Arbeitspapier 305 Ulrich Preis/Daniel Ulbep Die Verfassungsmäßigkeit des allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns 1
Inhaltsverzeichnis 1. Abschnitt: Einführung und Aufgabenstellung 9 A. Aufgabenstellung 9 B. Relevante Regelungen des Mindestlohngesetzes (MiLoG) im Regierungsentwurfs für ein Tarifautonomiestärkungsgesetz 9 I. 8,50 Stundenlohn ab dem 1.1.2015 9 II. Verhältnis zu bestehenden Tarifverträgen 10 III. Verhältnis zu bestehenden Mindestlohnregelungen 11 IV. Festlegung und Anpassung des Mindestlohns 11 2. Abschnitt: Der Mindestlohn im System des Arbeitsrechts 13 A. Historische Entwicklung und wirtschaftlicher Kontext 13 I. Entwicklung der Regulierung der Arbeitsbedingungen in Deutschland 13 II. Die Nachkriegszeit 14 III. Die Krise" der Tarifautonomie 15 IV. Der europäische Einigungsprozess 16 V. Reaktionen des Gesetzgebers 16 VI. Einordnung in den internationalen Kontext 17 B. Funktion des Arbeitsrechts im Allgemeinen 18 C. Gegenwärtiges System der Mindestlöhne in Deutschland 20 I. Allgemeinverbindlicherklärung ( 5 TVG) 20 II. Erstreckung nach dem Arbeitnehmer-Entsendegesetz (AEntG) 21 III. 3a AÜG Lohnuntergrenze in der Leiharbeit 24 IV. MiArbG 25 V 19 HAG 25 VI. 17 BBiG 26 D. Regelungsproblem 26 I. Tariflose Zonen 26 II. Flickenteppich mit Löchern 27 III. Lösung durch ergänzenden gesetzlichen Mindestlohn 28 3. Abschnitt. Verfassungsmäßigkeit des allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns nach Maßgabe des Mindestlohngesetzes (MiLoG) 29 A. Ziele eines allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns 29 I. Kompensation struktureller Unterlegenheit des Arbeitnehmers 29 II. Verringerung staatlicher Transferleistungen 30 III. Stabilisierung des Sozialversicherungssystems 32 3
Arbeitspapier 305 Die Verfassungsmäßigkeit des allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns 1. Verbesserte Altersversorgung für die Arbeitnehmer im Niedriglohnsektor...32 2. Verbesserung der Situation von Erwerbstätigen mit Kleinstrenten 32 IV. Schutz der deutschen Wirtschaft im europäischen Wettbewerb 32 V. Stabilisierung des Tarifvertragssystems 33 VI. Existenzsicherndere und jedenfalls nicht unangemessene Löhne 34 B. Vereinbarkeit des gesetzlichen Mindestlohns mit der Koalitionsfreiheit Art. 9 Abs. 3 GG 34 I. Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG 34 1. Rechtsprechung des BVerfG 35 a) Der weite Schutzbereich 35 b) Weiter Schutzbereich bei ausgeweiteten Rechtfertigungstatbeständen 36 2. Einschränkende Auslegung des Art. 9 Abs. 3 GG 37 a) Entstehungsgeschichte 37 aa) Vom Kaiserreich zur Weimarer Reichsverfassung 37 bb) Die Weimarer Reichsverfassung 38 cc) Die NS-Zeit 39 dd) Die Entwicklung nach dem Zweiten Weltkrieg 39 ee) Die weitere Entwicklung 40 b) Systematik 41 c) Funktion der Tarifautonomie 42 aa) Tarifautonomie als Kompensation struktureller Unterlegenheit des Arbeitnehmers 42 bb) Fehlender Widerspruch zwischen Tarifautonomie und staatlicher Mindestnormsetzung 44 II. Qualifizierung staatlicher Mindestnormen als Ausgestaltung oder Eingriff?.44 III. Eingriff in Art. 9 Abs. 3 GG 46 1. Wirkungsweise des Gesetzes 46 a) Bestehende Tarifverträge 46 b) Zukünftige Tarifverträge 47 2. Intensität des etwaigen Eingriffs 47 a) Fehlender Eingriff bei fehlenden Tarifverträgen 47 b) Abreiz vom Eintritt in Gewerkschaften 48 c) Vorläufig lediglich Mindestentgelt und kein Tarifgitter 48 d) Kein Koalitionswettbewerb 50 e) Unterschiede zwischen Hochlohn- und Niedriglohnbranchen 50 f) Hohe Eingriffsqualität wegen Eingriffs in die Hausgüter der Tarifautonomie" 50 g) Auswirkungen von staatlichen Entgeltregelungen auf die Tarifautonomie..51 h) Mindestlöhne im Lichte der Rechtsprechung des EuGH 52 i) Gesamtbetrachtung 52 3. Fazit 52 IV. Rechtfertigung 53 4
1. Kontrollmaßstab des BVerfG 54 a) Einschätzungsprärogative / Ermessenspielraum bei wirtschaftspolitischer Normsetzung 54 b) Ausgestaltung der Verhältnismäßigkeitsprüfung auf dem Gebiet der Wirtschafts-, Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik 55 aa) Geeignetheit 55 bb) Erforderlichkeit 56 cc) Angemessenheit 56 (1) Gewichtigkeit der einschlägigen Rechtfertigungstatbestände 57 (2) Die Gewichtung der entgegenstehenden Interessen 57 2. Rechtfertigungsgründe im Einzelnen 58 a) Schutz der Funktionsfähigkeit der Sozialversicherungssysteme 58 aa) Legitimes Ziel 58 (2) Erhöhung der Wahrscheinlichkeit auskömmlicher Altersrenten 59 (3) Verringerung unmittelbarer und verzögerter Sozialtransferleistungen 59 (4) Verteilungsgerechtigkeit mit Blick auf die Beiträge im Arbeitgeberlager 59 bb) Zwischenergebnis 60 b) Funktionsfähigkeit der Tarifautonomie 60 aa) Legitimes Ziel 60 (1) Anreize zur tarifautonomen Regulierung der Arbeitsbedingungen 61 (2) Stärkung der Arbeitgeberverbände 62 bb) Zwischenergebnis 62 c) Bekämpfung des Lohnkostenwettbewerbs zur Vermeidung von Arbeitslosigkeit 62 aa) Legitimes Ziel 63 bb) Zwischenergebnis 63 d) Kompensation struktureller Unterlegenheit der AN 63 aa) Schutzpflicht aus Art 12 Abs. 1 GG 64 bb) Kein Schutz vor der Tarifautonomie sondern vor defizitärem Schutz trotz Tarifautonomie 64 cc) Zwischenergebnis 65 e) Sozialstaatsprinzip 65 f) Zusammenfassung 65 3. Verhältnismäßigkeit 66 a) Geeignetheit 66 aa) Funktionsfähigkeit der Sozialversicherungssysteme 67 (1) Eignung das Beitragsaufkommen zu erhöhen 67 (2) Eignung zur Erhöhung der Wahrscheinlichkeit auskömmlicher Altersrenten 69 (3) Verringerung unmittelbarer und verzögerter Sozialtransferleistungen 70 (4) Verteilungsgerechtigkeit bei der Beitragslast 71 5
Arbeitspapier 305 Die Verfassungsmäßigkeit des allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns (5) Zusammenfassung 71 bb) Funktionsfähigkeit der Tarifautonomie 72 (1) Arbeitgeberverbände 73 (2) Stärkung der Tarifautonomie 73 (3) Fazit 75 cc) Bekämpfung von Lohnkostenwettbewerb zur Vermeidung von Arbeitslosigkeit 75 dd) Kompensation der strukturellen Unterlegenheit der Arbeitnehmer 76 ee) Sozialstaatsprinzip 77 (1) Abweichende Bewertung für Teilzeitbeschäftigte? 77 (2) Stellungnahme 77 (3) Ergebnis 78 ff) Zwischenergebnis 78 b) Erforderlichkeit 79 aa) Mildere Mittel 79 (a) Erga-Omnes-Wirkung von Tarifverträgen 79 (b) Ausweitung der Allgemeinverbindlicherklärung 80 (c) Ausweitung der tarifgestützten Mindestlöhne nach dem AEntG 80 (d) Tarifdispositiver Mindestlohn 82 (e) Soziale Transferleistungen 83 bb) Bewertung 84 c) Angemessenheit 85 aa) Gewicht der mit dem Gesetz verfolgten rechtfertigenden Ziele 85 bb) Gewicht des betroffenen Rechtsguts 86 cc) Gewicht des konkreten Eingriffs 87 (a) Geringe Reichweite des Mindestlohns 87 (b) Schonende Ausgestaltung des Mindestlohns 87 (c) Weiterer Rückgang des Anwendungsbereichs gegenüber Tarifverträgen nach der Übergangsphase 88 (d) Hauptanwendungsgebiet: Weiße Flecken" der Tariflandschaft 88 (e) Ergebnis 89 V. Abwägung und Ergebnis 89 C. Vereinbarkeit eines gesetzlichen Mindestlohnes mit Art. 12 Abs. 1 GG 93 I. Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG 93 II. Eingriff oder Ausgestaltung? 94 III. Ausgestaltung der Vertragsfreiheit durch den Mindestlohn 95 1. Kontrollmaßstab 95 2. Der gesetzliche Mindestlohn als zulässige Ausgestaltung der Vertragsfreiheit 97 a) Regelungsbedürftigkeit 97 b) Geeignetheit 97 6
aa) Kompensation struktureller Unterlegenheit 98 bb) Verringerung von Lohnkostenwettbewerb 98 c) Erforderlichkeit 99 d) Angemessenheit des vom Gesetzgeber vorgenommenen Interessenausgleichs 100 aa) Gewicht der Gründe für die getroffene Regelung 100 bb) Gewicht der betroffenen Interessen 100 cc) Abwägung 101 d) Ergebnis 102 3. Kein Gebot einer Differenzierung nach Branche oder in der Höhe 102 a) Unterschiedliche Eingriffsintensität in verschiedenen Wirtschaftszweigen? 102 b) Befugnis zur pauschalierenden Festsetzung für alle Branchen 103 aa) Befugnis zur Typisierung 103 bb) Keine Unterschreitung für die einzelnen Branchen 103 cc) Keine Differenzierung bei der Mindesthöhe ab 2017 104 c) Fazit: Keine weitere Differenzierung erforderlich 105 4. Ergebnis 106 D. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Ausnahmen zum allgemeinen gesetzlichen Mindestlohn 106 I. Kontrollmaßstab 107 1. Rechtsprechung des BVerfG zu Art. 3 Abs. 1 GG 107 2. Altersbezogene Ausnahmen und das Verbot der Altersdiskriminierung (Art. 21 GrCH) 109 3. Fazit 111 II. Jugendliche unter 18 Jahren bzw. Altersgrenze für den Mindestlohn 111 III. Ausnahmen für Rentner? 113 aa) Einordnung des Problems 114 bb) Sachliches Differenzierungskriterium 114 cc) Ergebnis 115 IV. Ausnahmen für Auszubildende und Praktikanten 115 V. Ausnahmen für einzelne Arbeitnehmergruppen (Saisonbeschäftigte, Erntehelfer, Taxifahrer)? 116 VI. Ausnahmen für Teilzeitbeschäftigte und Minijobber? 116 VII. Ehrenamtlich Tätige, freiwilliges soziales Jahr, Bundesfreiwilligendienst 117 VIII. Langzeitarbeitslose 118 IX. Ausnahmen für besondere Arbeitnehmergruppen am Beispiel der Zeitungszusteller 119 1. Wesentlicher Inhalt des Gutachtens von di Fabio 119 2. Problemstellung 119 3. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG und allgemeiner gesetzlicher Mindestlohn 120 7
Arbeitspapier 305 Die Verfassungsmäßigkeit des allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns a) Eröffnung des Schutzbereichs 120 aa) Auffassung di Fabios 120 bb) Stellungnahme 120 b) Eingriff in die Pressefreiheit 121 aa) Verteuerung der Zustellung 121 bb) Stellungnahme 121 c) Rechtfertigung 122 aa) Legitimes Ziel, Geeignetheit und Erforderlichkeit 123 bb) Angemessenheit 123 (1) Gewicht der mit dem Gesetz verfolgten Ziele 123 (2) Gewicht des betroffenen Rechtsguts 123 (3) Gewicht der konkreten Eingriffs 124 (4) Abwägung 125 d) Fazit 126 4. Ergebnis 126 4. Abschnitt: Gesamtergebnis 127 Über die Hans-Böckler-Stiftung 139 8