Grundrisse des Rechts Allgemeines Verwaltungsrecht von Prof. Dr. Hartmut Maurer 18., überarbeitete und ergänzte Auflage Allgemeines Verwaltungsrecht Maurer schnell und portofrei erhältlich bei beck-shop.de DIE FACHBUCHHANDLUNG Thematische Gliederung: Allgemeines Verwaltungsrecht - Gesamtdarstellungen Verlag C.H. Beck München 2011 Verlag C.H. Beck im Internet: www.beck.de ISBN 978 3 406 61452 1
GRUNDRISSE DES RECHTS Hartmut Maurer Allgemeines Verwaltungsrecht Revision
Allgemeines Verwaltungsrecht von Dr. Hartmut Maurer em. o. Professor an der Universität Konstanz 18., überarbeitete und ergänzte Auflage qq Verlag C. H. Beck München 2011
Verlag C. H. Beck im Internet: beck.de ISBN 978 3 406 61452 1 2011 Verlag C. H. Beck ohg Wilhelmstraße 9, 80801 München Satz und Druck: Druckerei C. H. Beck Nördlingen (Adresse wie Verlag) Gedruckt auf säurefreiem, alterungsbeständigem Papier (hergestellt aus chlorfrei gebleichtem Zellstoff)
Ich widme das Buch der Zukunft, meinen Enkeln Sebastian, Leonardo, Lukas, Clara, Lisa, Emely und Miguel
Vorwort VII Vorwort Vorwort Revision Vorwort Die Neuauflage berücksichtigt die neuere Gesetzgebung, Literatur und Rechtsprechung und bringt auch sonst verschiedentlich Ergänzungen und Verbesserungen. Der in der Vorauflage angekündigte Lissaboner Vertrag ist inzwischen am 1. 12. 2009 in Kraft getreten. Er hat das Europäische Gemeinschaftsrecht nun mit der Bezeichnung Europäisches Unionsrecht auf eine neue Rechtsgrundlage gestellt (vgl. 2 Rn. 25 ff.). Das Unionsrecht wird in diesem Buch nicht geschlossen dargestellt, sondern jeweils dort, wo es für das deutsche Recht maßgebend wird, herangezogen und behandelt. Die Darstellung des Allgemeinen Verwaltungsrechts, die nicht nur die allgemeinen Prinzipien und Strukturen dieses Bereichs entfalten, sondern durch Beispiele aus dem Besonderen Verwaltungsrecht illustrieren und zudem die historischen und gesellschaftlichen Bedingungen einbeziehen soll, muss sich schon wegen der Fülle des Materials immer wieder inhaltlich beschränken. Die ziemlich umfangreichen Literatur- und Rechtsprechungsnachweise sollen dafür einen gewissen Ausgleich schaffen und zur (gelegentlichen) Weiterarbeit aufmuntern. Die Rechtsprechung vermittelt zudem die erforderliche praktische Anschauung. Daher sollten nicht nur die rechtlichen Entscheidungsgründe oder gar nur die Leitsätze, sondern auch die konkreten praktischen Fälle und deren rechtliche Lösung beachtet werden. Für Kritik und Anregungen, vor allem aus dem Kreis der Studierenden, bin ich nach wie vor sehr dankbar. Sie werden berücksichtigt, auch wenn sie sich im Text der folgenden Neuauflage nicht direkt niederschlagen sollten. Frau Rechtsassessorin Verena Kohler danke ich für ihre Unterstützung. Konstanz, März 2011 Hartmut Maurer
VIII Vorwort Aus dem Vorwort zur ersten Auflage 1980 Das Buch ist in erster Linie für Studenten gedacht. Es soll die rechtsdogmatischen Grundzüge des Allgemeinen Verwaltungsrechts entwickeln, Verständnis für die Probleme dieses Rechtsbereichs wecken und fördern sowie die erforderlichen Rechtskenntnisse vermitteln. Es ist verständlich, dass manche Probleme nur angedeutet oder überhaupt nicht behandelt werden konnten. Sie lassen sich aber mit Hilfe der Literatur- und Rechtsprechungsnachweise verfolgen. So mag dieser Grundriss auch als Ausgangspunkt für denjenigen dienen, der in bestimmte Bereiche des Verwaltungsrechts tiefer eindringen möchte. Die Auswahl der Literatur und Rechtsprechung orientiert sich an der grundsätzlichen Bedeutung bzw. didaktischen Eignung der verschiedenen Stellungnahmen und Entscheidungen; vorzugsweise werden Äußerungen neueren Datums herangezogen, da über sie leicht ältere Nachweise gefunden werden können. Das öffentliche Sachenrecht, das einen Teil des Allgemeinen Verwaltungsrechts bildet, musste aus räumlichen Gründen ausgeklammert werden. Das lässt sich auch deshalb vertreten, weil das öffentliche Sachenrecht für die Studenten vor allem am Beispiel des Straßenrechts aktuell wird, dieses Rechtsgebiet aber üblicherweise im Rahmen des Besonderen Verwaltungsrechts erörtert wird.
IX Revision Abkürzungsverzeichnis... XV Literatur... XXV 1. Teil. Verwaltung und Verwaltungsrecht 1 Die Verwaltung... 1 I. Der Begriff der Verwaltung... 1 II. Die Vielgestaltigkeit der Verwaltung... 6 2 Zur Geschichte der Verwaltung und des Verwaltungsrechts; Verfassung und Verwaltung; Europäische Integration... 13 I. Die Verfassungsabhängigkeit der Verwaltung... 13 II. Epochen der Verwaltungsgeschichte... 14 III. Die Entwicklung des Verwaltungsrechts... 17 IV. Das Verwaltungsrecht unter dem Grundgesetz... 20 V. Das Verwaltungsrecht in der ehemaligen DDR und im Einigungsvertrag... 23 VI. Die Europäische Integration... 27 3 Das Recht der Verwaltung... 38 I. Das Verwaltungsrecht... 38 II. Das Verwaltungsrecht als Teil des öffentlichen Rechts und seine Abgrenzung zum Privatrecht... 41 III. Das Handeln der Verwaltung nach Privatrecht; Verwaltungsprivatrecht... 47 IV. Die Zuordnung gesetzlich nicht eindeutig erfasster Fälle... 55 V. Die subsidiäre Anwendung privatrechtlicher Vorschriften im Verwaltungsrecht 61 4 Die Rechtsquellen des Verwaltungsrechts... 67 I. Die Rechtsquellen- und Rangordnungslehre... 67 II. Überblick über die geltenden Rangordnungsverhältnisse... 69 III. Die sog. geschriebenen Rechtsquellen des deutschen Rechts: Verfassung, formelles Gesetz, Rechtsverordnung und Satzung... 72 IV. Gewohnheitsrecht... 79 V. Allgemeine Grundsätze des Verwaltungsrechts und Richterrecht... 81 VI. Verwaltungsvorschriften und Sonderverordnungen... 85 VII. Bundesrecht und Landesrecht... 85 VIII. Einzelfragen der Rangordnung der Rechtsquellen... 87 IX. Europäisches Unionsrecht... 97 X. Völkerrecht... 104
X 5 Das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG)... 105 I. Entstehung und Weiterentwicklung des VwVfG... 106 II. Die Bedeutung des VwVfG... 111 III. Der Anwendungsbereich des VwVfG... 112 IV. Die Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder... 116 V. Europarechtliche Dimensionen... 120 2. Teil. Grundbegriffe des Verwaltungsrechts 6 Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung... 123 I. Der Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes... 123 II. Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes... 124 7 Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff. 141 I. Vorbemerkungen. 141 II. Das Ermessen der Verwaltung... 143 III. Unbestimmter Rechtsbegriff und Beurteilungsspielraum... 151 IV. Verschränkungen und Lösungen... 162 V. Planerische Gestaltungsfreiheit... 169 8 Das subjektive öffentliche Recht und das Verwaltungsrechtsverhältnis... 172 I. Das subjektive öffentliche Recht... 172 II. Das Verwaltungsrechtsverhältnis... 184 III. Das sog. besondere Gewaltverhältnis... 189 3. Teil. Das Verwaltungshandeln: Der Verwaltungsakt 9 Begriff, Bedeutung und Arten des Verwaltungsakts... 198 I. Entwicklung und allgemeine Bestimmung... 198 II. Die einzelnen Begriffsmerkmale des Verwaltungsakts... 200 III. Die Allgemeinverfügung... 214 IV. Die Bedeutung des Verwaltungsakts... 220 V. Arten der Verwaltungsakte... 225 VI. Bekanntgabe des Verwaltungsakts... 242 10 Der rechtswidrige Verwaltungsakt... 249 I. Die rechtlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts... 249 II. Rechtswirksamkeit; Überblick über die Rechtsfolgen der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts. 261 III. Die Anfechtbarkeit von Verwaltungsakten... 264 IV. Die Nichtigkeit von Verwaltungsakten 275 V. Die Folgen von Verfahrensfehlern... 279 VI. Die Umdeutung von Verwaltungsakten... 285 VII. Die Teilrechtswidrigkeit von Verwaltungsakten und ihre Folgen... 287
XI 11 Bestandskraft, Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten... 291 I. Die Bestandskraft von Verwaltungsakten... 291 II. Rücknahme und Widerruf im Allgemeinen... 294 III. Die Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte... 302 IV. Widerruf begünstigender Verwaltungsakte... 318 V. Rücknahme und Widerruf belastender Verwaltungsakte... 324 VI. Das Wiederaufgreifen des Verfahrens.. 328 VII. Aufhebbarkeit von begünstigenden Verwaltungsakten mit belastender Drittwirkung... 337 12 Nebenbestimmungen zu Verwaltungsakten, insbesondere Bedingungen und Auflagen 343 I. Allgemeine Bedeutung... 343 II. Die Arten der Nebenbestimmungen... 343 III. Die Zulässigkeit von Nebenbestimmungen... 352 IV. Rechtsschutz gegen Nebenbestimmungen... 353 4. Teil. Das Verwaltungshandeln: Die übrigen Handlungsformen 13 Die Rechtsverordnung... 358 I. Die Rechtsverordnung als Rechtsnorm und Verwaltungsinstrument... 358 II. Die rechtlichen Voraussetzungen der Rechtsverordnung... 359 III. Rechtswidrigkeit der Rechtsverordnung und Rechtsschutz... 365 14 Der Verwaltungsvertrag... 370 I. Rechtsgrundlagen... 371 II. Begriff und Abgrenzung des Verwaltungsvertrages... 377 III. Entwicklung und Bedeutung des Vertrages zwischen Staat und Bürger... 391 IV. Die rechtlichen Voraussetzungen des Verwaltungsvertrages.. 396 V. Die Rechtsfolgen der Rechtswidrigkeit von Verwaltungsverträgen... 403 VI. Abwicklung der Vertragsverhältnisse... 414 VII. Hinweise zur Lösung von Fällen... 418 15 Schlichtes Verwaltungshandeln... 423 I. Realakte... 423 II. Öffentliche Warnungen... 426 III. Informelles Verwaltungshandeln... 429 16 Plan und Planung... 435 I. Überblick und Bedeutung... 435 II. Rechtliche Einordnung... 439 III. Die Plangewährleistung... 445
XII 17 Verwaltungsprivatrechtliches Handeln; Subventionierung; Vergabe öffentlicher Aufträge... 452 I. Verwaltungsprivatrechtliches Handeln der Verwaltung... 452 II. Die Subventionierung... 453 III. Das Subventionsdarlehen... 458 IV. Die sonstigen Subventionen... 465 V. Vergabe öffentlicher Aufträge... 468 VI. Unionsrechtliche Beihilfen... 471 18 Elektronische Verwaltung... 474 I. Allgemeine Bemerkungen... 474 II. Der automatisch hergestellte Verwaltungsakt... 476 III. Die elektronische Verwaltung... 480 IV. Datenschutz... 483 5. Teil. Verwaltungsverfahren und Verwaltungsvollstreckung 19 Die Grundzüge des Verwaltungsverfahrens 487 I. Begriff und Arten des Verwaltungsverfahrens... 487 II. Die Beteiligten des Verwaltungsverfahrens... 498 III. Der Ablauf des Verwaltungsverfahrens. 500 IV. Die Verfahrensrechte der Beteiligten... 502 20 Die Verwaltungsvollstreckung... 516 I. Begriff, Bedeutung und allgemeine Voraussetzungen... 516 II. Vollstreckung wegen Geldforderungen. 519 III. Die Erzwingung von Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen... 522 6. Teil. Die Verwaltungsorganisation 21 Grundstrukturen des Verwaltungsorganisationsrechts... 532 I. Die Verwaltungsträger... 532 II. Die interne Organisation der Verwaltungsträger (Organ, Behörde, Amt)... 538 III. Zuständigkeit... 548 IV. Organisationsgewalt... 552 22 Die unmittelbare Staatsverwaltung... 559 I. Überblick... 559 II. Die Verteilung der Verwaltungskompetenzen... 560 III. Die Verwaltungsorganisation der Länder... 567 IV. Die Verwaltungsorganisation des Bundes... 575 V. Zusammenwirken von Bund und Ländern... 577 23 Die mittelbare Staatsverwaltung... 582 I. Die Gemeinden und weitere Kommunalkörperschaften... 583 II. Die übrigen Körperschaften des öffentlichen Rechts... 608
XIII III. Die rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts... 617 IV. Die Stiftungen des öffentlichen Rechts.. 622 V. Der Beliehene... 623 VI. Privatisierung... 627 24 Verwaltungsvorschriften... 634 I. Einordnung... 634 II. Die Funktionen der Verwaltungsvorschriften (Arten und Abgrenzung)... 637 III. Die Rechtswirkungen der Verwaltungsvorschriften... 641 IV. Der Erlass der Verwaltungsvorschrift; Rechtsverordnung und Verwaltungsvorschrift... 652 7. Teil. Das Recht der staatlichen Ersatzleistungen 25 Grundlagen... 659 I. Überblick über die verschiedenen Ansprüche und Haftungsinstitute... 659 II. Reformbestrebungen... 661 III. Verfassungsrechtliche Vorgaben... 664 26 Die Amtshaftung nach Art. 34 GG/ 839 BGB... 666 I. Grundlagen der Amtshaftung... 666 II. Die materiell-rechtlichen Voraussetzungen... 670 III. Haftungsbeschränkungen... 681 IV. Die Verwirklichung des Anspruchs... 687 V. Sonderfälle... 692 VI. Exkurs: Die Haftung für rechtswidriges schuldhaftes Verhalten öffentlicher Bediensteter im privatrechtlichen Bereich... 701 VII. Zusammenfassender Überblick... 704 27 Entschädigung für Beeinträchtigungen des Eigentums... 707 I. Entwicklung und Grundlagen... 708 II. Enteignung... 724 III. Die ausgleichspflichtige Inhaltsbestimmung... 749 IV. Der enteignungsgleiche Eingriff... 754 V. Der enteignende Eingriff... 767 VI. Rechtswegfragen 771 VII. Hinweise zur Lösung von Fällen... 773 28 Der Aufopferungsanspruch... 778 I. Grundlagen und Anwendungsbereich... 778 II. Die Voraussetzungen des Aufopferungsanspruchs... 781 III. Entschädigung... 785 IV. Überblick über die allgemeinen Entschädigungs- und Schadensersatzansprüche... 785
XIV 29 Weitere Anspruchsgrundlagen... 787 I. Schadensersatzansprüche aus verwaltungsrechtlichen Schuldverhältnissen... 787 II. Ansprüche aus Geschäftsführung ohne Auftrag (GoA)... 792 III. Gefährdungshaftung... 796 IV. Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch... 798 V. Sozialstaatlich motivierte Entschädigungsansprüche... 803 VI. Der Plangewährleistungsanspruch... 805 VII. Das in den neuen Bundesländern geltende Staatshaftungsgesetz... 806 30 Der Folgenbeseitigungsanspruch... 815 I. Grundlagen... 815 II. Voraussetzungen und Inhalt... 818 III. Geltendmachung. 822 IV. Exkurs: Der sozialrechtliche Herstellungsanspruch... 823 31 Haftung für Verstöße gegen europäisches Unionsrecht... 827 I. Haftung der Europäischen Union... 827 II. Haftung der Mitgliedsstaaten... 828 Sachverzeichnis... 835