Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium Prof. Dr. Roland Rixecker. Fallbesprechung 5: Ein Outletcenter

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1 Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium Prof. Dr. Roland Rixecker Fallbesprechung 5: Ein Outletcenter Öffentliches Baurecht; Verwaltungsverfahrensrecht (039-SS05) Sachverhalt Die an der Grenze zu der saarländischen Stadt A gelegene saarländische Stadt B leidet unter der wirtschaftlichen Strukturkrise in Folge des Auslaufens des Bergbaus besonders. Sie will daher auf einer nicht beplanten Industriebrache, auf der früher Nebenbetriebe eines Stahlwerks standen, amerikanischen Vorbildern folgend ein sogenanntes Outletcenter ansiedeln, das vornehmlich den Fabrikverkauf von Designerbekleidung anbieten soll. Betreiber soll das Unternehmen U sein. B und U schließen einen notariell beurkundeten Vertrag, in dem unter anderem geregelt ist: B verpflichtet sich, an U das -näher beschriebene- Grundstück für die Hälfte des Grundstückswertes (40000 DM) zu übereignen. B verpflichtet sich, eine entsprechende Bauleitplanung, die die Zulässigkeit des Vorhabens sichert, durchzuführen. B verpflichtet sich, keinem Konkurrenten von U Grundstücke im Stadtgebiet zur Errichtung eines vergleichbaren Gewerbebetriebes zu veräußern. U ging dabei davon aus, dass die Verpflichtungen der Stadt B rechtlich bedenkenfrei seien. Nach Übereignung des Grundstücks erklärt U gegenüber B, er werde wegen einer veränderten Markteinschätzung das Outletcenter nun doch nicht in B sondern vielleicht in A errichten, wolle aber das Grundstück vorerst behalten Frage 1: Hat eine Klage der Stadt B gegen U auf Errichtung des Outletcenters Aussicht auf Erfolg? Frage 2: Hat eine Klage der Stadt B gegen U auf Rückübereignung des Grundstücks Aussicht auf Erfolg? Fallabwandlung: Auch mit einem in Konkurrenz zu U stehenden Unternehmen V hat B über die Errichtung eines Outletcenters verhandelt und einen entsprechenden Kaufpreis ins Auge gefasst. Obwohl über den Inhalt einer entsprechenden Vereinbarung weitgehend Einigkeit erzielt war, ziehen sich die Verhandlungen hin, weil B wegen des mit U geschlossenen Vertrages hinhaltend taktiert. Schließlich bricht B die Verhandlungen mit V ab, als sich aufgrund veränderter politischer Mehrheiten im Rat der Stadt erhebliche politische Einwände gegen diese Art von Gewerbebetrieben ergeben. Frage 3: Hat eine Klage des V vor dem Verwaltungsgericht gegen die Stadt B auf Ersatz des Schadens, der V durch die zögerlich geführten und schließlich von V abgebrochenen Vertragsverhandlungen entstanden ist, Aussicht auf Erfolg? Fallabwandlung: Unterstellt die Stadt A erteilt U ohne vorherige Beteiligung von B eine Genehmigung zur Errichtung des eine Fläche von qm großen und mehr als 60 Einzelhandelsbetriebe 1

2 umfassenden Outletcenters auf einer gleichfalls unbeplanten und vor den Toren der Stadt liegenden Industriebrache. Frage 4: Wäre eine (als zulässig zu unterstellende) Klage der B gegen die Genehmigung begründet? 2

3 Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium Prof. Dr. Roland Rixecker Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (UNI-039/SS05 Stand 04/2005) Probleme des Falles: o Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges o öffentlich-rechtlicher Vertrag o öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch o Schadenersatz wegen Abbruchs der Vertragsverhandlungen o 35 BauGB Die Aufgabe, in den Fragen 1-3 und der ersten Fallabwandlung eine vor ein paar Jahren gestellte Examensklausur, befasst sich mit der Problematik des öffentlich-rechtlichen Vertrages. Fallbearbeitungen dazu können bei Lesen: Detterbeck/Pöttgen, Jura 2003, 563 und Ruffert, Jura 2003, 633 gefunden werden. Ferner greift sie die Entscheidung des BVerwG vom BVerwGE 117, 25 (Designer-Outlet-Center Zweibrücken) auf. A. Frage 1 Hat eine Klage von B gegen U auf Errichtung des Outletcenters Aussicht auf Erfolg? I. Zulässigkeit einer Klage von B gegen U 1. Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges Dann müsste es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit handeln, das Klagebegehren sich also als Folge eines Sachverhalts darstellen, der nach öffentlichem Recht zu beurteilen ist. Als öffentlich-rechtliche Anspruchsgrundlage kommt hier der zwischen B und U geschlossene Vertrag in Betracht. Dessen Gegenstand müsste ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts sein. Dafür können ungeachtet der privatrechtlich einzuordnenden Verpflichtung zur Übereignung des Grundstücks der mit öffentlich-rechtlichen Mitteln verfolgte, öffentlichen Interessen diendende Zweck (Gewerbeansiedlung in B als städtebauliche Aufgabe, Verpflichtung zur BAuleitplanung, Subventionierung des Vorhabens) sprechen. Für die öffentlich-rechtliche Qualifizierung reicht aus, dass sich jedenfalls der Schwerpunkt der Vereinbarung auf die Gestaltung eines öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses bezieht. 2. Klageart Statthaft ist die allgemeine Leistungsklage. 3. Klagebefugnis? Wenn ein Hoheitsträger eine allgemeine Leistungsklage gegen einen Bürger oder gegen ein privatrechtliches Unternehmen erhebt, so ist 42 Abs. 2 VwGO nicht entsprechend anwendbar. Allerdings bedarf es eines Rechtsschutzbedürfnisses. Es ist dann zu bejahen, wenn der Hoheitsträger nicht auf schnellerem und einfacherem 3

4 Weg, beispielsweise durch VA, den gewünschten Erfolg erzielen kann. Das ist der Fall. 4. Beteiligtenfähigkeit Für B und U gilt 61 Nr. 1 VwGO. II. Begründetheit einer Klage des B gegen U Die Klage ist begründet, wenn B von U aus dem Vertrag beanspruch kann, dass U das Outletcenter errichtet. Bei dem Vertrag handelt es sich um einen subordinationsrechtlichen Vertrag gemäß 54 Satz 1 i.v.m. Satz 2 VwVfG. Er begründet ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, da B sich U gegenüber zur Erteilung einer Baugenehmigung (und zur Übereignung des Grundstücks in Höhe der Hälfte des Marktwertes, also zu einer Subventionierung) verpflichtet hat. B könnte U gegenüber insoweit auch durch Verwaltungsakt handeln. Fraglich ist allerdings, ob der Vertrag überhaupt eine entsprechende Pflicht des U zum Bau des Outletcenters beinhaltet. Das ist ein Problem der Auslegung des Vertrages, die sich gemäß 62 Satz 2 VwVfG nach den 133, 157 BGB richtet. Weil nach 57 VwVfG ein öffentlich-rechtlicher Vertrag der Schriftform bedarf, müssen sich alle wesentlichen vereinbarten Regelungen zwar nicht allein aus dem Wortlaut der Urkunde ergeben; es dürfen auch außerhalb der Urkunde liegende Umstände herangezogen werden, wenn es gilt Zweifel zu beheben. Die wesentlichen Vertragspunkte dürfen jedoch nicht ausschließlich anhand von Umständen ermittelt werden, die außerhalb der Urkunde liegen. Vielmehr muss sich aus dem Inhalt der Urkunde ein zureichender Anhaltspunkt für die Auslegung ergeben. Insoweit können BearbeiterInnen unterschiedliche Auffassungen vertreten. Die ausdrückliche Pflicht zur Errichtung ist dem Vertrag nicht zu entnehmen. Es spricht viel dafür, dass sich lediglich B verpflichten wollte, die tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen des Baus zu schaffen. (Kommen BearbeiterInnen mit vertretbarer Argumentation zu dem Ergebnis, dass der Vertrag eine entsprechende Pflicht beinhaltet, so ist zu fragen, ob ihm keine Rechtsvorschriften entgegenstehen, weil er dann nichtig oder rechtswidrig wäre). B. Frage 2 Hat eine Klage der Stadt B gegen U auf Rückübereignung des Grundstücks Aussicht auf Erfolg? I. Zulässigkeit einer Klage von B gegen U Insoweit müssen BearbeiterInnen ausschließlich im Rahmen der Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges darauf hinweisen, dass Grundlage des Begehrens ein 4

5 öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch sein kann, also auch deshalb eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vorliegt. II. Begründetheit einer Klage von B gegen U Rechtsgrundlage kann ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch sein. Er ergibt sich aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Artikel 20 Abs. 3 GG). Tatbestandliche Voraussetzung ist, dass die Übereignung des Grundstücks ohne Rechtsgrund erfolgt ist. Das ist der Fall, wenn der Vertrag nichtig ist Abs. 2 Nr. 1 VwVfG Die Nichtigkeit kann sich aus 59 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG ergeben. Das würde voraussetzen, dass ein entsprechender VA nichtig wäre ( 44 Abs. 1 VwVfG). Als der damit geforderte schwere und offenkundige Fehler kann ein Verstoß gegen zwingende gesetzliche Verbote oder Gebote angesehen werden. BearbeiterInnen sollten sich insoweit mit der Verpflichtung der Stadt B zur Bauleitplanung befassen. Ungeachtet der Frage, ob eine solche Verpflichtung überhaupt begründet werden kann, würde Offenkundigkeit voraussetzen, dass die Beteiligten die Fehlerhaftigkeit ohne weiteres erkennen konnten. Davon ist nicht auszugehen. 2. Bewusster Verfahrens- oder Formfehler Die Nichtigkeit könnte sich daraus ergeben, dass ein entsprechender VA nicht nur wegen eines Verfahrens- oder Formfehlers rechtswidrig wäre und dies den Vertragschließenden bekannt war. Auch insoweit kann nach der Aufgabenstellung davon nicht ausgegangen werden, weil U davon ausging, dass die Verpflichtungen von B rechtlich bedenkenfrei sind Abs 2 Nr. 3 und Nr.4 VwVfG Die Nichtigkeit kann sich sodann aus 59 Abs 2 Nr. 3 VwVfG ergeben. Es handelt sich aber nicht um einen Vergleichsvertrag. Die Nichtigkeit kann sich nicht aus 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ergeben, weil zweifelhaft ist, ob es sich überhaupt um einen Austauschvertrag handelt. Denn eine Gegenleistung des U ist nicht vereinbart. Unzulässig wäre sie zudem auch nicht Abs. 1 VwVfG Allerdings könnte sich die Nichtigkeit aus 59 Abs. 1 VwVfG ergeben. Eine notarielle Beurkundung liegt vor, so dass sich die Nichtigkeit nicht aus 125 BGB ergibt. Fraglich ist allerdings, ob sie sich aus 134 BGB ergibt. Die h.m. wendet 134 unter Hinweis auf den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) entsprechend an. Umstritten ist allerdings, unter welchen Voraussetzungen ein gesetzliches Verbot anzunehmen ist. Nicht jede Rechtswidrigkeit des Verwaltungshandelns hat auch die Nichtigkeit des Vertrags zur Folge. Erforderlich ist vielmehr ein qualifizierter, besonders schwerwiegender Rechtsverstoß, also ein Verstoß gegen eine zwingende 5

6 Rechtsvorschrift, durch die ein bestimmter Rechtserfolg nach Wortlaut, Sinn und Zweck einer Rechtsnorm unbedingt ausgeschlossen werden soll und eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange oder Interessen von einigem Gewicht durch den Vertrag. (Eine Mindermeinung lehnt die Anwendung des 134 BGB ab, weil 59 Abs. 2 VwVfG sonst überflüssig wäre). Jedoch kann eine Verpflichtung zur Aufstellung eines Bebauungsplans nicht durch Vertrag begründet werden ( 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB). Um den Fall eines städtebaulichen Vertrages, der von 11 BauGB erfasst wird, handelt es sich nicht. Davon abgesehen stünden auch Art. 12 GG, 14 GG und 3 Abs.1 GG der Klausel über den Konkurrenzschutz entgegen. Aufgrund der Nichtigkeit dieser zentralen Verpflichtungen folgt die Nichtigkeit des gesamten Vertrages nach 59 Abs. 3 VwVfG. C. Frage 3 Klage des V vor dem VG auf Schadenersatz I. Zulässigkeitsprobleme Für die Geltendmachung eines Schadensersatzanspruchs aus Amtshaftung ist der Zivilrechtsweg gegeben (Art. 34 Satz 3 GG, 13 GVG, 40 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Für die Geltendmachung eines Schadensersatzanspruchs wegen einer Pflichtverletzung aus dem vorvertraglichen Vertrauensverhältnis ist der Rechtsweg umstritten. Nach herrschender Meinung ist der Verwaltungsrechtsweg gemäß 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO gegeben, weil dieser Anspruch mit dem noch nicht abgeschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrag im Sachzusammenhang steht. Demgegenüber wird von der früheren Zivilrechtsprechung noch immer der Zivilrechtsweg wegen der Formulierung Schadensersatzansprüche aus der Verletzung öffentlich-rechtlicher Pflichten, die nicht auf einem öffentlich-rechtlichen Vertrag beruhen genannt. Alles spricht indessen dafür, dass der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist. II. Begründetheitsprobleme Ein Anspruch auf Schadensersatz wegen einer Pflichtverletzung aus dem vorvertraglichen Vertrauensverhältnis setzt das Bestehen eines solchen rechtsgeschäftlichen Kontaktes voraus. Allerdings begründet der Abbruch von Vertragsverhandlungen auch dann keinen Schadensersatzanspruch, wenn der Abbrechende weiß, dass der andere Teil in Erwartung des Vertrages Aufwendungen gemacht hat. Der die Vertragsverhandlungen Abbrechende haftet aber dann, wenn er schuldhaft das Vertrauen auf das Zustandekommen des Vertrages erweckt hat. Im vorliegenden Fall bestand weitgehende Einigkeit über den Vertragsinhalt. Damit hat B bei U den Eindruck erweckt, als ob der formbedürftige Vertrag zustande kommen werde. Der Abbruch der Vertragsverhandlungen ist schuldhaft. Daraus ergibt sich ein Schadenersatzanspruch. 6

7 D. Frage 4 Eine Klage der B gegen die Baugenehmigung wäre begründet, wenn die Baugenehmigung rechtswidrig wäre und B in ihren Rechten verletzte. Die Rechtswidrigkeit der erteilten Baugenehmigung kann sich aus 35 BauGB ergeben. Das Outletcenter ist nach der Aufgabenstellung im Außenbereich errichtet. Ein privilegiertes Vorhaben ist nicht gegeben. Insbesondere kommt 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB nicht in Betracht, weil, wie sich aus 11 Abs. 3 BauNVO ergibt, solche Vorhaben grundsätzlich nur im beplanten Bereich errichtet werden sollen. Die Zulässigkeit kann somit nur aus 35 Abs. 2 BauGB folgen. BearbeiterInnen müssen sich fragen, ob die Ausführung und Nutzung des Vorhabens öffentliche Belange beeinträchtigt. Die in 35 Abs. 3 BauGB genannten öffentliche Belange sind nicht berührt. Als öffentlicher Belang kommt aber das Erfordernis einer förmlichen Planung das auch B als Nachbargemeinde schützt in Betracht. Die in 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB aufgezählten Belange haben nämlich nur beispielhaften Charakter; sie schließen also nicht aus, dass das Erfordernis einer förmlichen Planung als öffentlicher Belang aufgeführt wird. Wenn das im Außenbereich zu verwirklichende Vorhaben eine Konfliktlage mit so hoher Intensität für die berührten öffentlichen und privaten Belange auslöst, dass dies die 35 BauGB vorausgesetzte Entscheidungsfähigkeit des Zulassungsverfahrens übersteigt, sprechen öffentliche Belange gegen das Vorhaben. Das ist im Wesentlichen vom Umfang des Vorhabens abhängig, also davon, in welcher Weise sich ein beabsichtigtes Vorhaben in seiner Substanz und in seinen Auswirkungen in die vorhandene Umgebung einfügt. Dafür können mehrere Gesichtspunkte ausschlaggebend sein: Welche Probleme wirft die Einordnung des Vorhabens in seiner Umgebung auf? Lässt sich die Koordination von öffentlichen und privaten Belangen sachgerecht nur im Wege einer Abwägung, die der Planung vorbehalten ist, sicherstellen? Besteht das Bedürfnis auch im Hinblick auf das Verhältnis von Gemeinden zueinander ( 2 Abs. 2 BauGB), wäre also das Vorhaben im Falle seiner Planung nur nach Abstimmung zulässig? Greift 1 Abs. 6 BauGB (interkommunales Abstimmungsgebot) ein, weil sich benachbarte Gemeinden objektiv in einer Konkurrenzsituation befinden, die verlangt, dass keine von ihnen von ihrer Planungshoheit rücksichtslos zum Nachteil der anderen Gebrauch machen darf (qualifizierter Abstimmungsbedarf). Im vorliegenden Fall sprechen drei Gesichtspunkte dafür: Das genehmigte Vorhaben weist die Merkmale auf, die ein Einkaufszentrum in Sinne des 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauNVO ausmachen. Diese Wertung spricht dafür, die Zulassungsfähigkeit allgemein an eine Planung zu binden. Ein Abstimmungsbedarf im Sinne des 2 Abs. 2 BauGB besteht (Ausrichtung ohne Beschränkung auf das Gebiet von A). 1 Satz 5 Satz 2 Nr. 8 BauGB verlangt, dass im Rahmen der Bauleitplanung die Belange der Wirtschaft, auch der mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung, zu berücksichtigen sind. Die Erteilung der Baugenehmigung ist folglich rechtswidrig und verletzt B in ihren Rechten. 7