Aid for Trade (AfT) Handelsbezogene Entwicklungspolitik. Übersektorales Konzept

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1 Aid for Trade (AfT) Handelsbezogene Entwicklungspolitik Übersektorales Konzept BMZ-Strategiepapier

2 2 Inhaltsverzeichnis I. Zusammenfassung 3 II. Aid for Trade (AfT) in der deutschen Entwicklungspolitik 5 1. Definition und allgemeine entwicklungspolitische Bedeutung 5 2. Situationsanalyse, Entwicklungspotenziale und -hemmnisse potenzial von aft für partnerländer und -regionen Hemmnisse in den partnerländern und -regionen internationale rahmenbedingungen Übersektoraler Charakter von aft Zielsetzung des BMZ-Engagements im Rahmen von AfT Handlungsansätze, künftige Ausrichtung und angestrebte Wirkungen Handlungsansätze BMZ-Schwerpunkte und relevante aktionsebenen Künftige ausrichtung handelsbezogener ez (trade-related assistance, tra) angestrebte aft-spezifische und sektorübergreifende Wirkungen relevante Zielgruppen, partner und / oder Mittler einzusetzende instrumente und rolle von DOs aid effectiveness-agenda internationale aft-diskussion 21

3 3 I. Zusammenfassung Das übersektorale Konzept zu Aid for Trade (im folgenden AfT ) verdeutlicht die Rolle der handelsbezogenen Entwicklungspolitik im Zielsystem der deutschen Entwicklungspolitik und formuliert entwicklungspolitische Vorgaben. Dies betrifft > die Identifikation, Prüfung, Konzeption, Durchführung, Steuerung und Evaluierung sektor- / themen relevanter Programme und Module. Das Konzept ist für die Durchführungsorganisationen der staatlichen Entwicklungszusammenarbeit verbindlich. Es dient darüber hinaus als Orientierungshilfe für die Arbeit von Nichtregierungsorganisationen und privatwirtschaftlichen Akteuren; > die Entwicklung von Regionalkonzepten, Länderkonzepten (LK) und Schwerpunktstrategiepapieren (SSP) der bilateralen Entwicklungspolitik; > die Positionierung der deutschen Entwicklungspolitik in der internationalen sowie EUinternen entwicklungspolitischen Diskussion sowie in der regionalen Kooperation; > die Kommunikation mit der Öffentlichkeit in Deutschland, mit dem Deutschen Bundestag und anderen Bundesressorts. Außenhandel ist wichtiger Baustein für anhaltendes Wachstum und hat großes Potenzial, maßgeblich zu nachhaltiger Entwicklung beizutragen. Allerdings führt Handelsliberalisierung nicht automatisch zu mehr Handel, Armutsreduzierung und nachhaltiger Entwicklung. Voraussetzung ist vielmehr, dass ausreichende Kapazitäten und Wissen verfügbar sind, um Handelschancen nutzen und Risiken minimieren zu können. Handelsliberalisierung muss deshalb mit weiteren wirtschaftspolitischen Reformen einhergehen. Handelsbezogene Entwicklungspolitik kann diese Reformprozesse begleiten und unterstützen. Seit Beginn der Doha-Entwicklungsrunde der WTO 2001 hat die handelsbezogene Entwicklungspolitik unter dem Schlagwort Aid for Trade (AfT) politisch stark an Bedeutung gewonnen. Nach der seither durch die Geber im Rahmen der WTO festgelegten Definition umfasst AfT die Kategorien (1) Handelspolitik und -regulierung, (2) Handelsentwicklung, (3) Wirtschaftliche Infrastruktur, (4) Aufbau produktiver Kapazitäten, (5) Handelsbezogene Anpassungsmaßnahmen (Budgethilfe). AfT soll Entwicklungsländer unterstützen, Probleme anzugehen, die sie an der Ausweitung des Handels hindern. Dazu gehören die Schwäche nationaler und regionaler Institutionen mit gerin gen Steuerungskapazitäten, ungünstige wirtschafts- und handelspolitische Rahmenbedingungen (z.b. intransparente Marktregeln), unzureichende Produktions- und Lieferkapazitäten, mangelnde Produktdiversifizierung, fehlender Zugang zu Finanzdienstleistungen und schwache physische Infrastruktur (Transport, Kommunikation, Energie) sowie nichttarifäre Handelshemmnisse (z.b. mangelnde Qualitätsinfrastruktur, Nichteinhaltung erforderlicher (Gesundheits-, Umwelt- und Sozial-)Standards) und bürokratische / korrupte Zoll- und Grenzübertrittsverfahren. Ziel der handelsbezogenen Entwicklungspolitik des BMZ ist es, die Partnerländer bei der Integration in regionale und internationale Handelsbeziehungen zu unterstützen, um Handel i.s.v. Hilfe zur Selbsthilfe besser zur nachhaltigen Entwicklung einsetzen zu können. Dabei zielt AfT darauf ab, 1. die Kapazitäten der Partner in Handelsverhandlungen und allgemein bei der Politikformulierung zu stärken, 2. Handelsabkommen und Wirtschaftspolitiken umzusetzen; 3. Handelschancen zu nutzen durch verbesserte Export- und Angebotskapazitäten des Privatsektors und der Landwirtschaft;

4 4 4. die Einbindung in regionale und internationale Wertschöpfungsketten und die Einhaltung von Sozial- und Umweltstandards zu verbessern, 5. Privatwirtschaft und Zivilgesellschaft zu stärken; und 6. wirtschaftliche Infrastruktur aufzubauen. DEU hat sich verpflichtet, jährlich 220 Mio. Euro für handelsbezogene Hilfe der WTO-Kategorien (1) und (2) aufzuwenden. Etwa die Hälfte der Steigerung wird für die AKP-Länder und hier insbesondere in Sub-Sahara-Afrika (SSA) bereitgestellt (Bezugsgröße 43 Mio. Euro im Jahr 2005). AfT (aller Kategorien) wird proportional zur ODA-Erhöhung gesteigert. AfT wird überwiegend bilateral im Rahmen der BMZ-Schwerpunkte Nachhaltige Wirtschaftsentwicklung, Sicherung der Ernährung und Landwirtschaft, Schutz und nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen, Demokratie und öffentliche Verwaltung, Energie oder Transport / Kommunikation umgesetzt. AfT bietet erhebliche Potenziale für Zusammenarbeit und Synergieeffekte mit der deutschen Wirtschaft. So können sich infolge von AfT-Maßnahmen u.a. neue Export- und Investitionsmöglichkeiten, verbesserte Qualität von Zulieferungen aus den Partnerländern sowie kostengünstigere und schnellere Grenzverfahren ergeben. Entwicklungspolitische Beiträge von Unternehmen, etwa zur Einhaltung freiwilliger Nachhaltigkeitsstandards, können durch AfT mobilisiert und verstärkt werden. Schwerpunkte und Aktionsfelder künftiger deutscher Aft sind: > Förderung der regionalen wirtschaftlichen (und politischen) Integration zur Stärkung des Süd-Süd-Handels und Umsetzung der Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (EPAs); > Qualitätsinfrastruktur (QI); > Handelserleichterung, insbesondere mit dem Ziel effizienterer Grenzverfahren; > Aufbau produktiver Kapazitäten mit nachfrageorientierter, stärkerer Ausrichtung an den Potenzialen regionaler und internationaler (Export-)Märkte und Steigerung von Wertschöpfung und Diversifizierung in Landwirtschaft und Industrie; > Verbesserung der Wirkungen von AfT, insbesondere auch zur Bekämpfung der Armut; > Stärkung von Eigenverantwortung und Geberkoordinierung, insbesondere durch Integration von Handelsaspekten in Entwicklungsstrategien der Partnerländer sowie durch Unterstützung des Enhanced Integrated Framework for trade-related technical assistance for LDCs (EIF), u.a. durch Übernahme der Fazilitatorenrolle in weiteren LDCs; > Optimierung des Zusammenspiels der Durchführungsinstrumente; > Überprüfung und Anpassung interner Verfahren mit dem Ziel der verbesserten Einbeziehung von Handel im Rahmen der einschlägigen BMZ-Schwerpunkte.

5 5 II. Aid for Trade in der deutschen Entwicklungs politik 1. Definition und entwicklungspolitische Bedeu tung Außenhandel ist ein essentielles Element anhaltenden Wachstums und kann einen maßgeblichen Beitrag zu nachhaltiger Entwicklung und Armutsreduzierung leisten. Handel ist ein wichtiger Motor für Wirtschaftsentwicklung, indem er zu effizienterer Ressourcenallokation beisteuert, zu Skalenerträgen (und damit zur Senkung der Produktionskosten), Technologie- und Wissenstransfer führt. Damit Handelsliberalisierung zu Entwicklung beiträgt, muss sie so ausgestaltet sein, dass sie den Entwicklungserfordernissen der Partnerländer Rechnung trägt. Studien der OECD zeigen, dass eine 1-prozentige Erhöhung des Offenheitsgrades eines Landes (Verhältnis von Handelsvolumen zum BIP) zu einem Anstieg des Nationaleinkommens um zwischen 1 und 2 Prozent und zu einer erhöhten Wachstumsrate führen kann. Neben Industrie- haben daher auch Entwicklungsländer ihren Offenheitsgrad in den letzten Jahrzehnten ebenso erhöht 1 wie ihren Anteil an den Weltwarenexporten, von 16 Prozent in 1995 auf 31 Prozent in Wirtschaftlich erfolgreiche Länder der letzten Dekaden haben in allen Fällen auch eine außenorientierte Politik verfolgt, wobei die Außenorientierung neben gezielter (sic!) Liberalisierung immer auch ein Bündel anderer Maßnahmen umfasste. Wirtschaftliches Wachstum ist wiederum Voraussetzung für nachhaltige Armutsbekämpfung. 2 Wie sehen diese Wirkungsketten im Einzelnen aus? Die Öffnung eigener Märkte senkt die Preise 1 Zwischen 1995 und 2008 von 22 Prozent im Jahr 1995 auf 34 Prozent im Jahr World Development Indicators Offenheitsgrad wird hier definiert als das Verhältnis von Exporten zum BIP. 2 vgl. Übersicht in Higgins, Prowse (2010): Trade, growth and poverty: making Aid for Trade work for inclusive growth and poverty reduction, ODI Working Paper No 313 von Importprodukten. Dies kann direkt den Verbrauchern zugute kommen, steigert aber auch die Effi zienz der Produktion, wo Importwaren als Zwischenprodukte verwendet werden. Verbilligte Importe verschärfen jedoch auch den Wettbewerb für die Eigenproduktion. Hier muss geprüft werden, welche sensiblen Sektoren von der Liberalisierung ausgenommen werden oder aber schrittweise, innerhalb von Übergangsfristen, liberalisiert werden sollen. Zugleich muss die Öffnung der eigenen Märkte einhergehen mit Anstrengungen zur Produktdiversifizierung und Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit, mit Zoll- und Steuerreformen sowie mit flankierenden sozialen Maßnahmen, die die Anpassung an veränderte Verhältnisse erleichtern. Auch freier Zugang zu regionalen und internationalen Märkten führt nicht automatisch zu mehr Exporten, Armutsreduzierung und nachhaltiger Entwicklung. Voraussetzung ist, dass ausreichende Kapazitäten und Wissen verfügbar sind, um Handelschancen zu nutzen. In Entwicklungsländern erfordert Handelsliberalisierung daher den politischen Willen zu begleitenden Reformschritten, die mit handelsbezogenen entwicklungspolitischen Maßnahmen unterstützt werden können. Erst wenn die Produktion wettbewerbsfähig ist und die nationalen, regionalen und internationalen Rahmenbedingungen stimmen, können Außenhandelschancen genutzt werden. Um Handel und Wachstum dabei möglichst nachhaltig zu gestalten, bedarf es unter Umständen flankierender sozial- und umweltpolitischer Maßnahmen (z.b. Aufbau sozialer Sicherungssysteme, Einführung von Standards bei der Produktion). Die richtige Abfolge handelsbezogener Reformschritte ( sequencing ) und ihre Abstimmung mit komplementären Ansätzen sind oft ausschlaggebend dafür, dass Handelsreformen entwicklungswirksam und kurzfristige negative Auswirkungen minimiert und abgefedert werden können. Im Rahmen der Doha-Entwicklungsrunde der

6 6 WTO hat die handelsbezogene Entwicklungspolitik seit 2001 unter dem Schlagwort Aid for Trade (AfT) politisch an Bedeutung gewonnen. Die Entwicklungsländer hatten zu Beginn der Verhandlungen auf die schlechten Erfahrungen mit der letzten Liberalisierungsrunde hingewiesen und Unterstützung im Bereich handelsbezogener Aktivitäten gefordert. In der darauf folgenden internationalen Diskussion entwickelte sich ein gemeinsames Verständnis, dass AfT Entwicklungsländer dabei unterstützen soll, möglichst großen Nutzen aus dem Welthandelssystem zu ziehen. Dabei wurde Handel als Instrument für Entwicklung begriffen, aber auch zunehmend erkannt, dass vielfältige Voraussetzungen erfüllt sein müssen, damit Handelsliberalisierung zu mehr Handel und insbesondere zu nachhaltiger Entwicklung und Armutsbekämpfung beiträgt. Daher setzt AfT umfassend an: fördert die Handelskapazitäten armer Länder auch die der armen und vulnerablen Bevölkerungsgruppen, erhöht die in ter nationale Wettbewerbsfähigkeit ihrer Produktions- und Dienstleistungssektoren, entwickelt Verhandlungskapazitäten, erleichtert den Zugang zu Handelsfinanzierung, vereinfacht den Grenzübertritt von Waren, verbessert die wirtschaftliche Infrastruktur und unterstützt Partnerländer dabei, Qualitäts-, Sozial und Umweltstandards einzuhalten sowie kurzfristige negative Auswirkungen von Handelsreformen zu korrigieren. DIE WTO DEfInIERT fünf KATEgORIEn von AfT-MASSnAHMEn: 1. Handelspolitik und -regulierung (trade policy and regulation) a) Vorbereitung von, Teilnahme an und Umsetzung von internationalen Handelsverhandlungen b) Entwicklung / Umsetzung technischer Standards sowie Institutionen der Handelsförderung c) Handelserleichterungen d) Handelsaspekte von Regionalgemeinschaften e) Personelle Kapazitäten im Handelsbereich 2. Handelsentwicklung (trade development) a) Entwicklung von Unternehmenslandschaft und -klima, Institutionen der Handelsförderung und MNPQ b) Zugang zu Handelsfinanzierung c) Handelsförderung, -analyse und -strategiebildung in den produktiven Sektoren (Land- Forst- und Fischereiwirtschaft, Industrie, Bergbau, Tourismus, Dienstleistungen) 3. Wirtschaftliche Infrastruktur (economic infrastructure) a) Transport und Lagerhaltung b) Kommunikation c) Energie 4. Produktive Kapazitäten (building productive capacity) a) Bank- und Finanzdienstleistungen b) Unternehmens- und andere Dienstleistungen c) Produktive Kapazitäten in den produktiven Sektoren 5. Handelsbezogene Anpassungsmaßnahmen (trade-related adjustment)

7 7 Es wird zwischen der (engen) trade-relatedassistance - TRA, die die Kategorien (1) und (2) umfasst, und der weiten AfT (TRA + Kategorien [3] bis [5]) unterschieden. Mittels TRA werden zumeist immaterielle Handelskapazitäten (Humankapital, technische, institutionelle und regulatorische Kapazitäten, Handelsumfeld und Dienstleistungen) gefördert. Zur weiten AfT zählt zum einen Infrastruktur (3), zum anderen der Aufbau produktiver Kapazitäten (4). Sofern der Aufbau produktiver Kapazitäten handelsspezifisch ausgerichtet ist, wird er (über die Handelskennung) zugleich als Handelsentwicklung und damit als TRA erfasst, während er andernfalls als Maßnahme zur generellen Steigerung der Produktion und Produktivität der weiten AfT unterfällt. Ergänzend bietet die WTO-AfT-Kategorie Handelsbezogene Anpassungsmaßnahmen (5) die Möglichkeit, Partnerländer bei kurzfristigen Einnahmeausfällen, z.b. infolge von Steuer- / Zollreformen oder von Präferenzerosionen, durch Budgethilfen zu unterstützen. Die deutsche Entwicklungspolitik misst dem Thema Handel hohe Bedeutung bei: Mit 288 Mio. Euro 3 und über 1,8 Mrd. Euro (Stand 2009) ist DEU nach Japan und USA drittgrößter bilateraler Geber für AfT. Entwicklungsländer aller Einkommensgruppen sind Empfänger deutscher AfT. Handel spielt eine große Rolle für die Erreichung der Millenniumsentwicklungsziele (MDGs). Ein offenes, regelbasiertes und diskriminierungs freies Handels- und Finanzsystem ist ausdrückliches Teilziel der weltweiten Partnerschaft für Entwicklung i.s.d. MDG 8. AfT kann zu breitenwirksamem Wachstum sowie dazu beitragen, neue und kompetitive Arbeitsplätze im Exportsektor zu schaffen und damit absolute Armut i.s.d. MDG 1 zu reduzieren. Damit nicht nur die oberen Einkommensschichten in Entwicklungsländern von Gewinnen aus dem Außenhandel profitieren, muss gewährleistet werden, dass die durch Handel erwirtschafteten Wohlfahrtsgewinne auch die ärmeren Bevölkerungsschichten, insbesondere Frauen (MDG 3), erreichen ( pro-poor trade ). Da die Millenniumsagenda auf Dauer nicht ohne handelsinduziertes Wachstum in ihren Ländern von den Partnern mitfinanzierbar sein wird, stellt Handel als Wachstumsmotor und Einnahmequelle zugleich einen Schlüssel für die Umsetzung aller MDGs dar. AfT bietet darüber hinaus weitreichende Anknüpfungspunkte für die Zusammenarbeit mit der deutschen Wirtschaft. So werden etwa im Bereich Qualitätsinfrastruktur wichtige Rahmenbedingungen auch für ausländische Unternehmen in Entwicklungsländern gesetzt. Zugleich können sich infolge von AfT-Maßnahmen u.a. neue Export- und Investitionsmöglichkeiten, günstigere Voraussetzungen für Zulieferungen aus den Partnerländern, kostengünstigere und schnellere Grenzverfahren auch für deutsche Waren sowie erleichterte regionale Handelsbedingungen für die deutsche Wirtschaft ergeben. Entwicklungspolitische Beiträge von Unternehmen, etwa zur Einhaltung freiwilliger Nachhaltigkeitsstandards, können durch AfT mobilisiert und verstärkt werden. 3 Gemäß interner Erfassungsmethode, nach der die handelsspezifischen Elemente von Vorhaben zielgenauer gesteuert und erfasst werden als mit dem pauschalisierenden Handelsmarker der OECD. Zahl stimmt daher nicht mit OECD-Datenbank überein, in der DEU mit 700 Mio. Euro TRA im Jahr 2009 gelistet ist. Die Wechselwirkungen zwischen Handel, Umweltschutz und Klimawandel werden wesentlich stärker bei der Umsetzung handelsbezogener Vorhaben zu berücksichtigen sein, nicht zuletzt, da insbesondere der Klimawandel künftig Preise, Handels ströme und Wertschöpfungsketten stark

8 8 beeinflussen wird. Für AfT spielen hier insbesondere der klimaschutzrelevante Technologie- und Wissenstransfer, durch die Anpassung an den Klimawandel veränderte Exportstrukturen sowie die Einführung von Umwelt- und CO 2 -Standards und -kennzeichnungen eine Rolle.

9 9 2. Situationsanalyse, Entwicklungspotentiale und -hemmnisse 2.1. POTEnZIAl von AfT für PARTnERlänDER und -REgIOnEn Eine vollständige Handelsliberalisierung bis zum Jahr 2015 würde zu Wohlfahrtsgewinnen von 280 Mrd. US-Dollar führen. 4 Diese Zahl könnte sich über Produktivitätssteigerungen bis auf 460 Mrd. US-Dollar erhöhen. Kurzfristig würden vor allem Industriestaaten und Schwellenländer profitieren, mittelfristig entstünde aber eine neue Wachstumsdynamik, die auch für ärmere Entwicklungsländer neue Einkommensquellen erschlösse, insbesondere durch wachsende Absatzmärkte in den dynamischen Schwellenländern. Geschätzte 94,7 Millionen Menschen könnten dadurch mehr als 2 US-Dollar pro Tag verdienen. Die aggregierten Wachstumszahlen stellen aber keinesfalls sicher, dass die Gewinne aus dem vermehrten Handel den Ärmsten zugute kommen. Dafür kommt es entscheidend auf interne Weichenstellungen der nationalen Politiken an (z.b. Verteilung, Diversi fizierung der Handelsströme, Bildung). Die Inte gration in die Weltwirtschaft ist damit eine wesentliche, wenn auch nicht hinreichende Voraussetzung für nachhaltige Entwicklung. AfT kann einen wichtigen Beitrag zu wirtschaftlichem Wachstum und Armutsbekämpfung leisten, wenn sie sorgfältig auf die individuellen Gegebenheiten, Bedürfnisse und Prioritäten der Partnerländer insbesondere auf die handelsbezogenen Bedarfe armer Bevölkerungsgruppen abgestimmt ist. Damit AfT einen Beitrag zu nachhaltiger Entwicklung leisten kann, ist es entscheidend, die Armutswirkungen ( trade-poverty-linkages ) der jeweiligen Maßnahmen besonders sorgfältig zu prüfen. Die Handelstrategien der Partnerländer müssen in nationale Armutsbekämpfungs- und Entwicklungsstrategien integriert sein. Dabei orientiert sich die Auswahl der jeweiligen AfT- Ansätze an individuellen Bedarfen und Voraussetzungen (u.a. geografische Lage, Krisenanfälligkeit oder Mitgliedschaft in einer regionalen Wirtschaftsgemeinschaft). Aus der Zuordnung des Landes in eine Einkommensgruppe (MIC, LIC, LDC ) sind dagegen keine typisierten Strategien ableitbar. Besonderes Entwicklungspotenzial liegt in der regionalen wirtschaftlichen (und politischen) Integration. Gerade Länder mit kleinen Binnenmärkten können von der Orientierung auf regio nale Märkte profitieren. 5 Über den Abbau regionaler Handelsschranken werden Wirtschaftsräume größer, neue, bisher ungenutzte Absatzmärkte entstehen und in diesen entwickelt sich arbeitsteilig regionale Wertschöpfung. Erleichterte und schnellere Grenzkontrollverfahren schaffen zusätzliches Potenzial für Wettbewerbsfähigkeit und Export. Regionale Märkte können zugleich als Sprungbrett für die Orientierung auf internationale Märkte dienen. Unternehmen können sich schrittweise an die Bedingungen verschärften Wettbewerbs gewöhnen. Viele Entwicklungsländer haben das Potenzial regionaler Integration erkannt und sind Teil regionaler Wirtschaftsgemeinschaften (u.a. ECOWAS, SADC), die sich zum Teil weitreichende wirtschaftliche und politische Ziele gesetzt haben. Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (Economic-Partnership-Agreements, EPAs) wie das Abkommen EU-CARIFORUM oder die, die noch zwischen afrikanischen und der pazifischen AKP-Regionen und der EU verhandelt werden, sollen zu regionaler Integration beitragen. Die Finanz- und Wirtschaftskrise (FWK) 2009 / World Bank - Trade, Doha, and Development; A Window into the Issues 5 In Ländern mit niedrigem Einkommen beträgt der Anteil des Exports am Einkommen (BIP-Anteil) aus der Landwirtschaft 31 Prozent, aus der Industrie 49Prozent und aus Dienstleistungen 12 Prozent. Berechnet aus Zahlen von 2008 (World Development Indicators 2010).

10 10 hatte weitreichende Auswirkungen vor allem auf rohstoffexportierende Entwicklungsländer. Sie hat aber auch gezeigt, dass Länder mit markt- und produktdiversifizierten Handelsstrukturen mittelfristig die Folgen der Krise tendenziell besser abfedern konnten und stärker von dem wieder ansteigenden Welthandel profitierten. Darüber hinaus vermochten die Länder, die eine stärkere Binnennachfrage vorweisen, intensiveren Süd-Süd-Handel und stabilere Finanzmarktverflechtungen mit ihren Nachbarn etabliert hatten, der Krise mehr Widerstandsfähigkeit entgegen zu setzen HEMMnISSE In DEn PARTnERlänDERn und -REgIOnEn In vielen Entwicklungsländern wird eine Teilhabe am regionalen und globalen Handel durch schlechte interne Rahmenbedingungen erschwert. Den verantwortlichen nationalen Institutionen fehlt es häufig an den notwendigen Analyse-, Steuerungs- und Regulierungskapazitäten, um im Rahmen internationaler und regionaler Handelsverhandlungen Positionen zu entwickeln und durchzusetzen, die mit den eigenen Entwicklungserfordernissen im Einklang stehen. Auch die Umsetzung von Abkommen geschieht oft nicht in einer Weise, die die positiven Wechselwirkungen zwischen Handel, nachhaltiger Entwicklung und Armutsbekämpfung verstärkt. Diese Kapazitätsprobleme finden sich gleichermaßen in regionalen Institutionen und führen zu Schwächen bei Politikformulierung und koordinierung (inkl. Geberharmonisierung). Auch tragen die nach wie vor relativ hohen Handelsbarrieren von Entwicklungsländern untereinander 6 dazu bei, dass der Süd-Süd-Handel noch immer relativ schwach entwickelt ist nur ca. 10 bis 12 Prozent des afrikanischen Handels findet innerhalb Afrikas statt. Zudem mangelt es häufig an verlässlicher Infrastruktur und schnellen, zuverlässigen Grenzverfahren 7 : Eine gute Transportinfrastruktur gehört zu den zentralen Voraussetzungen für Arbeitsteilung und Handel; ebenso ist eine kontinuierliche, verlässliche Energieversorgung unerlässlich für die Produktion. Moderne Informationsund Kommu nikationstechnologien reduzieren die Transaktionskosten und ermöglichen Handelsbeziehungen. Darüber hinaus umfassen die angebotsseitigen Hemmnisse vor allem: > unzureichende Produktions- und Lieferkapazitäten sowie mangelnde Produktdiversifi zierung; > nicht-tarifäre Handelshemmnisse wie z.b. bürokratische / korrupte Zoll- und Grenzübertrittsverfahren und -strukturen; > mangelnde Qualitätsinfrastruktur, die z.b. Voraussetzung für die Einhaltung von Gesundheits-, Umwelt- und Sozialstandards ist; > fehlende Handelsfinanzierungen oder Garantien zur Absicherung internationaler Handelsgeschäfte InTERnATIOnAlE RAHMEnBEDIngungEn Die Entwicklungsländer sind sehr stark in das internationale Wirtschaftssystem integriert. Die Ausgestaltung des multilateralen Handelssystems, 6 Bangladesh beispielsweise erhebt einen durchschnittlichen Zoll von 19,1 Prozent, die EU von 4,2 Prozent. 7 Ineffiziente Zollabfertigungs- oder Logistikstrukturen mindern die internationale Wettbewerbs- und Exportfähigkeit der Partnerländer, senken die Exporterlöse erheblich und verursachen auch für deutsche Unternehmen, die in Entwicklungsländer exportieren oder aus Entwicklungsländern zuliefern, zusätzliche Kosten. So dauert die durchschnittliche Zollabfertigung von Waren in Tansania 3,7 Tage, in Deutschland nur 0,7 Tage.

11 11 regionaler und bilateraler Handelsabkommen hat daher für sie wichtige Konsequenzen. Die Doha-Entwicklungsrunde der Welthandelsorganisation WTO zielt darauf ab, den Handel mit Waren und Dienstleistungen zu liberalisieren und wettbewerbsverzerrende, entwicklungsschädliche Subventionen sowie andere nicht-tarifäre Handelshemmnisse abzubauen. Ihr schleppender Verlauf wird allerdings zunehmend zu einem Problem für das multilaterale Handelssystem, weil aktuelle wichtige Themen wie Klimawandel oder Nachhaltigkeitsstandards in ihrem Zusammenhang mit dem Außenhandel dort noch gar nicht diskutiert werden. Auch besteht die Gefahr, dass Länder verstärkt auf weitere Liberalisierung in bilateralen und regionalen Formaten in einer Weise setzen, die das multilaterale System schwächen könnte. In den letzten zwei Dekaden haben sich die weltwirtschaftlichen Produktionsstrukturen stark verändert. Die Produktion hat sich globalisiert. Das bedeutet, dass ein Produkt nicht mehr in einem bestimmten Land hergestellt wird, sondern im Produktionszyklus viele Länder durchläuft, Wertschöpfungsketten dadurch international werden. In der Statistik spiegelt sich das wider als Vervielfachung des internationalen Handelsvolumens. Für einzelne Länder heißt es, dass Wettbewerbsfähigkeit eine neue Bedeutung hat. Einerseits sind die Wettbewerbsbedingungen härter geworden, andererseits entstehen neue Chancen durch Übernahme von kleinen Schritten im Produktionsprozess, die geringere Anfangsinvestitionen verursachen. Gerade die Internationalisierung der Produktion hat aber auch dazu geführt, dass die Produktionsbedingungen in den Herkunftsländern immer kritischer betrachtet werden: Sozial- und Umweltstandards bei der Produktion kommen daher für die Chancen auf den Absatzmärkten eine immer größere Rolle zu übersektoraler CHARAKTER von AfT In der deutschen Entwicklungspolitik ist Handel kein eigenständiger Förderschwerpunkt, sondern Bestandteil bestehender BMZ-Schwerpunkte und Programme. Es gibt keinen eigenen Haushaltstitel und kaum Sondermittel für AfT, sondern die Mittel werden über die regulären Verfahren, ins besondere die Rahmenplanung, und in den bestehenden Schwerpunkten mit einer sehr großen Bandbreite handelsrelevanter Aktivitäten umgesetzt. Um die Chancen des Handels zu nutzen, kommt es dennoch darauf an, handelsbezogene Aktivitäten nicht als Nebenprodukt, sondern im genuinen Verständnis von Handel als Instrument für Entwicklung zu planen und durchzuführen. Auf Seiten der Partnerländer und -regionen erfordert der übersektorale Charakter von AfT eine besonders starke Eigenverantwortung und Steuerungsfähigkeit, die häufig nicht ausreichend gegeben ist. Allein die regelmäßig notwendige Beteiligung verschiedener Ministerien 8 und die Kohärenz verschiedener Politiken stellt für Partnerländer eine erhebliche Herausforderung dar. Zwar spielen Handel und FDI eine immer wichtiger werdende Rolle im Rahmen nationaler und regionaler Wachstums- und Wirtschaftsagenden, doch werden diese Themen häufig nur unvollständig und nicht ausreichend konsistent in nationale Entwicklungsstrategien integriert. 8 Im Handelsministerium wird meist Verhandlung / Umsetzung der Handelspolitik bearbeitet. Handelsbezogene Themen, vor allem der weiten AfT-Agenda, fallen in den Verantwortungsbereich anderer Ministerien (z.b. Landwirtschaft, Transport). Dagegen sind Handelsministerien oft nicht an Konsultationen mit Gebern und an der Identifikation von nationalen Entwicklungsprioritäten beteiligt.

12 12 3. Zielsetzung des BMZ-Engagements im Rahmen von AfT Zentraler Bezugsrahmen für die Ziele des BMZ im Hinblick auf AfT ist die EU-Strategie für Handelshilfe von Oktober 2007 (14470 / 07). Übergeordnetes Ziel der handelsbezogenen Entwicklungspolitik des BMZ ist es, die Partnerländer dabei zu unterstützen, sich besser in das Weltwirtschaftssystem sowie in regionale Wirtschaftsgemeinschaften zu integrieren, Wirtschaft und Exporte zu diversifizieren und den Handel mit Gütern, Dienstleistungen und FDI im Sinne der Hilfe zur Selbsthilfe besser zur Bekämpfung der Armut im Rahmen der nachhaltigen Entwicklung einsetzen zu können. Dabei zielt AfT bei entsprechender Nachfrage darauf ab: > die Verhandlungs- und Politikformulierungskapazitäten der Partnerländer zu stärken, um die weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen im Bereich Handel und FDI im Sinne ihrer eigenen Entwicklungsziele besser beeinflussen zu können; > die Kapazitäten zur effektiven Umsetzung der Abkommen und Politiken sowie die allgemeine Steuerungsfähigkeit der Partner im Hinblick auf eine kohärente, armutsorientierte, sozial und ökologisch nachhaltige Handelspolitik zu erhöhen; > die Einbindung in regionale und internationale Wertschöpfungsketten zu verbessern, die Einhaltung von Sozial- und Umweltstandards zu stärken; > Privatwirtschaft und Zivilgesellschaft zu stärken; > wirtschaftliche Infrastruktur aufzubauen. Querschnittsaufgabe ist dabei, handelsbezogene Entwicklungspolitik so auszurichten, dass sie möglichst direkt zur Armutsbekämpfung beiträgt. DEU hat sich verpflichtet, jährlich 220 Mio. Euro für ab 2010 für handelsbezogene Entwicklungszusammenarbeit aufzuwenden. Diese Verpflichtung bezieht sich lediglich auf die enge AfT-Definition (TRA). In Erfüllung der EU-Strategie und bei entsprechendem Bedarf der Partnerländer wird hierbei etwa die Hälfte der Steigerung für die AKP- Länder und hier insbesondere in Sub-Sahara- Afrika (SSA) bereitgestellt (Bezugsgröße 43 Mio. Euro im Jahr 2005). Das BMZ bekennt sich darüber hinaus zur Zielsetzung der EU-Strategie, die AfT (weit) proportional zur ODA-Steigerung zur Annäherung an das 0,7 Prozent-Ziel zu verstärken. > und die eigenen Handelskapazitäten der Partnerländer, insbesondere die Export- und Angebotskapazitäten des Privatsektors, zu steigern durch Verbesserung von Produktivität und Ressourceneffizienz;

13 13 4. Handlungsansätze, künftige Ausrichtung und angestrebte Wirkungen 4.1. HAnDlungSAnSäTZE BMZ-SCHWERPunKTE und RElEvAnTE AKTIOnSEBEnEn schaft in regionalen Integrationsprozessen zu ermöglichen. Die deutsche Entwicklungspolitik setzt ihre internationalen AfT-Verpflichtungen überwiegend bilateral um. Dabei kann die handelsbezogene Unterstützung als Komponente in einem breiter angelegten Programm oder als Hauptziel verankert sein. Je nach Konzeption des Gesamtprogramms kann sie in den BMZ-Schwerpunkten Nachhaltige Wirtschaftsentwicklung, Sicherung der Ernährung und Landwirtschaft, Schutz und nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen oder Demokratie und öffentliche Verwaltung verankert sein. Hierfür gelten jeweils auch die Vorgaben der BMZ-Sektorkonzepte und der BMZ- Positionspapiere zu den einschlägigen Schwerpunkten oder Querschnittsthemen. Innerhalb der WTO-AfT-Kategorie Handelsregulierung und -politik (1) konzentrieren sich die deutschen Maßnahmen bisher vor allem auf die Stärkung nationaler und regionaler Verhandlungsund Umsetzungskapazitäten sowie die Entwicklung / Umsetzung von Umwelt-, Sozial- und tech nischen Standards. Die deutsche handelsbezogene Entwicklungspolitik fördert hier im Rahmen des Mehrebe nenansatzes > auf der intergouvernementalen (Makro)- Ebene die regionale wirtschaftliche Integration. Hierbei werden Sekretariate von Regionalorganisationen zu wirtschafts- und handelspolitischen Themen (z.b. Handelsintegration, Abbau von Zöllen, Steuerharmonisierung, Biodiversität, Geistiges Eigentum) beraten. 9 Die Partnerinstitutionen werden u.a. darin gestärkt, ihre Verhandlungsmechanismen fortzuentwickeln, regionale Handelsabkommen zu implementieren und die Partizipation des privaten Sektors und der Zivilgesell- > auf der nationalen Makro-Ebene Partnerländer bei der Formulierung, Verhandlung und Implementierung von Handelspolitiken und -regulierungen. Die Partner werden dabei unterstützt, internationale Handelsund Investitionsabkommen sowie regionale Inte grationsprozesse zu verhandeln und umzusetzen. Darüber hinaus werden Strategien zur Diversifizierung der Wirtschaft, zur Handels- und Investitionsförderung oder zur gezielten Steigerung produktiver Kapazitäten in ausgewählten Sektoren entwickelt. Weitere Bereiche umfassen die Verbesserung der Politikkohärenz mit anderen Politikbereichen und die Stärkung entsprechender Steuerungskapazitäten. Dazu gehören die Anpassung nationaler Gesundheits- und Pflanzenschutzstandards oder eine verbesserte Rohstoffgovernance. Der private Sektor und die Zivilgesellschaft werden in die relevanten Politikprozesse, etwa im Rahmen von Public-Private-Dialogues, eingebunden. Innerhalb der WTO-AfT-Kategorie Handelsentwicklung (2) werden insbesondere handelsrelevante Institutionen und Umsetzungsakteure dazu befähigt, die regionale und internationale Wettbewerbsfähigkeit lokaler Unternehmen und landwirtschaftlicher Produzenten zu stärken. Im Einzelnen fördert die deutsche handelsbezogene Entwicklungspolitik 9 Sofern die Unterstützung regionaler wirtschaftlicher Integration auf regionaler Ebene mit Handelsbezug mit dem CRS-Code (regionale Handelsabkommen) im NaWi-Schwerpunkt verbucht wird, wird sie im Unterschied zum Schwerpunkt Governance als TRA erfasst.

14 14 > auf der Meso-Ebene unternehmensorientierte Handelsförderorganisationen, öffentliche Institutionen und Organisationen der Privatwirtschaft (z.b. Kammern, Verbände, Finanzdienstleister, Export- und Investitionsförderagenturen, Zertifizierungsstellen, Fair Trade- und Bio-Organisationen). Diese werden dabei unterstützt, ein förderliches Umfeld für Wertschöpfung und Exporte zu schaffen, entsprechende (Finanz-)Dienstleistungen zu entwickeln, die Qualitätsinfrastruktur zu stärken und die Einhaltung von Qualitäts-, Sozial- und Umweltstandards durchzusetzen. Ziel ist es, die regionale und internationale Wettbewerbs - und Exportfähigkeit landwirtschaftlicher Produzenten und KMU zu stärken. > auf der Mikro-Ebene KMU und landwirtschaftliche (insbesondere kleinbäuerliche) Betriebe bei der Verbesserung ihrer Exportund Vermarktungsfähigkeit und der Nutzung von Wertschöpfungsketten mit dem Ziel, höhere Wertschöpfungsstufen zu erreichen. Über spezifische Instrumente wie Entwicklungspartnerschaften mit der Wirtschaft (developpp.de), CIM und das GIZ-Entsendeinstrument (vormals DED) werden Produzenten dabei unterstützt, auf internationalen Märkten geforderte Umwelt- und Sozialstandards zu erfüllen und die Qualitätssicherung von Exportprodukten zu gewährleisten. Große Bedeutung kommt der Förderung von Initiativen des fairen Handels, ihrer Verbindung mit Aktivitäten der bilateralen EZ sowie der Zertifizierung von Exportgütern unter sozialen und / oder ökologischen Gesichtspunkten zu. in den Bereichen Privatwirtschaftsförderung, Finanzsektorentwicklung, unternehmensbezogene Dienstleistungen und Tourismus, sowie die Stärkung institutioneller Kapazitäten. Hier werden alle Maßnahmen zum Aufbau von Kapazitäten in den produktiven Sektoren (Agrar, Forst, Industrie, Fischerei, Bergbau und Dienstleistungen) erfasst, sofern sie teilweise oder hauptsächlich darauf abzielen, die Handelsentwicklung des Partnerlandes zu fördern. Das gilt etwa für Maßnahmen, die ein handelsförderliches Umfeld generieren, Volumen und Wertschöpfung der Exporte steigern, Produkte oder Zielmärkte diversifizieren, ausländische Investitionen zur Handelssteigerung und Beschäftigung erhöhen oder den Handel heimischer Unternehmen etwa durch Zugang zu Handelsfinanzierung stimulieren sollen. Im Rahmen der (weiten) WTO-AfT-Kategorie Aufbau produktiver Kapazitäten (4) werden effizientere, sozial und ökologisch nachhaltige Produktionsstrukturen in Partnerländern gestärkt und die Wettbewerbsfähigkeit produktiver Sektoren verbessert. In Abgrenzung zur Handelsentwicklung, die Handel gezielt befördert und eher auf die Bildung immaterieller Handelskapazitäten (Humankapital, technische, institutionelle und regulatorische Kapazitäten, Handelsumfeld und Dienstleistungen) abzielt, geht es hier vor allem um die Bereitstellung produktiver physischer Kapazitäten (z.b. Maschinen, Fahrzeuge) und die generelle Steigerung der Produktivität und Produktion. Im Durchschnitt der Jahre 2007 bis 2009 entfielen ca. 40 Prozent der deutschen AfT auf diese Kategorie, insbesondere auf die Bereiche Finanzsystementwicklung und Landwirtschaft. Handelsentwicklung ist Schwerpunkt der deutschen TRA, hier werden mehr als 90 Prozent der deutschen TRA-Mittel, zugleich etwa 16 Prozent der weiten AfT, umgesetzt, und zwar vor allem Die (weite) WTO-AfT-Kategorie Wirtschaftliche Infrastrukturhilfe (3) greift einen wesentlichen Engpass für das praktische Funktionieren von Handel auf. Sie umfasst nicht nur Transportwege,

15 15 sondern auch Lagerhaltung, Kühlketten, Kommunikationssysteme, Hafenabfertigung und Energie und stellt häufig einen länderübergreifenden Un terstützungsbereich dar. Maßnahmen dieser Kategorie werden überwiegend im Rahmen des BMZ-Schwerpunkts Energie, zum Teil auch innerhalb von Transport und Kommunikation umgesetzt. Im Durchschnitt der Jahre 2007 bis 2009 entfielen ca. 40 Prozent der deutschen AfT-Mittel auf diese Kategorie. Insbesondere der Aufbau und die Stärkung regionaler Energiemärkte gewinnen für unsere Partner zunehmend an Bedeutung. Die deutsche Entwicklungspolitik engagiert sich hier komplementär zu seinen Maßnahmen auf Länderebene im Sinne der Förderung erneuerbarer Energien und der Erhöhung der Energieeffizienz. Außerdem wirkt DEU als einer der größten Anteilseigner bei Weltbank und Regionalbanken darauf hin, deren Engagement in diesem Bereich (insbesondere grenzüberschreitende Straßen) auszudehnen, um die dringendsten Engpässe bei der physischen Infrastruktur zu beseitigen. Maßnahmen der WTO-AfT-Kategorie Handelsbezogene Anpassungsmaßnahmen (5) in Form von Budgethilfen werden von deutscher Seite bisher nicht finanziert KünfTIgE AuSRICHTung HAnDElSBEZOgEnER EZ (TRADE-RElATED ASSISTAnCE, TRA) Damit die Partnerländer die Chancen des Handels stärker nutzen können, müssen handelsbezogene Aspekte, insbesondere die Stärkung der Handelskapazität und -leistung sowie deren Armutswirkungen, künftig systematischer bei der Planung, Steuerung, und Umsetzung der deutschen Entwicklungszusammenarbeit berücksichtigt werden. Interne Strategiebildungsprozesse, Programmierungsverfahren sowie die Vorbereitung politischer Dialoge werden angepasst, um die finanziellen Verpflichtungen sowie die inhaltlich-konzeptionellen Vorgaben dieses Sektorkonzepts erfüllen zu können. Thematisch werden neben den oben beschriebenen Maßnahmetypen bei entsprechender Partnernachfrage künftig zusätzliche Aspekte stärker im Fokus stehen. Diese leiten sich aus den komparativen Vorteilen und Erfahrungen der bisherigen deutschen AfT und den unter 2.2 aufgezeigten Hemmnissen ab. Des Weiteren wurden Themen identifiziert, die einen engen Afrika-Bezug ebenso wie eine starke regionale Dimension aufweisen, um den Bedürfnissen von SSA verstärkt Rechnung zu tragen. Die Themenfelder bieten zugleich An knüpfungspunkte für die Zusammenarbeit mit der Deutschen Wirtschaft. Im Rahmen der WTO-AfT-Kategorie Handelspolitik und -regulierung (1) wird künftig: > das Engagement zur Unterstützung der regionalen wirtschaftlichen Integration ( Profil RWI Afrika ) weiter vertieft. Dies beinhaltet u.a. die Stärkung der institutionellen sowie wirtschaftspolitischen Kapazitäten der Sekretariate regionaler Wirtschaftsgemeinschaften, die Beratung zur Schaffung eines gemeinsamen Marktes sowie die Förderung des Dialogs zwischen dem öffentlichen Sektor und der verfassten Wirtschaft auf regionaler Ebene. Partnerinstitutionen werden bei der Planung regionaler Infrastrukturvorhaben (z.b. Infrastructure Project Preparation Facility der AU-Kommission) und nationale Regierungen bei der Umsetzung von Harmonisierungsentscheidungen unterstützt. Partnerinstitutionen auf nationaler und regionaler Ebene werden insbesondere mit Blick auf die Verhandlung und Umsetzung der EPAs zwischen der EU

16 16 und den AKP-Staaten gestärkt. Im politisch extrem sensiblen Bereich von Handel und Außenöffnung ist von komparativem Vorteil, dass Deutschland als Exportnation und neutraler Geber hohe Reputation und Partnervertrauen genießt. > Handelserleichterung (Trade Facilitation / Bürokratieabbau an der Grenze) stärker in geeigneten Programmen berücksichtigt. Handelserleichterung bezieht sich unmittelbar auf den effizienteren Grenzübertritt von Waren und ist eng mit regionaler Integration sowie Transportförderung verknüpft. Deutsche Ansätze zielen auf die Vereinfachung und Harmonisierung von Zollerklärungen, Grenzmanagement und Warenkontrollsystemen und die Einführung elektronischer Standards, papierlosen Handels sowie unternehmensfreundlicher single windows. Von einem beschleunigten und kosteneffizienteren Grenzübertritt profitieren einheimische wie deutsche Unternehmen im Im- und Exportgeschäft; wie auch durch Aufträge und FDI in die Transport- und Handelsinfrastruktur. Zudem wird durch intensivierte Kooperation des deutschen Vorfelds und der Verknüpfung mit internationalen Infrastruktur-Initiativen die Sichtbarkeit der deutschen Entwicklungspolitik erhöht. > Partnerländern eine stärkere Unterstützung gewährt, um Handelsaspekte systematisch und armutssensibel in ihre Entwicklungsstrategien zu integrieren. In vielen nationalen Entwicklungsplänen fehlt es bisher an einer differenzierten Auseinandersetzung mit den Chancen und Risiken der Handelsintegration und deren Armutswirkungen auf unterschiedliche Bevölkerungsgruppen (z.b. KMU, kleinbäuerliche Produzenten, Konsumenten, Frauen). Flankierend werden Maßnahmen zur Stärkung der Kapazitäten von Partnerinstitutionen, zur Erfassung und Evaluierung der Armutswirkung handelspolitischer Reformen, zur Analyse und Artikulation von Unterstützungsbedarf sowie zur Verbesserung der allgemeinen Steuerungsfähigkeit mit dem Ziel angeboten, die Eigenverantwortung der Partnerländer zu stärken. > der Wirkungszusammenhang für Armutsreduzierung und Beschäftigung durch geeignete Ziele und Indikatoren systematischer in den Programmen belegt ( trade-poverty-linkage, vgl. auch 4.3). Bedarfsanalysen, Kapazitätsbewertungen und Armutsfolgenabschätzungen werden schrittweise weiter entwickelt und fließen zunehmend in Angebotskonzeptionen der DOs ein. > in LDCs noch konsequenter das Enhanced Integrated Framework (EIF) als Koordinierungsinstrument (vgl. Kap. 4.6.) für AfT genutzt. Als wichtiger bilateraler Geber wird sich DEU weiter aktiv in den Abstimmungsprozess vor Ort einbringen und die Übernahme der Fazilitatorenrolle in mindestens drei LDCs anstreben. Im Rahmen der WTO-AfT-Kategorie Handelsentwicklung (2) wird künftig > der Bereich Qualitätsinfrastruktur (QI) gestärkt. Verbesserte harmonisierte Qualitätsstandards und international anerkannte Konformitätsbewertungsstrukturen stellen ein Kernelement des Abbaus technischer Handelshemmnisse sowie eine zentrale Voraussetzung für vertiefte Integration auf regionaler und internationaler Ebene dar. Mit der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt

17 17 (PTB) verfügt Deutschland als einziger bilateraler Geber über eine international anerkannte Fachinstitution, die im Bereich QI in der Entwicklungszusammenarbeit tätig ist. Dieses Alleinstellungsmerkmal wird sowohl durch eine Ausweitung von QI-Aktivitäten als auch durch eine bessere Verknüpfung der Maßnahmen der PTB und anderer DOs systematischer in Wert gesetzt. Dies bringt zugleich Vorteile für die Deutsche Wirtschaft, weil dadurch u.a. die Qualität importierter Waren in der Wertschöpfungskette verbessert wird. > sichergestellt, dass Maßnahmen zum Aufbau produktiver Kapazitäten nachfrageorientiert an den Potenzialen regionaler und internationaler (Export-)Märkte ausgerichtet werden. Aktivitäten im Rahmen der ländlichen Entwicklung und der Förderung der Privatwirtschaft zielen klarer darauf ab, die Produzenten in regionale und internationale Wertschöpfungsketten einzubinden. Dabei wird der Wertschöpfungskettenansatz umfassend auf agrarische, nicht agrarische sowie Dienstleistungssektoren mit Exportpotenzial angewandt. Geschlechterspezifische Analysen von Wertschöpfungsketten werden durchgeführt, um die wirtschaftliche Situation und die notwendigen Ansatzpunkte zur Stärkung von Frauen und Männern besser zu erkennen und Frauen eine aktivere Teilhabe zu ermöglichen. Die Zusammenarbeit mit der deutschen Wirtschaft wird genutzt, um die Wettbewerbsfähigkeit von KMU und landwirtschaftlichen Produzenten aus Partnerländern auf regio nalen und internationalen Märkten zu stärken. > Im Bereich Finanzsystementwicklung wird im Rahmen geeigneter Programme die Nachfrage exportorientierter KMU und landwirtschaftlicher Produzenten (einschließlich Kleinbauern) nach spezifischen Finanzprodukten und -dienstleistungen stärker bedient. Das Zusammenspiel der Instrumente, insbesondere der FZ und TZ, aber soweit möglich auch des Beitrags der DEG, wird optimiert und noch stärker komplementär verzahnt (vgl. 4.5). > Auch im Rahmen der Handelsentwicklung wird künftig der Wirkungszusammenhang für Armutsreduzierung und Beschäftigung durch geeignete Ziele und Indikatoren systematischer in den Programmen belegt (vgl. 4.3.). Bedarfsanalysen, Kapazitätsbewertungen und Armutsfolgenabschätzungen werden schrittweise weiter entwickelt und fließen zunehmend in Angebotskonzeptionen der DOs ein. Die AfT (weit, Kat. 3+4) wird proportional zur ODA- Steigerung ausgeweitet AngESTREBTE AfT-SPEZIfISCHE und SEKTORüBERgREIfEnDE WIRKungEn Außenhandel wirkt auf Zielgruppen sowohl indirekt über den Faktor Wachstum als auch direkt. Wirkungen veränderter Handelsströme vermitteln sich prinzipiell über drei Kanäle: > Infolge von Handelsliberalisierung nehmen Ein- und Ausfuhren zu oder ab, was i.d.r. zur Preissenkung bei Gütern und Dienstleistungen führt mit Auswirkungen für Primärproduzenten, Verbraucher und weiterverarbeitende Betriebe. > Veränderte Handelsströme beeinflussen die Gewinne heimischer Unternehmen in

18 18 Entwicklungsländern und damit auch das Beschäftigungs- und Lohnniveau. Exportsteigerungen können somit zu Wohlfahrtssteigerungen beitragen. > Handelspolitische Reformen wirken sich auf die Einnahmen des Staates und damit auf den Spielraum für staatliche Investitionen und Leistungen aus. Dabei kann Handel unter den Zielgruppen zumindest kurzfristig sowohl Gewinner als auch Verlierer verursachen. Um die positiven Armuts wirkungen zu maximieren und dabei (tieferer) Verarmung vorzubeugen, müssen Verteilungswirkungen soweit möglich im Vorfeld analysiert und Armutswirkungen künftig verstärkt berücksichtigt werden. Dabei können AfT-Vorhaben Unterstützung leisten. Sie setzen an Hebeln an, mittels derer die Handelskapazitäten 10 und in Folge die Handelsleistung 11 der Partnerländer effektiv, nachhaltig und nachweisbar verbessert werden. Entwicklungspolitisch werden damit positive Wirkungen für nachhaltige Entwicklung und Armutsminderung angestrebt. Eine verstärkte Wirkungsorientierung in AfT- 10 Indikatoren für Handelskapazität sind die Fähigkeit von Institutionen, politische Prozesse zu steuern, die Existenz und Umsetzung von Handels- bzw. Sektorstrategien, der Grad der Einbeziehung von Handelsaspekten in nationale Entwicklungspläne, die von Kammern und Verbänden angebotenen Unternehmensdienstleistungen, die Exportfähigkeit von KMU sowie der Ease of Doing Business oder der Transport and Logistics Index der Weltbank. 11 Die Handelsleistung bemisst sich nach Indikatoren wie dem Wachstum der Handels- und Investitionsflüsse, dem Anteil des Handels am BIP, dem Weltmarktanteil, aber auch dem Diversifizierungsgrad des Exportportfolios bzw. der Absatzmärkte oder dem heimischen Wertschöpfungsanteil. 12 Es stehen eine Reihe von Indizes und Indikatoren zur Verfügung, durch die sich hoch-aggregierte AfT-Wirkungen messen lassen, bspw. mittels des Trade and Development Index (UNCTAD), des Human Development Index (UNDP), der MDG Indicators (UNSD) oder den World Development Indicators (Weltbank). Vorhaben wird durch ein größeres Augenmerk auf messbare Wirkungen und die Einbeziehung entsprechender Indikatoren 12 erreicht. Um die armutsreduzierende Wirkung von AfT zu verstärken, sollten regelmäßig > ärmere und vulnerable Bevölkerungsgruppen in den entsprechenden Export- und Produktionssektoren beschäftigt und qualifizierte Fachkräfte, soweit möglich, aus diesen Gruppen rekrutiert werden; > Partnerinstitutionen dabei unterstützt werden, soziale, ökologische und ökonomische Folgen von Abkommen oder Maßnahmen auf arme Haushalte ex-ante abzuschätzen. Maßgeschneiderte Anpassungshilfen sollen dazu beitragen, dass negative Auswirkungen von Handel auf arme Bevölkerungsgruppen möglichst gar nicht erst entstehen; > Zielgruppen in Planungsprozesse einbezogen werden, um intendierte Armutswirkungen systematisch in die Konzeption von Vorhaben einzubringen. Konkrete Armutswirkungen werden im Rahmen von Monitoring und Eva luierung beobachtet, um ggf. nachzusteuern; > AfT-Maßnahmen in einem zeitlichen Ablauf ( Sequencing ) geplant werden, damit kurzfristig und längerfristig wirkende Komponenten auch im verbesserten Zusammenspiel der beteiligten DOs und Geber sinnvoll aufeinander aufbauen. Hierbei sind ggf. flankierende wirtschafts- (z.b. Wettbewerbs- und Verbraucherpolitik) und sozialpolitische (z.b. Arbeitsmarktpolitik) Maßnahmen für die Armutswirksamkeit von AfT erforderlich.

19 19 AfT kann zur Zielerreichung in anderen Politikbereichen beitragen: > Die unterschiedlichen Auswirkungen auf Frauen und Männer werden bei der Planung und Durchführung von AfT-Vorhaben durchgängig in Betracht gezogen. So ist etwa der Anteil weiblicher Arbeitskräfte in bestimmten Exportsektoren (z.b. Bekleidungssektor, Landwirtschaft) bereits sehr hoch. AfT kann den weiblichen Anteil an industrieller Lohnarbeit steigern und zu höherem Einkommen und menschenwürdigeren Arbeitsbedingungen beitragen. Eine Steigerung des Einkommens von Frauen hat positive Auswirkungen auf die Wohlfahrt armer Haushalte und verbessert die sozio-ökonomische Stellung der Frauen in Entwicklungsländern. > AfT-Vorhaben können Klima- und Umweltschutz in den Partnerländern direkt unterstützen, wenn sie zur Einhaltung von Umweltstandards in Produktion und Verarbeitung, auf die Entkopplung des Wachstums von Ressourcenverbrauch und CO 2 -Ausstoß ausgerichtet sind oder zu Innovationen in ökologisch nachhaltigen Wirtschaftsbranchen (z.b. Erneuerbare Energien) beitragen. AfT unterstützt Partnerländer außerdem bei der Diversifizierung ihrer vom Klimawandel betroffenen Exportsektoren sowie bei klimafreundlichen Infrastrukturmaßnahmen (etwa Orientierung auf Schienentransport). Umweltverträglichkeit ist im Rahmen aller handelsspezifischen Projekte zu berücksichtigen. > Durch das nachhaltige In-Wert-Setzen von Biodiversität sowie die Konsolidierung handels-, patent- und umweltrechtlicher Belange fördert AfT den Schutz und die nachhaltige Nutzung von biologischen Ressourcen in Entwicklungsländern. Durch Vorteilsausgleich und die Anerkennung der Rechte indigener und lokaler Gruppen über ihr traditionelles Wissen können Armutswirkungen verstärkt werden. Der Wertschöpfungskettenansatz trägt nach dem Prinzip Schutz durch Nutzung zum Erhalt der biologischen Vielfalt bei. > AfT-Maßnahmen können zugleich darauf abzielen, zu menschenwürdiger Arbeit, der Umsetzung von Sozialstandards und zur Verwirklichung von Menschen- und Kinderrechten beizutragen. > AfT fördert Produkt- und Marktdiversifizierung und unterstützt kohärente Handelsstrategien der Partner auf nationaler, regionaler und kontinentaler Ebene. Dies trägt zur Absicherung gegen Krisen und exogene Schocks bei. > AfT zielt darauf ab, durch Produktion, La ge - rung und Vermarktung von Grundnahrungsmitteln ihre nationale und regionale Verfüg barkeit zu verbessern und damit zur Er nährungssicherung beizutragen. Der markt orientierte Anbau erhöht zudem das Einkommen der Produzent/-innen und erleichtert ihren Zugang zu Nahrungsmitteln. Standards zur Lebensmittelsicherheit (SPS) führen zu verbesserter Lebensmittelqualität. > AfT zielt darauf ab, Kohärenz zwischen Handelspolitik und anderen Politikfeldern herzustellen, negative Auswirkungen, insbesondere auf die Menschenrechte und die Umwelt, zu vermeiden und ein sozial ausgewogenes und ökologisch nachhaltiges Export / Wachstumsmodell zu fördern.

20 RElEvAnTE ZIElgRuPPEn, PARTnER und / ODER MITTlER Zielgruppe von AfT-Maßnahmen ist die gesamte Bevölkerung in den Partnerländern, die über zum Teil lange Wirkungsketten von der verbesserten Wettbewerbsfähigkeit und dem damit einhergehenden Wirtschaftswachstum profitiert. Besonderer Fokus wird auf die Integration von Frauen und von armen und vulnerablen Bevölkerungsteilen in AfT-Maßnahmen gelegt. Die Mittler umfassen Fach- und Führungskräfte der Sekretariate von Regionalorganisationen, verschiedener nationaler Ministerien (Handel, Landwirtschaft, Industrie, Umwelt, Finanzen etc.), nachgeordneter (z.b. Zoll-) Behörden, der nationalen und regionalen verfassten Wirtschaft, der Zivilgesellschaft, Mitarbeiter/ -innen von Handelskammern, Export- und Investitionsförderagenturen, (öffentlichen und privaten) Anbietern von Unternehmens- und Bankdienstleistungen, Zertifizierungsstellen und Standardbüros, von KMU und landwirtschaftlichen Betrieben bzw. Verbänden EInZuSETZEnDE InSTRuMEnTE und ROllE von DOS Die deutsche AfT verfügt über ein breites Spektrum an Instrumenten. Dies ermöglicht maßgeschneiderte Antworten auf die weitgefächerten, handelsbezogenen Bedarfe der Partner, die auf verschiedenen Interventionsebenen mit verschiedenen Beteiligten ansetzen. Dafür ist allerdings Voraussetzung, dass die DOs untereinander und mit den Instrumenten anderer Geber sorgfältig koordiniert werden. Um den vollen Nutzen und die Synergien aus dem komplementären Zusammenwirken der spezifischen Leistungsprofile verschiedener Institutionen und Geber zu ziehen, werden > die Aktivitäten der DOs im Rahmen der relevanten Schwerpunkte künftig expliziter auf Handelsthemen und -wirkungen ausgerichtet. Handelsbezogene armutsreduzierende Aktivitäten entstehen dabei nicht als Nebenprodukt, sondern werden unter Berücksichtigung der Potenziale und Risiken im Einzelfall im Verständnis von Handel als einem wichtigen Instrument für Armutsreduzierung und Entwicklung geplant und durchgeführt. > das Zusammenspiel der Instrumente mit dem Ziel optimiert, über die klassischen Sektorgrenzen hinaus die komparativen Vorteile der DOs, zunehmend auch in programmbasierten Ansätzen, zu integrieren. > die Instrumente konsequenter gemäß ihrer Kernfunktionen und Stärken eingesetzt: Die TZ baut durch Langzeitpräsenz auch in ländlichen Gebieten beständige Partnerbeziehungen auf, was vor dem Hintergrund langfristig angelegter und wirkender Interventionen im Han delsbereich sinnvoll ist. Bei der Durchführung eines Programms kann zudem flexibel auf externe Faktoren und veränderte Rahmenbedingungen reagiert werden. Der Mehrebenenansatz ermöglicht, auf Vor- Ort-Realität gegründet auf nationaler Ebene Kooperationsmöglichkeiten anzubieten sowie den Privatsektor und die Zivilgesellschaft einzubeziehen. Die GIZ-Ausbildungskomponente (vormals InWEnt) sollte die Partner vermehrt bei einer differenzierten Auseinandersetzung mit Chancen und Risiken der Handelsintegration und deren Nutzen für die Armutsbekämpfung unterstützen. Durch die PTB wird der Partnerbedarf im Bereich QI künftig systematischer und über die vorhandenen TZ-Strukturen identifiziert und entsprechende Maßnahmen umgesetzt.

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