Wirtschaftspolitische Forschungsarbeiten der Universität zu Köln Band 53 Alterssicherung in Brasilien von Björn Gerstenberger Herausgegeben von Prof. Dr. Manfred Feldsieper und Prof. Dr. Federico Foders Tectum Verlag
In der Schriftenreihe Wirtschaftspolitische Forschungsarbeiten des Tectum Verlags erscheinen in unregelmäßiger Folge herausragende Forschungsarbeiten aus dem Umfeld der Universität zu Köln. Herausgegeben wird die Reihe von Prof. Dr. Manfred Feldsieper und Prof. Dr. Federico Foders. Björn Gerstenberger Alterssicherung in Brasilien Zugl.: Köln, Univ. Diss. 2007 ISBN: 978-3-8288-9426-6 Tectum Verlag Marburg, 2007 Besuchen Sie uns im Internet www.tectum-verlag.de Bibliografische Informationen der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Angaben sind im Internet über http://dnb.ddb.de abrufbar.
Inhaltsverzeichnis Verzeichnis der Abkürzungen...xv Verzeichnis der Abbildungen...xxiv Verzeichnis der Tabellen...xxvi Einleitung...1 A. Ziel der Arbeit... 3 B. Aufbau der Arbeit... 6 I. Theoretische Grundlagen der Alterssicherung...8 A. Grundprinzipien von Systemen sozialer Sicherung... 8 A.1. Versicherungsprinzip... 9 A.1.1. Das Prinzip der Individualversicherung...10 A.1.2. Das Prinzip der Sozialversicherung...11 A.2. Versorgungsprinzip...13 A.3. Fürsorgeprinzip...14 B. Ziele und Funktionen von Alterssicherungssystemen...15 B.1. Lohnersatzfunktion...18 B.2. Versicherungsfunktion...19 B.2.1. Endogene Risiken...20 B.2.1.1. Myopie... 20 B.2.1.2. Adverse Selektion... 22 B.2.1.3. Moral Hazard... 24 B.2.2. Exogene Risiken...27 B.2.2.1. Demographische Faktoren... 28 B.2.2.2. Ökonomische Faktoren... 29 B.2.2.3. Politische Faktoren... 29 B.2.2.4. Institutionelle Faktoren... 30 B.3. Interpersonale Einkommensumverteilung...30 B.3.1. Umverteilung durch Risikoausgleich...31 B.3.2. Vertikale Umverteilung...32 B.3.3. Horizontale Umverteilung...36 B.4. Gesamtwirtschaftliche Effizienzgewinne...38 B.4.1. Effizienzgewinne auf dem Arbeitsmarkt...38 B.4.2. Effizienzgewinne auf dem Kapitalmarkt...41
C. Gestaltungsmerkmale und Typologisierung von Rentensystemen...43 C.1. Gestaltungsmerkmale von Rentensystemen...43 C.1.1. Finanzierungsverfahren...44 C.1.1.1. Umlageverfahren... 45 C.1.1.2. Kapitaldeckungsverfahren... 46 C.1.2. Art der Leistungsberechnung...48 C.1.2.1. Konstantes Leistungsniveau... 48 C.1.2.2. Konstanter Beitragssatz... 49 C.1.3. Verwaltung des Rentensystems...50 C.1.3.1. Staatliche Verwaltung... 50 C.1.3.2. Private Verwaltung... 50 C.2. Typologisierung von Rentensystemen...51 C.2.1. Staatliche Rentensysteme...53 C.2.2. Private Rentensysteme...56 C.2.3. Provident Funds...57 C.2.4. Notional Defined Contributions...58 D. Einflüsse externer Faktoren auf das Rentensystem...60 D.1. Demographische Faktoren...60 D.1.1. Geburtenrate...61 D.1.2. Lebenserwartung...64 D.1.3. Migrationsbewegungen...67 D.2. Wirtschaftliche Faktoren...67 D.2.1. Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt...67 D.2.1.1. Arbeitslosigkeit... 68 D.2.1.2. Informalität... 70 D.2.1.3. Löhne... 71 D.2.2. Entwicklungen auf dem Kapitalmarkt...72 D.2.3. Geld- und währungspolitische Rahmenbedingungen...74 D.3. Politische Faktoren...76 D.3.1. Gewährung von zu großzügigen Leistungen und Privilegien...77 D.3.2. Fiskalpolitisch motivierte (reale) Rentenkürzungen...79 D.3.3. Zweckentfremdung von Beiträgen...81 D.4. Institutionelle Faktoren...82 D.4.1. Mangelhaftes Rechtssystem...83 D.4.2. Ungenügende technische und technologische Infrastruktur...86 D.4.3. Ineffektiver Verwaltungsapparat...87 E. Die Suche nach dem idealen Rentenmodell...89 E.1. Das Drei-Säulen-Modell der Weltbank...90 E.2. Das Vier-Stufen-Modell der Internationalen Arbeitsorganisation...93
F. Rentenreformen...95 F.1. Parametrische Reformen...96 F.1.1. Qualifizierungskriterien...99 F.1.2. Einnahmenseite...99 F.1.3. Ausgabenseite...100 F.1.4. Verwaltung...101 F.2. Strukturelle Reformen...102 F.2.1. Substituierendes Modell...103 F.2.2. Paralleles Modell...104 F.2.3. Gemischtes Modell...105 F.3. Transitionskosten...106 F.3.1. Ursachen für Transitionskosten...109 F.3.1.1. Bis zur Rentenreform im alten System erworbene Leistungsansprüche... 111 F.3.1.2. Künftige Leistungsansprüche für im alten System verbleibende Erwerbstätige... 112 F.3.1.3. Leistungsansprüche künftiger Generationen an das alte System... 112 F.3.1.4. Staatliche Garantien im neuen System... 113 F.3.2. Finanzierung der Transitionskosten...114 F.3.2.1. Kreditfinanzierung... 114 F.3.2.2. Budgetfinanzierung... 115 F.3.2.3. Weitere Strategien bei einer Kreditfinanzierung... 116 II. Das System der Alterssicherung in Brasilien...118 A. Die Entwicklung des brasilianischen Rentensystems...118 A.1. Die Alte Republik (1889-1930)...119 A.2. Die Ära Vargas (1930-1945)...123 A.3. Die populistische Ära (1945-1964)...128 A.4. Die Militärdiktatur (1964-1985)...133 B. Die Ausgestaltung der brasilianischen Alterssicherung (1985-1998).139 B.1. Das polit-ökonomische Umfeld seit dem Ende der Militärdiktatur...140 B.2. Das System der sozialen Sicherung nach der Verfassung von 1988..141 B.3. Die Struktur der Alterssicherung in Brasilien nach 1988...144
B.4. Die Altersvorsorge im privaten Sektor: Regime Geral de Previdência Social (RGPS)...146 B.4.1. Versichertenkreis...147 B.4.2. Leistungen...149 B.4.2.1. Regelaltersrente... 154 B.4.2.2. Rente nach Dauer der Erwerbstätigkeit... 158 B.4.3. Finanzierung...163 B.4.3.1. Arbeitgeberbeiträge... 164 B.4.3.2. Arbeitnehmerbeiträge... 168 B.4.3.3. Staatliche Zuschüsse... 172 B.5. Die Altersversorgung der Beschäftigten im öffentlichen Sektor: Regime Jurídico Único (RJU)...176 B.5.1. Versichertenkreis...178 B.5.2. Leistungen...182 B.5.2.1. Regelaltersrente... 184 B.5.2.2. Rente nach Dauer der Erwerbstätigkeit... 188 B.5.3. Finanzierung...191 B.5.3.1. Sozialbeiträge der Beschäftigten im öffentlichen Dienst... 191 B.5.3.2. Staatliche Zuschüsse... 192 C. Einflüsse externer Faktoren auf das brasilianische Rentensystem...193 C.1. Demographische Entwicklung...194 C.1.1. Entwicklung der Geburtenrate...194 C.1.2. Entwicklung der Lebenserwartung...196 C.1.3. Migrationsbewegungen...200 C.1.4. Entwicklung der Altersstruktur und des Altenquotienten...201 C.2. Ökonomische Faktoren...205 C.2.1. Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt...205 C.2.1.1. Arbeitslosigkeit... 209 C.2.1.2. Informalität... 213 C.2.1.3. Löhne... 217 C.2.2. Geld- und währungspolitische Rahmenbedingungen...219 C.3. Politische Faktoren...229 C.3.1. Gewährung von zu großzügigen Leistungen und Privilegien...229 C.3.2. Politisch motivierte Kürzung der (realen) Rentenleistungen...232 C.4. Institutionelle Faktoren...233 C.4.1. Mangelhaftes Rechtssystem...234 C.4.2. Ungenügende technische und technologische Infrastruktur...240 C.4.3. Ineffizienter Verwaltungsapparat...242
D. Mängel des Rentensystems und ihre ökonomischen und sozialen Folgen...243 D.1. Fiskalpolitische Wirkungen...244 D.1.1. Beitragseinnahmen und Leistungsausgaben im RGPS...244 D.1.2. Beitragseinnahmen und Leistungsausgaben im RJU...246 D.1.3. Gesamtbelastung des Staatshaushalts durch Aufwendungen für Renten und Pensionen...250 D.2. Sozialpolitische Wirkungen...255 D.2.1. Deckungsgrad...255 D.2.2. Regressive Einkommensumverteilung...260 D.3. Wirkungen auf den Arbeitsmarkt und das Wirtschaftswachstum...266 D.3.1. Frühverrentung...266 D.3.2. Grad der Informalität...273 E. Zusammenfassende Bewertung...274 III. Die Rentenreform der Regierung Cardoso (1998)...279 A. Ziele der ursprünglichen Regierungsvorlage...280 B. Alternative Reformmodelle...282 B.1. Das Modell des Instituto Liberal (1991)...283 B.2. Das Modell des Partido dos Trabalhadores (1995)...286 B.3. Weitere Reformvorschläge...289 B.3.1. Die Formel 95...290 B.3.2. Entkopplung der Rentenanpassung von der Entwicklung des Mindestlohns...290 C. Der Prozess der Rentenreform in der Legislative...291 D. Umsetzung der Rentenreform...297 D.1. Änderungen im RGPS...298 D.1.1. Verschärfung der Qualifizierungskriterien für die Rente nach Dauer der Erwerbstätigkeit und die Sonderrente...298 D.1.2. Änderung der Rentenformel (Einführung des Rentenfaktors)...303 D.1.3. Höchstleistung für Renten im RGPS...308 D.1.4. Weitere Reformmaßnahmen im RGPS...309
D.2. Änderungen im RJU/RPPS...310 D.2.1. Verschärfung der Qualifizierungskriterien für die Rente nach Dauer der Erwerbstätigkeit und die Sonderrente...310 D.2.2. Neue Beitragsstruktur und Besteuerung der Inaktiven...314 D.2.3. Einführung einer Höchstgrenze im RJU/RPPS und Errichtung von komplementären Pensionsfonds...316 D.2.4. Weitere Reformmaßnahmen im RJU/RPPS...318 E. Beurteilung der Rentenreform der Regierung Cardoso...319 E.1. Herstellung des finanziellen Gleichgewichts?...320 E.2. Eindämmung der Frühverrentung?...324 E.3. Angleichung der beiden großen Rentensysteme?...330 E.4. Ende der regressiven Einkommensumverteilung?...331 E.5. Zusammenfassende Beurteilung der Rentenreform der Regierung Cardoso...332 F. Die Entwicklung der externen Faktoren von 1998 bis 2002...333 IV. Die Rentenreform der Regierung Lula (2003)...338 A. Ziele der Rentenreform...339 B. Der Prozess der Rentenreform in der Legislative...341 C. Umsetzung der Rentenreform...348 C.1. Änderungen im RGPS...348 C.1.1. Erhöhung der Höchstrente...349 C.1.2. Änderung der Zugangskriterien für die Rente nach Dauer der Beitragszeit...350 C.1.3. Weitere Reformmaßnahmen im RGPS...353 C.2. Änderungen im RPPS...353 C.2.1. Einführung von Höchstleistungen in Verbindung mit der Errichtung von komplementären Pensionsfonds...354 C.2.2. Einführung von generellen Höchstgrenzen für Bezüge im öffentlichen Dienst...357 C.2.3. Ende des Integralitätsprinzips und Änderung der Rentenformel.360 C.2.4. Abschaffung des Paritätsprinzips...363 C.2.5. Verschärfung der Qualifizierungskriterien für die Rente nach Dauer der Beitragszeit...367 C.2.6. Besteuerung von Pensionen und Hinterbliebenenrenten...373 C.2.7. Kürzung der Hinterbliebenenrenten...376 C.2.8. Weitere Reformmaßnahmen im RPPS...377
D. Beurteilung der Rentenreform der Regierung Lula...378 D.1. Herstellung eines finanziellen Gleichgewichts?...378 D.2. Eindämmung der Frühverrentung?...385 D.3. Angleichung der beiden großen Rentensysteme?...392 D.4. Ende der regressiven Einkommensumverteilung?...398 D.5. Zusammenfassende Beurteilung der Rentenreform der Regierung Lula...400 E. Die Entwicklung der externen Faktoren von 2003 bis 2006...402 V. Fazit und Ausblick...405 A. Zusammenfassende Beurteilung der aktuellen Situation des brasilianischen Rentensystems...405 B. Mögliche parametrische Reformmaßnahmen...409 B.1. Einführung und Erhöhung des geltenden Mindestalters...410 B.2. Angleichung der Qualifizierungskriterien für Männer und Frauen...414 B.3. Abschaffung der Privilegien für Lehrer und andere Berufsgruppen..417 B.4. Entkopplung von Mindestlohn und Mindestrente...417 B.5. Institutionelle Trennung von Rentenversicherungs- und Sozialhilfeleistungen...419 B.6. Weitere (flankierende) Maßnahmen...420 Anhang...424 Literaturverzeichnis...467