21. Oktober 2004 Eckpunkte der Bund-Länder-Arbeitsgruppe zum einem Präventionsgesetz Prävention stärken - Gesundheit erhalten Prävention ergänzt Behandlung, Rehabilitation und Pflege Unser Gesundheitssystem, das sich bislang überwiegend auf Kuration, Rehabilitation und Pflege stützt, garantiert allen Bürgerinnen und Bürgern eine hochwertige Gesundheitsversorgung. Durch Stärkung und Ausbau der Prävention mit einem Präventionsgesetz erfährt dieses System eine notwendige Erweiterung. Es wird so zu einem modernen Gesundheitssystem weiterentwickelt, in dem Prävention, Behandlung, Rehabilitation und Pflege gleichrangig nebeneinander stehen. Damit schließen wir auch zu den Ländern in Europa auf, die bereits gute Erfolge mit gesundheitlicher Prävention erzielt haben. Prävention hilft, den demografischen Wandel zu bewältigen Wir leben in einer Gesellschaft, in der sich ein demografischer Wandel vollzieht. Die Altersgruppe der über 65-jährigen Menschen wird bis zum Jahr 2030 von gegenwärtig fast 15 Millionen auf 22 Millionen Menschen anwachsen, ihr Anteil an der Gesamtbevölkerung liegt dann bei fast 30 % und steigt weiter an. Diesen Wandel gilt es auch in gesundheitlicher Hinsicht zu bewältigen. Stärkung der Prävention bedeutet für diese größer werdende Bevölkerungsgruppe mehr Lebensqualität durch ein mobiles und selbstbestimmtes Leben. Gesundheitliche Prävention ist der Oberbegriff für alle Maßnahmen, die dazu dienen, Krankheiten zu vermeiden, sie frühzeitig zu erkennen oder ihre Folgen zu minimieren. Begrifflich wird zwischen primärer Prävention (Verhütung von Ersterkrankungen), sekundärer Prävention (Früherkennung) und tertiärer Prävention (Verhütung der Verschlimmerung einer Erkrankung sowie von Folgeerkrankungen) unterschieden. Daneben gibt es die Gesundheitsförderung, die den Aufbau von gesundheitlichen Kompetenzen einschließlich der Selbstbestimmung über die Gesundheit beschreibt (Konzept der Weltgesundheitsorganisation).
Prävention ist die Antwort auf chronische Erkrankungen Studien des Robert Koch-Instituts belegen, dass ein Viertel der erwachsenen Bevölkerung Deutschlands an Herz-Kreislauf-Erkrankungen leidet. Aber auch chronische Rückenschmerzen werden von jedem Vierten angegeben. Hier werden auch vom Sachverständigenrat zur Begutachtung der Entwicklung im Gesundheitswesen große präventive Potentiale gesehen, die es auszuschöpfen gilt. Diese Krankheiten können vermieden werden, wenn es gelingt, mit Hilfe präventiver Maßnahmen die Bevölkerung zu motivieren, Angebote der Krankheitsverhütung und Früherkennung zu nutzen und die notwendigen Konsequenzen aus den Ergebnissen für ihr Verhalten zu ziehen. Prävention kann zur Kostenreduktion im Gesundheitswesen beitragen Ein Beispiel: Chronische Rückenschmerzen haben Arbeitsausfälle und Frühverrentungen in erheblichem Maß zur Folge und verursachen jährlich Kosten in Höhe von 26 Milliarden Euro. Dabei sind lediglich 15 % aller Fälle von Rückenschmerzen auf einen behandlungsbedürftigen organischen Befund zurückzuführen. In vielen Fällen können vor allem im betrieblichen Bereich Bewegungsschulungen, ergonomische und organisatorische Maßnahmen Haltungsverbesserungen bewirken. So kann verhindert werden, dass aus unkomplizierten Beschwerden chronische Rückenschmerzen werden. Bereits eine Verringerung der chronischen Rückenerkrankungen um 10 % führt zu einer Kosteneinsparung in Höhe von 2,6 Milliarden Euro pro Jahr. Prävention nützt Bürgerinnen und Bürgern Gesundheit hat einen hohen persönlichen Stellenwert. In Befragungen nach den wichtigsten Werten im Leben rangiert Gesundheit vielfach an erster Stelle. Gesundheit verbessert die Chancen, das eigene Leben selbstbestimmt zu gestalten und sich frei zu entfalten. Gesundheitliche Prävention ist ein Instrument, mit dem dies erreicht werden kann.
Ein Präventionsgesetz, um Gesundheitspotenziale auszuschöpfen Bund und Länder haben gemeinsam ein Konzept für ein Präventionsgesetz entwickelt. Auf der Basis vorhandener Strukturen wird ein System der primären Prävention entwickelt, in das alle relevanten Akteure eingebunden sind mit dem Ziel, möglichst alle Bürger und Bürgerinnen mit präventiven Angeboten zu erreichen. Zugleich werden durch konkrete Maßnahmen das Bewusstsein für die eigene Gesundheit sowie Eigeninitiative und Eigenverantwortung der Bevölkerung gestärkt. Wenn es gelingt, Prävention zum Anliegen aller zu machen, können messbare Erfolge erzielt werden! Strukturelle Neuorientierung Mit dem Präventionsgesetz wird ein flexibles System der primären Prävention und Gesundheitsförderung geschaffen, das in der Lage ist, seine Angebote und Maßnahmen den jeweiligen gesundheitlichen Erfordernissen anzupassen. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes in dem Bereich der gesundheitlichen Prävention umfasst im Wesentlichen die Sozialversicherung und Maßnahmen gegen gemeingefährliche und übertragbare Krankheiten. Das Präventionsgesetz bezieht sich überwiegend auf Regelungen im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung, der gesetzlichen Rentenversicherung, der gesetzlichen Unfallversicherung und der sozialen Pflegeversicherung. Der öffentliche Gesundheitsdienst, der bereits jetzt konkrete Projekte und Maßnahmen der Prävention durchführt, fällt in die Zuständigkeit der Länder. Die wichtigsten Eckpunkte sind: Finanzverantwortung gerecht verteilen Im Bereich der Sozialversicherung hat sich aufgrund gesetzlicher Regelungen bislang hauptsächlich die gesetzliche Krankenversicherung in der primären Prävention engagiert. Dieser Ansatz wird mit dem Präventionsgesetz erweitert. Künftig sollen sich auch die gesetzliche Rentenversicherung, die gesetzliche Unfallversicherung und die soziale Pflegeversicherung an der Finanzierung der primären Prävention beteiligen, da auch sie von präventiven Maßnahmen profitieren. Das gilt auch für die private Krankenversicherung. Insgesamt sollen jährlich im Ergebnis mindestens 250 Millionen Euro für präventive Maßnahmen verwendet werden, davon 180 Millionen Euro von der gesetzlichen Krankenversicherung, 40 Millionen Euro von der gesetzlichen Rentenversicherung, 20 Millionen Euro von der gesetzlichen Unfallversicherung und 10 Millionen Euro von der sozialen Pflegeversicherung. Klare Orientierung durch Präventionsziele In Zeiten knapper Mittel - aber nicht nur dann - ist der gezielte Einsatz vorhandener Gelder ein Muss. Wir brauchen daher anerkannte Präventionsziele und Umsetzungsstrategien. Alle Akteure sollen ihre Maßnahmen an den vereinbarten Zielen ausrichten. So kann sichergestellt werden, dass die vorhande-
nen Mittel für solche Präventionsbereiche verwendet werden, die als vordringlich eingestuft werden und deren Stärkung den größten Nutzen für alle verspricht. Das Präventionsgesetz trifft daher Regelungen über die Erarbeitung von Präventionszielen, über die Zielbindung sowie über die regelmäßige Auswertung der Ergebnisse. Kooperation und Koordination verbindlich festlegen Im Bereich der primären Prävention gibt es viele Aktivitäten, die von unterschiedlichen Akteuren durchgeführt werden. Mehr Koordination und Kooperation kann hier zu Synergieeffekten führen. Das Präventionsgesetz wird verschiedene Leistungen vorsehen: Individuelle Leistungen zur Verhaltensänderung sind beispielsweise schon jetzt bewährte Kurse (z. B. zur Rauchentwöhnung, zur Stressbewältigung, zum Bewegungsverhalten und zu anderen gesundheitsrelevanten Verhaltensweisen). Settingleistungen sind Projekte, die in Lebenswelten (z. B. Kindergärten, Schulen, Betrieben, Senioreneinrichtungen, aber auch benachteiligten Stadtteilen) stattfinden. Prävention in Lebenswelten bedeutet, dass alle Beteiligten und Gruppen in einem gemeinsamen Prozess die zur Gesundheitsförderung notwendigen Veränderungen definieren und gemeinsam umsetzen. Betriebliche Gesundheitsförderung ist eine Sonderform der Settingleistungen, die sich ausschließlich auf die Verbesserung der gesundheitlichen Situation in einem Betrieb bezieht. Es werden im Präventionsgesetz drei Handlungsebenen unterschieden und deren Akteuren Zuständigkeiten zugewiesen. Gleichzeitig wird geregelt, wie die Zusammenarbeit und Abstimmung erfolgt. 1. Auf der Bundesebene sollen 20 % der Gesamtmittel verwendet werden. Durch eine Stiftung der Sozialversicherungsträger (siehe unten) sollen Präventionsziele und Qualitätssicherung geregelt werden, Modellprojekte und ggf. ergänzende Settingmaßnahmen im Einvernehmen mit den Ländern sowie bundesweite Kampagnen durchgeführt werden. 2. Der Landesebene werden 40 % der Gesamtmittel zugewiesen. Auf der Landesebene werden die Settingleistungen der Sozialversicherungsträger mit den Aktivitäten der Länder zusammengeführt. Künftig werden hier Kranken-, Renten, Unfall- und Pflegeversicherung gemeinsam mit den Ländern entscheiden, mit welchen Maßnahmen die Präventionsziele am besten erreicht werden können. Länderspezifischen Bedarfslagen wird Rechnung getragen. Diese Arbeit organisieren die Länder selbst und schließen hierzu z. B. Rahmenvereinbarungen. Dabei greifen sie auf die jeweils vorhandenen Strukturen zurück.
3. Der Ebene der Sozialversicherungsträger werden ebenfalls 40 % der Gesamtmittel zugewiesen. Die bewährten Maßnahmen der individuellen Verhaltensprävention und die Maßnahmen der betrieblichen Gesundheitsförderung sollen auf die Präventionsziele ausgerichtet und weiterhin eigenverantwortlich von den Sozialversicherungsträgern erbracht werden. Darüber hinaus erhält die gesetzliche Krankenversicherung die Möglichkeit, im Rahmen von Satzungsleistungen den festgelegten Betrag zu überschreiten. Stiftung Prävention und Gesundheitsförderung errichten Auf Bundesebene wird eine Stiftung "Prävention und Gesundheitsförderung" der Sozialversicherungsträger als Stiftung des öffentlichen Rechts gesetzlich errichtet. Stifter sind die gesetzliche Krankenversicherung, die gesetzliche Rentenversicherung, die gesetzliche Unfallversicherung sowie die soziale Pflegeversicherung, die durch jährliche Zuwendungen in Höhe von 50 Millionen Euro (entsprechend den zwanzig Prozent der Gesamtmittel, die auf die Bundesebene entfallen) die Finanzierung der Aufgaben ermöglichen. Die Stiftung wird Modellprojekte, ergänzende Settingleistungen im Einvernehmen mit den Ländern sowie Kampagnen durchführen. Daneben hat sie aber auch eine wichtige koordinierende Funktion: Sie wird sowohl für die Entwicklung der Ziele als auch für die Konkretisierung der Qualitätssicherungsstandards für die einzelnen Handlungsebenen verantwortlich sein. Entscheidungen der Stiftung werden von einem Stiftungsrat getroffen, für den neben den Sozialversicherungszweigen auch Bund, Länder und Kommunen Vertreter benennen. Beraten wird der Stiftungsrat von einem Kuratorium, in dem u.a. Vertreter des Deutschen Forums "Prävention und Gesundheitsförderung" sitzen werden, sowie von einem wissenschaftlichen Beirat. Qualitätssicherung garantieren Die Beiträge der Sozialversicherten sollten nur für Maßnahmen ausgegeben werden, deren Nutzen prinzipiell nachgewiesen und deren qualitätsgesicherte Erbringung gewährleistet ist. Dafür wird das Präventionsgesetz verbindliche Kriterien der Evidenzbasierung und der Qualitätssicherung festlegen, auf deren Grundlage konkrete Standards und Maßnahmen für die Umsetzung auf den verschiedenen Handlungsebenen erarbeitet werden können. So wird eine kriteriengestützte und gleichzeitig praxisnahe Qualitätssicherung von Anfang an im System der Prävention verankert. Rechenschaft ablegen Mit dem Präventionsgesetz werden neue Formen der Zusammenarbeit sowohl unter den Sozialversicherungszweigen als auch zwischen Sozialversicherungszweigen und Ländern geschaffen. Es wird eine für das Gesundheitssystem neue Form der Zielorientierung verankert und Qualitätssicherung von der Auswahl der Leistung bis zu ihrer Erbringung installiert. Diese strukturellen Regelungen müssen regelmäßig daraufhin überprüft werden, ob die gesetzten Ziele auch erreicht wurden (Evaluation). Hierfür wird die Bundesregierung die Gesundheitsberichterstattung des Robert Koch-Instituts ausbauen. Darüber hinaus muss geprüft werden, ob die neu verankerten Instrumente der Finanzierung, Kooperation, Koordination und Qualitätssicherung in ihrer Kon-
zeption und Umsetzung effektiv und effizient sind und nachhaltig zu den gewünschten Ergebnissen beitragen (Monitoring). Alle Handlungsebenen und Akteure sollen daher über ihre Aktivitäten und Maßnahmen bezüglich der primären Prävention regelmäßig Rechenschaft ablegen. Damit können veränderte Anforderungen an ein modernes Präventionssystem frühzeitig erkannt und berücksichtigt werden. Das Präventionsgesetz sieht damit von Anfang an systemimmanent eine Optimierung vor.