Vorteile und Risiken von Gemeindefusionen für den Service Public Gemeindefusionstagung Öffentliches Personal Schweiz, 22. Januar 2014 Prof. Dr. Reto Steiner Kompetenzzentrum für Public Management Universität Bern Gliederung des Referats 1. Wie geht es den Schweizer Gemeinden? 2. Public Management, Interkommunale Zusammenarbeit und Fusionen als Reformmöglichkeiten 3. Chancen und Risiken von Gemeindefusionen für den Service Public 4. Umsetzung einer Gemeindefusion 2 1
Zustand der Schweizer Gemeinden > 2 352 Gemeinden in 26 Kantonen. Median: 1 214 Einwohnende. Personalbestand: 240% allg. Verwaltung, 190% Aussenstellen, 480% Bildung. > Kommunen unter zunehmendem Druck: > Aufgaben sind vielfältiger und komplexer geworden > Städte und kleinere Gemeinden haben unterschiedliche Probleme, müssen aber alle den Service public erbringen > Bedeutung der Gemeindegrenzen hat in Gesellschaft abgenommen, zunehmender Standortwettbewerb > Bitte sofort -Mentalität: Wunsch nach hoher Bürgerorientierung 3 Anzahl Gemeinden pro Kanton 2014 1-19 Gemeinden 20-49 Gemeinden 50-99 Gemeinden 100-199 Gemeinden 200 und mehr Gemeinden BS 3 UR 20 JU 57 SO 109 AG 213 GL 3 AR 20 SG 77 VS 134 VD 318 AI 6 SH 26 TG 80 TI 135 BE 362 OW 7 SZ 30 LU 83 GR 146 NW 11 NE 37 BL 86 FR 163 ZG 11 GE 45 ZH 170 4 2
Identifikation der Schweizer Bevölkerung Gemeinde Kanton Schweiz Sprachregion Europa Welt 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% Quelle: gfs.bern 2013 5 Behördenmitglieder in den Gemeinden Schweiz 2010 Anzahl Politiker/-innen pro Gemeinde 38 Politiker/-innen pro 1000 Einwohnende 36 Gesamthaft rund 100 000 Personen mit politischem Amt auf kommunaler Ebene in der Schweiz! 6 3
Schwierigkeit vakante Ämter zu besetzen Rekrutierung der Exekutive Schweiz Prozent N leicht 18 253 weder noch 32 450 schwierig 50 705 N CH =1408 7 Leistungsgrenzen im Zeitverlauf Bereich Soziales 50% 2009/2010 2005 1998 Bereich Regierung und Verwaltung 40% 30% Bereich Bildung 20% 10% 0% Bereich Sicherheit Bereich Kultur Bereich Wirtschaftsförderung Bereich Infrastruktur 8 4
Schuldenquote nach Maastricht Kriterien Kritische Grösse EU: <60% BIP 25,00% 20,00% 15,00% 10,00% Bund Kantone Gemeinden 5,00% 0,00% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Quelle: EFV 2013 9 Reformen in den Schweizer Gemeinden > Reformen innerhalb der Gemeinden: Management Reformen (Effizienz und Effektivität) und Politische Reformen (Reformen der Entscheidfindung) > Reformen zwischen den Gemeinden/Staatsebenen: Territoriale und funktionale Reformen (Aufgabenteilung) 10 5
Reformen in den Gemeinden Reformen zwischen den Gemeinden/Staatsebenen: Zunahme der IKZ 74.7% Fusionsgespräche 49.9% Managementreformen: Einführung von New Public Management 7.8% Reformen der Entscheidfindung: Kleinere Exekutiven 15.8% Ausweitung der Initiativen und Referenden 13.5% 11 Fusionsdiskussionen nach Gemeindegrösse 80% 70% 60% 50% 40% 30% 1998 2009 20% 10% 0% bis 249 250-499 500-999 1000-1999 2000-4999 5000-9999 10000-19999 20000 und mehr alle Gemeinden N 2009 =1497; N 1998 =2113 12 6
Welches Gewicht misst der Kanton Gemeindefusionen bei? (2010) N=26 Sehr grosses 6 BE, FR, GL, JU, LU und SG Grosses 9 GR, NE, SH, SO, TI, UR, VD, VS und ZH Wenig 8 AI, AR, BL, NW, OW, SZ, TG und ZG Kein 2 BS und GE Keine Antwort 1 AG 13 Fusionsabstimmungen > Einer grossen Mehrheit der Projekte wird durch die Bevölkerung zugestimmt. Schätzung: 2/3 > Auch bei ablehnenden Projekten stimmen zumindest einzelne der Fusionspartner zu. 14 7
Drei Ansätze der Territorialreform > Konsolidierung! > Fragmentierung! (Public Choice Ansatz, z. B: Tiebout: Voting by feet, Functional Overlapping Competing Jurisdictions) > Neuer Regionalismus! («Weiche Institutionen» nach Fürst) Was wollen die Bürgerinnen und Bürger? 5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 Gemeinde soll Dienstleistungen auf die anstehende Probleme Bedürfnisse der lösen Einwohner abstimmen 1 = unwichtig; 5 = sehr wichtig, N = 1690 Dienstleistungen möglichst günstig erbringen für viele Probleme finden private Organisationen bessere Lösungen nur die wichtigsten Dienstleistungen anbieten Quelle: Ladner/Bühlmann 2007 16 8
Was unterscheidet kooperative Regionen von weniger kooperativen Regionen? > Die intensiv kooperierenden Gemeinden handeln aus einer Position der Stärke (proaktiv). > Intensiv kooperierende Gemeinden sind geografisch gut erreichbar und zentral gelegen. > Das soziale Band zwischen den Einwohnern ist intensiv. > Die Exekutiven übernehmen eine Vorreiterrolle. > Es ist die Bereitschaft da, aussergewöhnliche Zusammenarbeitsformen zu prüfen. Verschiedene Projekte sind am Laufen. Auswirkungen in der Schweiz Intensität der IKZ F CH SF D A N S DK GB Intensität der Gebietsreformen 18 9
Auswirkungen von Fusionen Grundsatz: Auswirkungen weniger spektakulär als erwartet resp. befürchtet Ausführlich: Steiner, Reto/Kaiser, Claire: Effects of Amalgamations. Forthcoming Auswirkungen in der Schweiz > Verbesserung der finanziellen Situation: > Verbesserung des Dienstleistungsangebots: > Stärkere Positionierung in strategischen Politikfeldern: > Erhöhung der Standortattraktivität: > Politische Integration: > Gemeindeautonomie: > Anpassungsfähigkeit: > Führbarkeit und Begrenzung des Koordinationsaufwandes: > Motivation der Mitarbeitenden: 10
Was gilt es zu prüfen? Strategieorientierter Ansatz: Welche Voraussetzungen muss die Gemeinde heute schaffen, damit in der Zukunft und möglichst langfristig die Erreichung der Ziele der Gemeinde gewährleistet bleibt? Phase der Problemerkennung und Initiierung von Reformprojekten > Eine Kommune benötigt regelmässige Informationen über ihre Leistungsfähigkeit und die nicht genutzten Potenziale beim Verbleiben im Ist-Zustand. > Die Initiierung eines Reformprojekts ist immer ein Führungsentscheid. 11
Wie Gemeinden ein Projekt angehen sollen > Annahmen über Fusionsergebnisse sollten realistisch sein. > Der Kanton soll von Kommunen Transparenz fordern. > Der Kanton hat ein Recht darauf, den Kommunen Minimalstandards vorzugeben, es gilt aber den Grundsatz der Subsidiarität zu beachten. Anreize sollten finanzieller wie auch nicht-finanzieller Art sein. > Zwangsmittel sollten nur ultima ratio sein, können aber aus übergeordneten Gründen ausnahmsweise sinnvoll sein. 23 Phase der Entscheidfindung > Das Suchen nach Lösungsmöglichkeiten ist ein kreativer Prozess. > Bei der Bewertung der Lösungsmöglichkeiten ist ein differenziertes, sachlich abgestütztes Vorgehen zu wählen. 12
Prüfcheckliste > Dienstleistungen > Verwaltungsorganisation > Politik > Strategische Politikfelder: Wirtschaft, Regionalentwicklung, Bildung, Verkehr, usw. > Finanzen > Emotionale Faktoren > Spezialprobleme (je nach Kanton): Korporationen, Bürgergemeinden, Kantonswechsel usw. Phase der Umsetzung > Die Umsetzung einer Fusion erfordert ein umsichtiges Projektmanagement. > Ein umsichtiges Management des Wandels muss immer abgestimmt den Strategie-, den Struktur- und den Kulturwandel berücksichtigen. 13
Folgerungen > Für ein Reformprojekt müssen klare Vorteile sichtbar sein! > Der Wandel muss aktiv gestaltet werden. Es braucht politische Führung (Machtpromotoren)! > Kommunikation ist zentral. Die Bevölkerung muss die Vorund Nachteile einer Fusion kennen. > Damit Projekt gelingt, sind sowohl die harten Fakten wie die Argumente des Herzens zu berücksichtigen! > Bei Reformen darf Grundidee nie aus den Augen verloren werden: Gemeinden zu schaffen, welche das Wohl der Bevölkerung im Auge behalten und beschränkte Ressourcen effektiv und effizient einsetzen. 27 Literaturhinweise Ladner, Andreas/Bühlmann, Marc (2007): Demokratie in den Gemeinden. Zürich 2007 Ladner, Andreas/Steiner, Reto/Horber-Papazian, Katia/Fiechter, Julien/Jacot-Descombes, Caroline/Kaiser, Claire (2013): Gemeindemonitoring 2009/2010. Bericht zur fünften gesamtschweizerischen Gemeindeschreiberbefragung, Bern, 2013 Steiner, Reto/Ladner, Andreas/Reist, Pascal (2014) (Hrsg.): Reformen in Gemeinden und Kantonen. Bern, Stuttgart, Wien 2014 Steiner, Reto/Kaiser, Claire (2010): Resultate der Befragung der kantonalen Verwaltungen «Gemeindefusionen aus kantonaler Sicht», Bern 2010 Steiner, Reto (2002): Interkommunale Zusammenarbeit und Gemeindezusammenschlüsse in der Schweiz. Bern, Stuttgart, Wien 2002 28 14