Bergrecht und Raumordnung Einflüsse des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998 auf bergrechtliche Rechtspositionen und die eigentumsrechtlichen Grenzen von Rechtsanwalt Professor Dr. Werner Hoppe Universitätsprofessor em., Münster und Rechtsanwalt Dr. Wolfgang Spoerr, LL.M., Berlin Lehrbeauftragter an der Humboldt-Universität zu Berlin RICHARD BOORBERG VERLAG Stuttgart München Hannover Berlin Weimar Dresden
INHALTSVERZEICHNIS Seite Literaturverzeichnis 17 Erster Teil: Problemstellung 1 Einführung 27 2 Bestandsaufnahme exemplarischer regionalplanerischer Ausweisungen. 28 A. Sicherstellung der Versorgung der Länder mit oberflächennahen Rohstoffen in bedarfsgerechtem Umfang 29 B. Vorrang der Ausbeutung vorhandener vor der Erschließung neuer Lagerstätten 29 C. Bevorzugung von Abbauvorhaben, die räumlich angeschlossene Verarbeitung der gewonnenen Rohstoffe vorsehen 30 D. Bevorzugung des Abbaus bei Wasser- und Schienenanschluß... 30 E. Sparsame Verwendung von Rohstoffen, Substitutionsmöglichkeiten (Recycling von Rohstoffen soll genutzt werden) 31 F. Ausgewogene räumliche und zeitliche Verteilung der Rohstoffsicherungsflächen; Vermeidung übermäßiger Beanspruchung von Teilräumen einer Region 32 G. Beachtung der Siedlungsentwicklung, der Freiraumstruktur, Schutz der Anwohner vor Lärm und sonstigen Immissionen beim Rohstoffabbau 33 H. Eingriffe in das Landschaftsbild/Fremdenverkehr/Erholungsnutzung 34 I. Der Abbau von Torf 35 J. Rekultivierung 35 K. Erfordernis einer Umweltverträglichkeitsprüfung 36 L. Rohstoffabbau im Verhältnis zum Natur-Avasserschutz 36 M. Vorranggebiete für die Sicherung oberflächennaher Rohstoffe... 38 N. Vorbehaltsgebiete für die Sicherung oberflächennaher Rohstoffe. 39 Zweiter Teil: Raumordnungsrechtliche Grundlagen 3 Grundlagen des neuen Raumordnungsgesetzes 1998 42 A. Die Regelungsbereiche des ROG 1998: Unmittelbar geltende und rahmenrechtliche Abschnitte des Gesetzes 42 7
B. Inkrafttreten, Umsetzung und Überleitung 43 C. Terminologische und begriffliche Fragen 43 I. Terminologie im neuen ROG 43 II. Die zentralen Begriffsbestimmungen des neuen ROG 45 D. Die dogmatische Einordnung von Zielen der Raumordnung und ihre Unterscheidung von Grundsätzen der Raumordnung 45 E. Rahmenrechtliche Überlegungen - keine Transformationsnotwendigkeit in Landesrecht 49 4 Bindungswirkungen der Erfordernisse der Raumordnung ( 4 ROG) 50 A. Bundesrechtliche Bindungswirkungen nach 4 ROG 50 I. Beschränkung der Bindungswirkung auf Erfordernisse der Raumordnung 51 II. Beschränkung der Bindungswirkung auf raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen 51 III. Unterscheidung zwischen strikter Beachtungspflicht und Pflicht zu abwägender Berücksichtigung 52 IV. Die Neuregelung der Zielbeachtungspflicht und ihre Ausdehnung auf Private 52 B. Die Raumordnungsklausel des 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB 54 C. Voraussetzungen der Zielbindung 55 I. Zielcharakter 55 II. Raumordnerischer Bezug: Einhaltung der materiellen Grenzen der Raumordnung 55 III. Hinreichende sachliche und räumliche Konkretisierung 56 IV. Allgemeine Rechtmäßigkeitsanforderungen an Ziele 57 V. Boden- und planungsrechtliche Ermächtigung 59 D. Die Bindungswirkungen in landesrechtlichen Regelungen 59 5 Die raumordnerischen Gebietskategorien ( 7 Abs. 4 ROG) 59 A. Die Regelungen im ROG 59 I. Die Planungspraxis zu raumordnerischen Gebietsfestlegungen vor Inkrafttreten des ROG 59 II. Die einzelnen Gebietskategorien des ROG im Überblick 61 III. Die rechtlichen Wirkungen der Vorrang- und Vorbehaltsgebietsfestsetzungen im einzelnen 62 1. Die rechtliche Bindungswirkung von Vorranggebietsfestlegungen 62
a) Die allgemeine Zielbindung 62 b) Innergebietliche und außergebietliche Wirkungen von Vorranggebieten 63 aa) Innergebietliche Wirkungen 63 bb) Außergebietliche Wirkungen 64 c) Vorrangüberlagerungen 65 2. Die rechtliche Bindungswirkung von Vorbehaltsgebietsfestlegungen 66 a) Die Steuerung der Abwägung nachgeordneter Planungsträger, keine außergebietliche Bindungswirkung 67 b) Vorbehaltsgebietsüberlagerungen 68 c) Vorbehaltsgebietsfestlegungen und raumordnungsrechtlicher Aufgabenbereich 69 IV. Die umstrittenen Rechtswirkungen der Eignungsgebietsfestlegungen 69 1. Die Problematik der rechtlichen Bindungswirkungen 69 2. Auffassungen in der Wissenschaft und beim Gesetzgeber.. 70 3. Die sachliche Beschränkung der Eignungsgebiete, ihre Steuerungswirkung 74 B. Die Umsetzung in Landesrecht 75 I. Rahmenrechtscharakter des 7 Abs. 4 ROG 75 II. Die Aussagen des bisherigen Landesrechts 77 III. Umsetzungserfordernisse in Landesrecht 77 IV. Folgen der noch fehlenden Umsetzung in Landesrecht 77 1. 7 Abs. 4 ROG als Rahmenrecht 77 2. Folgen für Vorranggebiete und Vorbehaltsgebiete vor Umsetzung 78 3. Das Gebot doppelter Ermächtigung für rechtsatzartig bindende Negativplanungen 79 4. Ergebnis: Keine Eignungsgebiete i. S. d. 7 Abs. 4 Nr. 3 ROG und keine Gebiete mit deren Rechtswirkung i. S. d. 7 Abs. 4 Satz 2 ROG ohne Ermächtigung im Landesplanungsrecht 79 6 Das Verfahren ( 7 Abs. 5, 6 und 7 ROG) und die Abwägungsgrundsätze für die Aufstellung von Raumordnungsplänen ( 7 Abs. 7 ROG) 80 A. Das Verfahren ( 7 Abs. 5-7ROG) 80 B. Abwägungsgebot ( 7 Abs. 7 ROG) 80 C. Landesrecht 81 9
I. Geltendes Landesrecht 81 II. Umsetzung des ROG 1998 in Landesrecht 82 III. Konsequenzen der noch fehlenden Umsetzung 82 7 Das Zielabweichungs- und das Raumordnungsverfahren (SS 11,15 ROG) 83 A. Das Zielabweichungsverfahren ( 11 ROG) 83 B. Das Raumordnungsverfahren ( 15 ROG) 83 Dritter Teil: Auswirkungen der Festlegungen der Raumordnung auf die Erteilung von Bergbauberechtigungen und die Zulassung von Betriebsplänen 8 Bergbauberechtigungen und Festlegungen der Raumordnung 85 10 A. Bergbauberechtigungen nach dem Bundesberggesetz 85 I. Erfordernis einer Bergbauberechtigung 85 II. Die Bergbauberechtigungen nach dem Bundesberggesetz 86 B. Zulassungsvoraussetzungen 87 I. Erlaubnis ( 11 BBergG) 87 II. Bewilligung ( 12 BBergG) 88 III. Voraussetzungen der Verleihung von Bergwerkseigentum ( 13 BBergG) 88 IV. Entscheidungsstruktur bei der Erteilung von Bergbauberechtigungen: Kein Versagungsermessen 89 V. Die Erteilung der Bergbauberechtigung als gebundene Entscheidung 89 C. Verkuppelung bergrechtlicher Entscheidungen 90 I. Verknüpfung der Wirkung von Verwaltungsakten: tatbestandliche Anknüpfung und präjudizielle Wirkungen... 90 II. Die Verbindungslinien zwischen den Bergbauberechtigungen. 91 1. 12 Abs. 2 BBergG, 2 Abs. 2 Satz 2 RechtsvereinheitlichungsG 91 2. 13 BBergG 92 III. Verschränkung zwischen Berechtsamsverfahren und Betriebsplanverfahren 92 D. Der Versagungsgrund überwiegender öffentlicher Interessen ( 11 Nr. 10 BBergG) 94 I. Öffentliche Interessen i. S. d. 11 Nr. 10 BBergG 95 II. Bezugspunkt: Aufsuchung ( 11 Nr. 10 BBergG) und Gewinnung( 12 Abs. 1 Satz 1 i.v.m. 11 Nr. lobbergg) 95
III. Ausschluß der Aufsuchung/Gewinnung im gesamten zuzuteilenden Feld durch überwiegende öffentliche Interessen... 95 IV. Verfahren 97 E. Der rechtliche Einfluß raumordnerischer Festlegungen bei der Erteilung von Bergbauberechtigungen 98 I. Die Wirkung der Ziele der Raumordnung auf Bergbauberechtigungen 98 II. Die Wirkung der Grundsätze der Raumordnung bei der Entstehung von Bergbauberechtigungen 99 III. Der rechtliche Einfluß sonstiger Erfordernisse der Raumordnung bei der Entstehung von Bergbauberechtigungen 99 IV. Speziell: Die rechtliche Wirkung von raumordnungsrechtlichen Gebietsfestlegungen auf Bergbauberechtigungen bei der Neuerteilung 100 1. Wirksames Ziel der Raumordnung, das der Rohstoffgewinnung entgegensteht 101 2. Zielwiderspruch des Abbaus 101 3. Bedeutung landesplanerischer Abwägungsmängel 102 V. Die Wirkung von Gebietsfestlegungen nach 7 Abs. 4 ROG auf Bergbauberechtigungen im einzelnen 102 1. Vorbehaltsgebiete für andere Nutzungen 102 2. Vorranggebiete für andere Nutzungen 103 3. Eignungsgebiete für andere Nutzungen 103 9 Die herkömmliche Betriebsplanzulassung ( 55, 48 Abs.2 BBergG) und raumordnerische Festlegungen 103 A. Der Zulassungstatbestand der herkömmlichen Betriebsplanzulassung und raumordnerische Festlegungen 103 B. Die rechtliche Funktion von Zielen der Raumordnung bei Betriebsplanzulassung: 48 Abs. 2 BBergG als Raumordnungsklausel? 105 I. Rechtslage bis zum Inkrafttreten des ROG 1998 105 1. Keine raumordnungsrechtliche Zielbindung 105 2. Zielbindung über 48 Abs. 2 BBergG 106 3. Fachgesetzliche Raumordnungsklauseln außerhalb des BBergG 108 II. Keine Konsequenzen der Ausdehnung der Zielbindung im ROG 1998 108 III. Abschließende Zielbindung über 35 Abs. 3 BauGB in der einfachen bergrechtlichen Betriebsplanzulassung 109 11
C. Die Voraussetzungen der Bindung an raumordnerische Ziele in der Betriebsplanzulassung nach 55 Abs. 1, 48 Abs. 2 BBergG, 35 Abs. 3 Satz 2-3 BauGB 109 I. Anwendbarkeit der 30 bis 37 BauGB 110 II. Lage im Außenbereich 110 III. Raumbedeutsames Vorhaben 110 D. Die Rechtsfolgen von 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB, 1. Halbsatz BauGB 111 E. Die Voraussetzungen und Wirkungen von 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB 112 I. Ausweisung an anderer Stelle" 113 II. Außergebietliche Ausschlußwirkung 114 III. Regelvermutung 114 F. Grundsätze der Raumordnung bei der Betriebsplanzulassung... 115 G. Sonstige Erfordernisse der Raumordnung bei der Betriebsplanzulassung 116 I. Unbeachtlichkeit bei der Zulassungsentscheidung 116 II. Konsequenzen der Unbeachtlichkeit 116 III. Behandlung von Aussagen in landesplanerischen Stellungnahmen, vor allem von Ergebnissen von Raumordnungsverfahren 117 10 Die bergrechtliche Planfeststeüung ( 52 Abs. 2 a BBergG) und Festlegungen der Raumordnung 118 12 A. Die bergrechtliche Betriebsplanfeststellung 118 B. Die Bindung der Planfeststellung an Ziele der Raumordnung... 119 I. Die Zielbindung nach 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG 119 II. Keine Zielbindung nach 55 Abs. 1, 48 Abs. 2, 52 Abs. 2 a Satz 3 BBergG 120 III. Geltung des 35 Abs. 3 Satz 2-3 BauGB oder Nichtgeltung nach 38 BauGB 120 1. Voraussetzung für die Nichtanwendbarkeit des 35 Abs. 3 BauGB gemäß 38 BauGB: überörtliche Bedeutung 121 2. Beteiligung der Gemeinde 123 3. Berücksichtigung städtebaulicher Belange 123 4. Planfeststellungen für Vorhaben ohne überörtliche Bedeutung: 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB 125 C. Keine Beachtlichkeit von Grundsätzen der Raumordnung 125 D. Keine Beachtlichkeit sonstiger Erfordernisse der Raumordnung.. 125
Vierter Teil: Die verfassungsrechtliche, vor allem eigentumsrechtliche Beurteilung der rechtlichen Auswirkungen von Festlegungen der Raumordnung i 11 Einschlägige Verfassungspositionen 126 A. Die maßgeblichen Grundrechte und verfassungsrechtlichen Garantien 126 I. Eigentumsgarantie (Art. 14 GG) 126 II. Berufsfreiheit (Art. 12 Nr. 1 GG) 126 III. Kommunale Selbstverwaltung (Art. 28 GG) 126 B. Der Eigentumsschutz der Bergbauberechtigungen 127 C. Inhalts- und Schrankenbestimmung durch das BundesbergG und die sonstigen rechtlichen Bindungen 128 12 Raumplanung und Eigentumsgarantie 128 A. Die Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums durch den einfachen Gesetzgeber und ihre verfassungsrechtlichen Grenzen 128 B. Die verfassungsrechtlichen Bindungen des Gesetzgebers bei der Inhalts- und Schrankenbestimmung 129 C. Die Auswirkungen von raumordnerischen Festlegungen auf Bergbauberechtigungen 131 I. Heterogenität der raumordnerischen Festlegungen 131 II. Kriterien der Unverhältnismäßigkeit 132 D. Verfassungsrechtliche Prüfung 132 I. Verfassungsmäßigkeit des gesetzlichen Regelungskonzeptes. 134 1. Verfassungsrechtliche Verfahrensbindungen 135 2. Materielle Gemeinwohlbindung 136 3. Fehlen eines Entschädigungskonzeptes für unverhältnismäßige Eigentumsbeeinträchtigungen im Einzelfall 136 II. Konkretisierung der Inhalts- und Schrankenbindung durch Planungsakte 138 1. Ergänzung des Abwägungsprogrammes 139 2. Verfassungsrechtliche Folgen der Defizite des geltenden Verfahrensrechts 139 3. Vermeidung enteignungsäquivalenter Wirkungen 139 E. Ergebnisse und Folgerungen 140 13
Fünfter Teil: Bergbau in der raumplanerischen Abwägung und Rechtsschutz 13 Die Abwägung in der Regionalplanung im Hinblick auf bergbauliche Interessen und Rechte 142 A. Abwägung nach Landesplanungsrecht 142 B. Normative Anforderungen an die Abwägung 142 I. Die planungsimmanente, rechtsstaatliche Dimension der Abwägung 143 II. Die Abwägungserheblichkeit privater Belange 145 C. Keine Beschränkung auf öffentliche Belange oder aggregierte private Belange 145 I. Kriterien der Abwägungsrelevanz 146 II. Unzulässigkeit des Ausblendens individueller Belange: Abwägungsbeachtlichkeit der Rechtspositionen der Bergbauberechtigten 146 III. Abwägungserhebliche öffentliche Belange der Rohstoffsicherung 148 D. Abwägungserfordernisse bei raumordnerischen Gebietsfestlegungen im einzelnen 148 I. Vorbehaltsgebiete für konkurrierende Nutzungen 148 II. Vorranggebiete für konkurrierende standortbezogene Raumnutzungen (Modelle 1 und 2) 149 III. Vorranggebiete mit umfassender oder weitgehender monofunktionaler (abschließend - verdrängender -) Zuweisung von Raumfunktionen, Konzentrationsanordnungen/Darstellungsprivilegien und Eignungsgebiete (Modelle 3 und 4)... 149 14 Kontrolle, Abwehrrechte und Entschädigung 151 A. Die aufsichtliche Rechtskontrolle 151 B. Rechtsschutz betroffener Bergbauberechtigter 151 I. Rechtsschutz gegen die Ziele der Raumordnung 151 II. Rechtsschutz gegen die - vermeintliche - Zielwirkung im Genehmigungsverfahren 152 C. Entschädigungen 152 Sechster Teil: Zusammentreffen von Bergrechten mit Gebietsschutz nach der europarechtlichen Vogelschutzrichtlinie und der Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie 15 Der Rechtscharakter und die Rechtswirkungen des Gebietsschutzes. 154 14
A. Gebietsschutz von europäischen Schutzgebieten nach europäischem und nationalem Recht 154 B. Das Schutzregime der FFH-Gebiete nach der FFH-Richtlinie undden 19a-19f BNatSchG 155 C. Auswirkungen von Gebietsmeldungen und Auswirkungen auf bestehende Bergbauberechtigungen: das Schutzregime der FFH- Gebiete 156 D. Auswirkungen von Gebietsmeldungen auf bestehende Bergrechte, Betriebspläne und Abbauvorhaben 157 E. Regionalplanung in FFH-Gebieten 158 I. Überlagerung von Bergbau- und Schutzgebieten 158 II. Abwägungserfordernisse der Regionalplanung in FFH- Gebieten mit bergbaulicher Bedeutung oder Bergbauberechtigungen 159 III. Folgen überlagernder Gebietsfestlegungen auf die Erteilung bergrechtlicher Berechtigungen und die Vorhabenzulassung. 159 Siebenter Teil: Zusammenfassung 160 15