Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium Prof. Dr. Roland Rixecker Fallbesprechung 2: Die Störung eines Kameradschaftsabends Polizeirecht, Versammlungsrecht, Verwaltungsprozeßrecht (082/SS02) Sachverhalt Am 5.1. informiert das Landeskriminalamt den Oberbürgermeister der saarländischen Stadt St. J. über gesicherte Erkenntnisse, nach denen rechtsextremistische Kreise über verschiedene Medien, auch das Internet, zur Teilnahme an einer Veranstaltung am folgenden Samstag in der Innenstadt von St. J. aufrufen. Zweck der Veranstaltung soll die Gründung einer Kameradschaft nationaler Widerstand zur Intensivierung der rechtsextremistischen Propaganda im Saarland sein. Im Mittelpunkt der Veranstaltung sollen allerdings weniger politische Reden sondern der Vortrag der alten Lieder der nationalsozialistischen Bewegung stehen. Auch soll der Helden der nationalen Erhebung, durchweg nationalsozialistischen Parteigrößen einschließlich des Führers, gedacht werden. Daraufhin erlässt der Oberbürgermeister der Stadt St. J. folgende mit ausführlicher Begründung versehene Anordnung: 1. Am 7.1. ist die Identität sämtlicher Personen, die an einem Versammlungsort in der Innenstadt von St. J. angetroffen werden, festzustellen. Die angetroffenen Personen und die von ihnen mitgeführten Gegenstände sind zu durchsuchen. 2. Die sofortige Vollziehung dieser Verfügung wird angeordnet. Am 7.1. werden gegen 13.00 Uhr auf dem Hauptbahnhof von St. J. mehrere Skinheads identifiziert, die aus Kaiserslautern angereist sind und eine Wegbeschreibung zur Gaststätte Das Braune Haus mit sich tragen. Daraufhin betreten gegen Abend 50 Polizeibeamte die Gaststätte Das Braune Haus, die am Rande der Einkaufsmeile von St. J. liegt. Zu dieser Zeit, gegen 19.15 Uhr, strömen noch zahlreiche Frauen, meist in Dirndl gekleidet und mit Zöpfen, und Männer, häufig in schwarzen Ledermänteln, in das Anwesen, in dem auf einer Laute deutsche Weisen vorgetragen werden. Der Einsatzleiter E erklärt den sich in der Gaststätte befindenden Personen, es werde eine Razzia durchgeführt. Daraufhin erhebt sich der Gefolgschaftsführer der Revolutionären Bewegung des Volkes, einer polizeibekannten rechtsextremistischen Organisation, und erklärt, er eröffne nunmehr die Versammlung zur Gründung der Kameradschaft nationaler Widerstand und kündigt die Verleihung des deutschen Liedgutpreises an den Lautenspieler L an. Daraufhin händigt E dem L die Anordnung vom 5.1. aus und beginnt, zusammen mit anderen Polizeibeamten, die Durchsuchung von G und der weiteren Anwesenden, die zum Auffinden reichhaltigen rechtsextremistischen literarischen, filmischen und musikalischen Materials führt. Bis zu diesem Zeitpunkt haben im Übrigen Polizeibeamte vor dem Anwesen Videoaufnahmen der sich nähernden Versammlungsteilnehmer angefertigt. 1
Als G sich zur Wehr zu setzen beginnt, andere Anwesende gewalttätig werden und mit Bierflaschen zu werfen beginnen, verfügt E die Auflösung der Veranstaltung und die Festnahme ihrer Teilnehmer, die allerdings nach Feststellung ihrer Personalien noch in den Nachtstunden freigelassen werden. Am nächsten Morgen begibt sich G zum Verwaltungsgericht und begehrt Rechtsschutz gegen die Anordnung vom 5.1., gegen die Razzia in der Gaststätte Das Braune Haus und gegen die Videoaufnahme der sich nähernden Veranstaltungsteilnehmer, auf denen er sich - zu Recht - abgelichtet vermutet. Dabei beruft sich G darauf, die Anordnung vom 5.1. sei schon deshalb rechtswidrig, weil der durchschnittlich verständige rechtsextremistische Staatsbürger als Innenstadt von St. J. keineswegs mehr den Randbereich der Einkaufsmeile verstehe sondern allenfalls die Gegend um den Hauptbahnhof und das Rathaus. Eine Razzia gegen eine politisch-kulturelle Versammlung sei ohnehin von vornherein verfassungswidrig und die Videoaufnahme der Gäste des Liederabends teile dieses Schicksal. Wie wird das Verwaltungsgericht entscheiden? 2
Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium Prof. Dr. Roland Rixecker Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (082 - Stand 04/2002) Probleme des Falles: o Fortsetzungsfeststellungsklage o Allgemeinverfügung o Bestimmtheit eines Verwaltungsaktes o Polizeirechtliche Maßnahmen gegen eine Versammlung Die Aufgabe war vor wenigen Jahren in ähnlicher Form Gegenstand einer Examensklausur. Sie beruht auf der Entscheidung des Î Lesen: VGH Mannheim NVWZ 1998, 761, die von Î Lesen: Deger NVWZ 1999, 265 kommentiert ist. Der Sache nach befasst sie sich abgesehen von der verwaltungsprozessualen Problematik der Zulässigkeit einer Fortsetzungsfeststellungsklage, mit dem Verhältnis von Polizeirecht und Versammlungsrecht; die besondere Problematik ergibt sich daraus, dass es sich um eine öffentliche Versammlung in einem geschlossenen Raum handelt. Verf. müssen zunächst erkennen, dass sich G gegen drei polizeiliche Akte - die Anordnung vom 5.1., die Razzia in der Gaststätte Zum Braunen Haus und die Videoaufnahmen, auf denen G zu sehen ist - wendet. Das gibt die Gliederung vor. Versammlungsrechtliche Probleme haben in den letzten Jahren in der Ausbildungsliteratur verstärkt Aufmerksamkeit gefunden. Fallbeispiele finden sich - u.a. bei Germann JA 2001, 41; Enders JuS 2000, 883; Mayer JA 1998, 345; Jahn JA 1997, 952 und Rozeck JA 1996, 224. A. Verwaltungsgerichtliches Vorgehen gegen die Anordnung vom 5.1. I. Zulässigkeit der Klage 1. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges ( 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO) 2. Statthafte Klageart Verf. müssen erkennen, dass es sich bei der Anordnung um eine Allgemeinverfügung ( 35 Satz 2 VGVfG), die allerdings zeitlich auf den 6.1. begrenzt war, sich also erledigt hat. Statthafte Klageart kann daher lediglich eine Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO - oder eine Feststellungsklage sein. Verf. sollten die Entscheidung BVerwG NVWZ 2000, 63 kennen. 3
3. Fortsetzungsfeststellungsinteresse Als berechtigtes Interesse kommt hier eine Wiederholungsgefahr in Betracht. 4. Klagebefugnis Eine Verletzung der in Artikel 8 und 2 GG garantierten Rechte ist nicht auszuschließen. Dass auch G betroffen ist ergibt sich aus der Übergabe der Anordnung an ihn selbst. 5. Durchführung des Vorverfahrens Verf. können sich darauf beschränken zu erörtern, dass der Zweck des Vorverfahrens, die Selbstkontrolle der Verwaltung, nach überwiegender Auffassung nicht mehr zu erreichen ist. 6. Klagefrist Soweit nach der zitierten Entscheidung des BVerwG eine Klagefrist überhaupt in Betracht kommt, ist sie gewahrt. 7. Beteiligtenfähigkeit G ist als natürliche Person gemäß 61 Nr. 1 VwGO, der Oberbürgermeister von St. J. gemäß 61 Nr. 3 VwGO i.v.m. 19 Abs. 1 AGVwGO beteiligtenfähig. 8. Klagegegner Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist gemäß 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.v.m. 19 Abs. 2 AGVwGO gegen den Oberbürgermeister der Stadt St. J. ( 75 Abs. 2 Nr. 3, 76 Abs. 3 SPolG) zu richten. II. Begründetheit der Klage Die Klage ist begründet, wenn die Anordnung vom 6.1. rechtswidrig gewesen ist und G in seinen Rechten verletzt hat ( 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO). 1. Rechtsgrundlage 4
Da die Anordnung bestimmt, dass die Identität von Personen festzustellen ist, sowie dass die Personen und die mitgeführten Gegenstände zu durchsuchen sind, sind Rechtsgrundlage 9 Abs. 1 SPolG, 17, 18 SPolG. 2. Formelle Rechtmäßigkeit Die Zuständigkeit des Oberbürgermeisters von St. J. ergibt sich aus 75 Abs. 2 Nr. 3 i.v.m. 76 Abs. 3 SPolG. Eine Anhörung ist nach 28 Abs. 2 Nr. 4 SVwVfG entbehrlich gewesen. 3. Materielle Rechtmäßigkeit Verf. müssen erkennen, dass die Anordnung vom 7.1. schon gegen 37 Abs. 1 VwVfG verstößt. Sie sollten das Bestimmtheitsgebot interpretieren und kennen, dass auch der räumliche Geltungsbereich einer (polizeirechtlichen) Allgemeinverfügung bestimmt oder bestimmbar sein muss. Dem genügt die Anordnung nicht. Sollten Verf. dies übersehen oder im Rahmen ihres Gutachtens weitere Rechtsfragen prüfen, so müssen sie das Problem erkennen, ob auf der Grundlage der 9 Abs. 1, 17, 18 SPolG überhaupt vorgegangen werden darf. Denn die Anordnung richtet sich gegen Personen, die an einem Versammlungsort in der Innenstadt von St. J. angetroffen werden. Polizeiliche Maßnahmen gegen Teilnehmer von Versammlungen zur Bekämpfung versammlungsspezifischer Gefahren dürfen aber grundsätzlich nur nach Maßgabe der Befugnisse des Versammlungsgesetzes getroffen werden. Verf. sollten dann erkennen, dass es sich bei der Veranstaltung am 7.1. in der Gaststätte Zum Brauen Haus um eine öffentliche Versammlung in einem abgeschlossenen Raum handelt. Sie sollten erwähnen, dass der kulturelle Teil der Veranstaltung nichts daran ändert, dass es sich um eine Zusammenkunft mehrerer Personen an einem gemeinsamen Ort zum Zweck der kollektiven Meinungsbildung, der Gründung der Kameradschaft nationaler Widerstand handelt. Weil über verschiedene Medien, auch über Internet, eine unbestimmte Zahl von Veranstaltungsteilnehmern geworben wurde, handelt es sich auch um eine öffentliche Versammlung. Die Anordnung lässt sich nicht auf 5 VersG stützen. Auch die tatbestandlichen Merkmale des 13 VersG, der ohnehin nur die Befugnis zur Auflösung einer Versammlung gewährt, liegen nicht vor. B. Verwaltungsgerichtliches Vorgehen gegen die Razzia I. Zulässigkeit einer Klage Insoweit sind die gleichen Gesichtspunkte zu prüfen wie unter A. Lediglich im Rahmen der Beteiligtenfähigkeit und der Feststellung des Klagegegners muss beachtet werden, dass nicht der Oberbürgermeister von St. J. sondern die zuständige Polizeibehörde zu verklagen ist. 5
II. Begründetheit der Klage Die Klage ist begründet, wenn die Razzia am 7.1. rechtswidrig gewesen ist und G in seinen Rechten verletzt hat ( 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. 1. Ermächtigung Das SPolG enthält keine spezifische Rechtsgrundlage für eine Razzia. Eine Razzia ist eine Sammelkontrolle, die durch eine planmäßig vorbereitete und überraschende Absperrung einer Örtlichkeit ermöglicht wird und dazu dient, die Identität eines größeren Personenkreises zu überprüfen und gegebenenfalls Personen und Sachen zu durchsuchen. Rechtsgrundlage können also 9 Abs. 1, 17, 18 SPolG sein. Insoweit stellt sich jedoch erneut die Frage, ob die Vorschriften überhaupt E dazu ermächtigen, gegen die Teilnehmer an der Veranstaltung am 7.1. einzuschreiten. Da es um die Abwehr versammlungsspezifischer Gefahren ging und die Versammlung bereits begonnen hatte, darf gegen sie nur auf der Grundlage des VersG eingeschritten werden. Verf. könnten insoweit überlegen, ob nicht Ermächtigung 13 Abs. 1 Nr. 2, Nr. 4, Satz 2 VersG die Rechtsgrundlage darstellt. 13 Abs. 1 Satz 2 VersG zeigt selbst, dass unter den Voraussetzungen des 13 Abs. 1 Satz 1 VersG Minusmaßnahmen zulässig sind. Bis zu der später erfolgten Auflösung der Versammlung durch E hatte sie aber noch keinen gewalttätigen oder aufrührerischen Verlauf genommen oder unmittelbare Gefahren für Leben und Gesundheit der Teilnehmer begründet noch durch ihren Verlauf gegen Strafgesetze verstoßen. C. Verwaltungsgerichtliches Vorgehen gegen die Anfertigung von Videoaufnahmen I. Zulässigkeit der Klage 1. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges ( 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO) 2. Statthafte Klageart Da die Anfertigung der Videoaufnahme keinen Verwaltungsakt sondern einen Realakt darstellt kommt eine Anfechtungsklage nicht in Betracht. Verf. können problematisieren, ob sich der Realakt erledigt hat, weil die Videoaufnahmen ja noch vorhanden sind. Sie sollten dann eine Feststellungsklage gemäß 43 Abs. 1 VwGO in Betracht ziehen. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis liegt vor, weil es um die Klärung der rechtlichen Beziehungen der Polizei zu dem Versammlungsteilnehmer G geht, der vor der Razzia mit der Videokamera gefilmt worden ist. 3. Feststellungsinteresse 6
Ein solches Feststellungsinteresse besteht fort, weil sich aus der Videoaufnahme des G weiter Belastungen für ihn ergeben. Auch hat die Polizei die Wiederholung angekündigt. 4. Klagebefugnis Wer - mit der Rechtsprechung - eine Klagebefugnis analog 42 Abs. 2 VwGO vorlegt wird auf Art. 8 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG i.v.m. Art. 1 Abs. 1 GG - Recht auf informationelle Selbstbestimmung - verweisen. 5. Subsidiarität der Feststellungsklage G kann sich nicht mit der Anfechtungsklage gegen die Anfertigung der Videoaufnahmen wenden. II. Begründetheit der Klage Fraglich ist, ob die Anfertigung der Videoaufnahmen rechtswidrig war. Verf. müssen erkennen, dass die Videoaufnahmen vor dem Beginn der Versammlung angefertigt wurden. Das könnte die Frage aufwerfen, ob insoweit 27 SPolG eine Ermächtigung darstellen kann, weil die Versammlung als solche bei der Aufnahme des G noch nicht begonnen hatte. Allerdings regelt - in Ausgestaltung des Artikels 8 GG, der auch für das Vorfeld von Versammlungen gilt - 12 a VersG Bild- und Tonaufnahmen durch die Polizei im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen. Allgemein wird allerdings angenommen - in Auslegung des 12 a VersG i.v.m. Art. 8 Abs. 1 GG, dass 12 a VersG verfassungskonform dahin auszulegen ist, dass nur unter den Voraussetzungen, unter denen auch eine Auflösung einer Versammlung stattfinden darf, also den Voraussetzungen des 3 Abs. 1 VersG, eine Videoaufnahme zulässig ist. Durch den Verlauf der Versammlung ist aber nicht gegen Strafgesetze verstoßen worden; allenfalls aus Anlass der Versammlung könnten Straftaten begangen worden sein oder begangen werden. 7