Thema Umweltmediation: Fallbeispiel zum Fachartikel Konsens statt Konflikt von Klaus Everts und Reiner Ponschab

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1 Thema Umweltmediation: Fallbeispiel zum Fachartikel Konsens statt Konflikt von Klaus Everts und Reiner Ponschab in UmweltMagazin 3/2004 Der Bau einer Bundesautobahn ist geplant. Der Bund stellt dazu die Mittel zur Verfügung. Der Bau dient der Anbindung einer wirtschaftsschwachen Region. In der Mittelgebirgslandschaft mit weiten Tälern und großen Waldbeständen auf den Kuppen plant die Straßenbauverwaltung drei Trassenvarianten, die viele kleine Ortschaften und zwei Städte über die geplante Straße anbinden. Für die Trasse A wird der Verlauf der Straße an den Ortsrändern entlang der Hangfüße geplant. Dort, wo die Lärmimmissionen aktive Schallschutzmaßnahmen erfordern, wird die Trasse höher in den Hang verlegt, um so auf Baumaßnahmen des Schallschutzes verzichten zu können. Die Umweltverträglichkeitsstudie weist für den Trassenverlauf von drei Kilometern die Durchschneidung eines wertvollen Waldbaumbestands auf. Die Planung für Trasse B berücksichtigt dies; sie passt die Trasse weiträumig an, so dass die Durchschneidung nicht notwendig wird. Da aber diese Planung den Bau von zwei Talbrücken erfordert, sind die Gesamtkosten der Trasse B höher als die der Trasse A. Nachteilig erweist sich die wesentlich längere Anbindungsstraße. Die Ortsumgehung einer Gemeinde erfordert zusätzlich den Ausbau einer Bundesstraße. Die Planung für Trasse C sieht eine Untertunnelung zum Schutz des Waldbestandes vor. Die Baukosten für diese Trassenführung liegen wesentlich über den durchschnittlichen Baukosten je Autobahnkilometer. Während der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange im Planfeststellungsverfahren kommt es in fünf Gemeinden zu erheblichem Widerstand. Fachausschüsse, der Bund für Naturschutz und zwei Bürgerinitiativen protestieren gegen den geplanten Trassenverlauf. Die örtlichen Medien berichten über alle Aktivitäten dieser Initiativen. Der Protest steigert sich über einen Zeitraum von fünf Monaten, obgleich der Bauträger bemüht ist zu vermitteln und zu geringfügigen Modifikationen der Trasse im Sinne der Plangegner bereit ist. In einer Ortschaft schließen sich mehrere Grundstückseigentümer der Initiative an. Die örtliche Umweltgruppe wird in ihrer Argumentation von Umweltschützern des BUND e.v. unterstützt. Mediationsverfahren Die rechtliche Bewertung durch die Behörden ergibt ein erhebliches Risiko. Zeitliche Verzögerungen und ein gestörter Verfahrensablauf lassen deutliche Kostensteigerungen erwarten. Deshalb empfehlen die Behörden ein planbegleitendes Mediationsverfahren und wählen ein erfahrenes Mediatorenteam. Anschließend wird das Mediatorenteam entsprechend beauftragt. Im Rahmen einer Deeskalationsstrategie binden die Mediatoren zuerst die Bürgerinitiativen in den Mediationsprozess ein. Parallel werden Arbeitskreise eingerichtet, damit die örtlichen politischen Parteien direkt über den Fortgang informiert und die Umweltschützer in der Planung mit ihren Vorschlägen berücksichtigt werden. Dies fördert die Transparenz und macht die Konflikte deutlich. Durch eine Konfliktanalyse ermitteln die Mediatoren Widerstände und ihre Hintergründe. Es gelingt ihnen so, die auf der Sachebene vertretenen Positionen und die dahinter liegenden Differenzen der Beteiligten auf der Interessenebene aufzuzeigen. Mit Unterstützung der Mediatoren erarbeiten die örtlichen Vertreter und die Umweltgruppe Lösungsoptionen. Infolge dessen wird die fiktive Trasse D zusätzlich in das Verfahren aufgenommen. Dagegen erhebt eine Stadt Widerspruch, weil die Lärmimmission der am Hang trassierten Straße die Planung eines geplanten Neubaugebietes tangiert. Die Planer stellen mögliche Schutzmaßnahmen dar. Eine Einigung kommt allerdings zu diesem Zeitpunkt nicht zustande. Daraufhin schlagen die Mediatoren eine Kosten-/Nutzenuntersuchung vor. Ein Gutachter bewertet die alternative Schallschutzmaßnahme. Ein Arbeitskreis schlägt eine Modifikation für die Trasse C vor. Sie erfordert eine Trassenanpassung im Bereich der Ortschaft, einen tiefen Einschnitt in die Bergkuppe und den Bau einer zusätzlichen Talbrücke. Mit einem Ein-Text-Verfahren (jede Partei arbeitet am Text der Vorgängerin) gelingt es dem Moderatorenteam, diese so modifizierte Variante C in die schriftliche Vereinbarung einzubringen. Die Umweltgruppe erarbeitet auf Anregung des Mediators mit der örtlichen Forstverwaltung ein Konzept für die Freilegung der ehemals natürlich im Wald verlaufenden Bachschluchten sowie für die Verlegung und Anlegung von Teichen, um den Kammmolchen einen neuen Lebensraum zu schaffen. Die Eigentümer stellen dafür Teile ihrer Grundstücke zur Verfügung.

2 Auf dieser Basis kommt eine Einigung der Mediationsteilnehmer zustande. Die aufgrund des Mediationsergebnisses formulierte Vereinbarung wird auf Anraten des Mediators vor der einvernehmlichen Unterzeichnung juristisch überprüft und die Planfeststellungsbehörde wird vorzeitig in die Überarbeitung einbezogen. Bauerlaubnisverträge mit den Eigentümern für den Trassenverlauf C "modifiziert" werden geschlossen und Gegenstand der Vereinbarung. Aufgrund der Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange und der gutachtlichen Bewertung der Schallimmissionsprognose zieht die Stadt ihre Bedenken zurück. Im Erörterungstermin des Plangenehmigungsverfahrens können alle öffentlich-rechtlichen und privaten Interessen abgewogen werden. Ohne Verzögerungen kann der Planfeststellungsbeschluss für den Bau der Straße beschieden werden. Obgleich Trasse C modifiziert durch den Einschnitt und die zusätzliche Brücke sowie Ausgleich- und Ersatzmaßnahmen gegenüber der älteren Planung um 6,5 Millionen Euro teurer wird, werden die Bundesmittel bewilligt. Die Autobahn wird für das letzte Zwischenstück Ende 2003 in Betrieb genommen. Für das Mediationsverfahren ist es von wesentlicher Bedeutung, dass sich die demokratisch legitimierten kommunalen Entscheidungsinstanzen vorab nicht so stark binden lassen, dass sie für die Argumente der anderen Betroffenen nicht mehr zugänglich sind. Ferner ist wichtig, vor allem die politischen Kräfte von Anfang an auf der Seite der Befürworter des Vorhabens zu wissen. Der Mediator muss die Kompetenz besitzen, die Einigkeit dieser Entscheidungsträger herbeizuführen, bevor er seine eigentliche Arbeit, das Verhandeln mit den Gegnern des Vorhabens und die Vermittlung zwischen ihnen und dem Antragsteller, aufnimmt. Der Umfang der zu erbringenden Leistung ist zu Projektbeginn nicht kalkulierbar. Für ein begleitendes Medationsverfahren bei Planung und Genehmigung für ein Großvorhaben gibt es in Deutschland allenfalls zehn bis 15 kompetente Mediatoren. Es dürfte schwierig werden, von diesen vergleichbare Projektreferenzen zu bekommen, da derartige Mediationsverfahren in Deutschland noch nicht in ausreichender Zahl durchgeführt worden sind, was aber nicht heißt, dass sich die Mediation hierzulande in einem Versuchsstadium befindet. Positive Erfahrungen mit Mediationsverfahren hat die Wirtschaft gemacht; dort sind Mehrparteienkonflikte auf diese Weise in großer Zahl erfolgreich beigelegt worden. Verfahrensaufbau und Organisation Eine Verfahrensmethodik vorzugeben ist mit Schwierigkeiten verbunden. Sie bedarf der Anpassung an den Einzelfall. Die jeweils aktuelle Situation und der Verfahrensstand sind zu berücksichtigen. Denkbar ist folgender Ablauf: I. Vorbereitung a) Zusammenstellung des Mediatorenteams b) Klärung von Besonderheiten in der Vorbereitungsphase - Sichtung von Planunterlagen, Gutachten und Schriftverkehr sowie Anhörung der Beteiligten - Konfliktanalyse - Zielvorgaben - Verfahren für den Ablauf der Mediation - Finanzierung der Auftragsabwicklung und Vertragsgestaltung c) Festlegung der Verfahrensregeln und einer Geschäftsordnung d) Mediationsvereinbarung mit den Beteiligten II. Durchführung III. Vereinbarung und Implementierung Für die Phasen II und III eignen sich die bereits in dem oben geschilderten Beispiel darstellten Arbeitsschritte; spezielle Methoden und andere Techniken werden an dieser Stelle nicht näher erläutert. Dipl. Ing. Klaus Everts, PwC, Düsseldorf, klaus.everts@de.pwc.com, Dr. Reiner Ponschab, Heussen RA- GmbH, München

3 Verfahrensrahmen Mediation I. Vorbereitung II. Durchführung 1. Orientierung Worum geht es? Konflikte: Trassenführung Lärm Eingriff Schadstoffe etc. 2. Ziele klären Rechtsgrundlagen Befürworter, Gegner Positionen / Interessen Gruppen bilden Anerkennen Unterstützen 4. Problemdefinition Ideen der Gruppen Optionen generieren Verhandlungsspielraum erweitern 5. Konfliktanalyse Aktionsplan 5-W-Fragen Tiefenstrukturen Reflexion von Anliegen Optionen bewerten Lösungsansatz ggf. Perspektivenwechsel etc. III. Abschlussvereinbarung 6. Verhandlungen Interessenausgleich Ein-Text-Verfahren juristisch aufarbeiten 7. Einigung auf Ergebnis a) Bauerlaubnisvertrag b) öffentl.-rechtl. Vereinbarung c) privatrechtlicher Vertrag d) Abschlusspapier e) Dokumentation Abb. 1a

4 Mediation Was? Mediation ist ein außergerichtliches Verfahren der Streitbeilegung Warum? Kooperation statt Konfrontation. Mediation führt zu einer interessengerechten Vereinbarung zur Beilegung des Konflikts. Wie? In einem strukturierten Verfahrensrahmen führt der Mediator über eine Zielund Kommunikationsanalyse die Streitenden über selbstbestimmte Lösungsideen, unter Berücksichtigung der Positionen und Auswahl von Optionen zu einer individuellen Win-Win-Lösung, um Streit einvernehmlich zu beenden. Abb. 1b

5 Lärmminderungsmaßnahmen 1. Abstandsvergrößerung 2. Abschirmung 3. Abkapselung Abb. 2

6 Bild 2 Trassenanpassung, Bau einer Talbrücke

7 Bild 1 Tiefer Einschnitt in das Gelände

8 Mediationsansatz Straßenbau unnötig Wirtschaftspolitik Lärmminderung Mobilität nötig Gegner Befürworter Verlagerung Trassenwahl Biotop Entlastung Handlungserfordernis Handlungsmodalitäten Zeitliche Steuerung Variante A wird verändert Lärmschutz Bild 3 Probleme Eintextverfahren C u D Variante C mit Modifikation

9 Kosten verschiedener Konfliktlösungsverfahren 300 T Ordentliches Gericht (1. und 2. Instanz) Verfahrenskosten 175 T 150 T 125 T 100 T 75 T 50 T 25 T Schiedsgericht Mediation mit Anwälten Mediation ohne Anwälte Grafik Quelle: Haft / Schliefen, Handbuch Mediation Streitwert Mio.