bund/Länder-Verhältnis 116 g) Zusammenfassung Die Funktion der Kompetenzverteilung im bundesstaatlichen Gewaltenteilungssystem 118 Der Bundesrat als horizontale Komponente des föderativen Gewaltenteilungssystems Überblick 121

7 VI 2. Zur Mitwirkung des Bundesrates bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes 122 a) Der Bereich der Gesetzgebung 122 b) Der Bereich der Verwaltung Der Zusammenhang zwischen dem Gewicht der Länder und dem Gewicht des Bundesrates 124 a) Die Abhängigkeit des Gewichts des Bundesrates von der Stärke der Länder 124 b) Der Ausgleich verminderter Länderkompetenzen durch Mitwirkungsrechte bei der Willensbildung des Bundes 125 aa) Die Zustimmungsgesetzgebung als Ausgangspunkt der Kompensationsüberlegungen 125 bb) Die Voraussetzungen einer Kompetenzkompensation mittels des Bundesrates 127 c) Die Konsequenzen der ausbleibenden Kompensation für das Gewicht des Bundesrates im föderativen Gewaltenteilungssystem Die Bedeutung der Parteien für die Gewaltenteilungsfunktion des Bundesrates 131 a) Der Zusammenhang zwischen dem Parteiensystem und der politischen Eigenständigkeit des Bundesrates 131 b) Die Rolle der Landesministerialbürokratien im Bundesrat und ihre Bedeutung für dessen gewaltenteilende Funktion 132 aa) Die Landesministerialbürokratien als der reale Machtfaktor im Bundesrat 133 bb) Die Kontrolle der Bundesbürokratie durch die Landesministerien 134 Kritik an der Überbewertung des administrativen Elements des Bundesrates 134 c) Der Bundesrat als Plattform der Auseinandersetzung zwischen den Parteien 136

8 VII aa) Das Interesse der Bundesregierung an einer Gesetzgebungsmehrheit 136 bb) Die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat 137 Der gewandelte Parteienwettbewerb als Hintergrund des politisierten Bundesrates 140 d) Einwände gegen eine parteipolitische Instrumentalisierung des Bundesrates 144 aa) Verfassungsrechtliche Bedenken 144 bb) Aus der Verfassungspraxis abgeleitete Einwände 153 Kritik der Trennbarkeit föderativer und parteipolitischer Auseinandersetzungen 164 e) Die Parteien als Träger der gewaltenteilenden Funktion des Bundesrates Die Auswirkungen der politischen Betätigung des Bundesrates auf die bundesstaatliche Gewaltenteilung 165 a) Die Bedeutung der jeweiligen Mehrheitskonstellation für die Gewaltenteilungsfunktion des Bundesrates. 166 aa) Unterschiedliche Mehrheiten im Bundestag und Bundesrat 166 bb) Politische Homogenität zwischen Bundestags- und Bundesratsmehrheit. 168 Die Zeitbedingtheit der jeweiligen Mehrheitsverhältnisse im Bund und in den Ländern 169 b) Der durch einen Funktionswandel des Bundesrates bewirkte Verlust seiner spezifisch bundesstaatlichen Gewaltenteilungsfunktion 170

9 vni aa) Die Parteipolitik als primär strukturbestimmendes Element der Entscheidungs-. findung im Bundesrat 171 bb) Die bundespolitische Durchdringung der Landespolitik als Folge der verminderten Staatssubstanz der Länder 171 Die Verzeichnung der gewaltenteilenden Wirkungen des Bundesrates 172 c) Der Bundesrat als Element einer Partei- Gewaltenteilung 173 aa) Intra-Partei-Gewaltenteilung und Interpartei-Gewaltenteilung 174 bb) Die politische Homogenität zwischen Regierungsmehrheit und Gesetzgebungsmehrheit als Basis einer Intra-Partei- Gewaltenteilung 174 Das Auseinanderfallen von Regierungsmehrheit und Gesetzgebungsmehrheit als Basis einer Interpartei-Gewaltenteilung 180 d) Die durch den Bundesrat bewirkte Partei- Gewaltenteilung als funktioneil einheitsstaatlicher Machtverteilungsmechanismus 183 aa) Der Bundesrat im Spannungsfeld zwischen föderativer Struktur und parlamentarischer Demokratie 183 bb) Der eindimensionale Charakter der durch den Bundesrat hervorgebrachten Gewaltenteilung 184 Zwei Varianten funktionell einheitsstaatlicher Gewaltenteilung Zusammenfassung 187 m. Kooperativer Föderalismus und bundesstaatliche Gewaltenteilung Überblick 190

10 IX 2. Die verfassungsrechtlich institutionalisierte Kooperation zwischen Bund und Ländern 191 a) Die Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a GG 192 aa) Die gemeinsame Rahmenplanung 192 bb) Die den Ländern vorbehaltenen Betätigungsfelder 194 Der Einfluß des Bundes 196 dd) Resümee 198 b) Die Gemeinschaftsaufgabe nach Art. 91 b GG 199 aa) Die gemeinsame Bund/Länder-Kommission 199 bb) Der Einfluß der Parteipolitik im Bereich der Bildungsplanung c) Die Investitionsfinanzhilfen nach Art. 104 a Abs. 4 GG 201 aa) Das Zusammenwirken von Bund und Ländern hinsichtlich der Gewährung der Investitionsfinanzhilfen 202 bb) Die Grundvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die Gewährung von Bundesfinanzhilfen 204 Die Stellung der Länder gegenüber dem Bund Die Kooperation zwischen den Ländern 206 a) Die grundsätzliche Relevanz der Länderkooperation für die bundesstaatliche Gewaltenteilung 206 b) Kooperativer Föderalismus im Bereich der Medienpolitik 209 aa) Vorgeschichte und Inhalt des Rundfunkstaatsvertrages 210 bb) Die bundesstaatliche Problematik der medienpolitischen Länderkooperation unter dem Aspekt föderativer Gewaltenteilung 212 Die Bedeutung der Parteipolitik im Bereich der Länderkooperation 221

11 X c) Kooperativer Föderalismus im Bereich der Bildungspolitik Die Bedeutung des kooperativen Föderalismus für das bundesstaatliche Gewaltenteilungssystem 226 D. Schlußbetrachtung 228 Anhang Tabelle 1 Tabelle 2 Tabelle 3 Tabelle 4 Tabelle 5 Tabelle 6 Tabelle 7 Tabelle 8 AI AVHI A X AXI A XTV A XV A XDC A XXII