Reform des öffentlichen Haushaltsund Rechnungswesens zwischen Finanzkrise und Handlungsdruck

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1 zur öffentlichen Verwaltung und öffentlichen Wirtschaft 221 Dietrich Budäus, Dennis Hilgers (Hrsg.) Reform des öffentlichen Haushaltsund Rechnungswesens zwischen Finanzkrise und Handlungsdruck BWV BERLINER WISSENSCHAFTS-VERLAG

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4 zur öffentlichen Verwaltung und öffentlichen Wirtschaft Begründet von Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Peter Eichhorn und Prof. Dr. Dr. h.c. Peter Friedrich Herausgegeben von Prof. Dr. Thomas Lenk und Prof. Dr. Dieter Tscheulin Band 221

5 Dietrich Budäus, Dennis Hilgers (Hrsg.) Reform des öffentlichen Haushaltsund Rechnungswesens zwischen Finanzkrise und Handlungsdruck BWV BERLINER WISSENSCHAFTS-VERLAG

6 Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. ISBN Auflage 2010 BWV BERLINER WISSENSCHAFTS-VERLAG GmbH, Markgrafenstraße 12 14, Berlin Internet: Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der photomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten.

7 Inhaltsverzeichnis Einführung 7 Grußwort der Kanzlerin der Universität Hamburg anlässlich der Eröffnung der Messe Neues Haushaltswesen Hamburg (NHH) und der 4. Hamburger Fachtagung zur Reform des staatlichen Rechnungswesens von Katrin Vernau 15 Aktuelle Situation und zukünftige Entwicklung der Reform des Haushalts- und Rechnungswesens von Robert F. Heller 19 Zur Notwendigkeit, zum aktuellen Stand und zu den Perspektiven der Schuldenbremse von Thomas Lenk und Martina Kuntze 31 Auswirkungen der aktuellen Finanzmarktkrise auf die öffentlichen Haushalte von Michael Bräuninger 53 Die Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesens des Bundes von Wolfgang Suhr 65 Reform des Haushalts- und Rechnungswesens in Nordrhein-Westfalen von Reinert Maerker 81 Stand und Perspektiven des Reformprozesses im Lichte des Gesetzes zur Modernisierung des Haushaltsgrundsätzegesetzes (HGrGMoG) im Land Hessen von Jürgen Roßberg 103 5

8 Anforderung und Einschätzung der Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens aus Sicht des Bundesrechnungshofes von Norbert Hauser 109 Die Finanzkrise: Ursachen Wirkungen Lösungen von Hannes Rehm 121 Ergebnisse der Standardisierungsbestrebungen im öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen auf kommunaler Ebene Ergebnisse aus dem Projekt Rechtsvergleich Doppik von Rainer Christian Beutel und Kirsten Witte, unter Mitarbeit von Marc Gnädinger, Thomas Grieger, Manfred Pook und Günter Tebbe 131 Widerstände und Reformpotenziale in öffentlichen Verwaltungen Ergebnisse einer empirischen Studie von Gerhard Hammerschmid 151 Die Reform des Haushaltsrechts in Österreich: Neue Spielregeln für die Budget- und Verwaltungssteuerung von Gerhard Steger 163 Rede zum Abschluss der Fachmesse Einchecken in die Zukunft sowie der 4. Wissenschaftlichen Fachtagung zur Reform des staatlichen Rechnungswesens am 10. und 11. September 2009 von Volker Wiedemann 185 Zukünftige Entwicklung des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens der FHH von Michael Freytag 195 Autorenverzeichnis 201 6

9 Einführung Die gegenwärtige Finanzkrise stellt Staat und Kommunen vor völlig neue Herausforderungen, die deutlich erkennen lassen, dass die klassischen Instrumente und Verfahren der Haushaltsplanung und Rechnungslegung und hier insbesondere der Ausweis und die Handhabung von Verbindlichkeiten, Schulden und Risiken an ihre Grenzen stoßen. Gleichsam schien weitgehend unbemerkt von der Öffentlichkeit, die staatliche Ebene in Deutschland und hier vor allem der Bund nach einer Phase der Reformresistenz von einem bisher nicht gekannten Reformeifer bzgl. der Modernisierung öffentlicher Ressourcensteuerung erfasst worden zu sein. Zu nennen ist hier zunächst die Reform des Art. 115 GG in Form eines neuen rechtlichen Handlungsrahmens zur Schuldenbegrenzung. Der Wert dieser neuen Regelung liegt weniger in seiner formalen inhaltlichen Ausgestaltung auch diese dürfte im Zeitablauf in Anlehnung an die Erfahrungen mit der Vorgängerregelung und den Maastricht-Kriterien unterlaufen werden. Ihr augenblicklicher Wert liegt vielmehr darin, dass der Finanzminister mit der Schuldenbremse über ein noch nicht abgenutztes psychologisches Instrumentarium gegenüber den Fachministerien verfügt, um die Handhabung des Verschuldungsproblems nicht allein der Kreativität der nächsten Politikergeneration zu überlassen. Ein weiterer Indikator des Reformwillens auf Staatsebene ist die Reform des Haushaltsrechts durch das Haushaltsgrundsätzemodernisierungsgesetz (HGrMoG) mit Wirkung zum 1. Januar Es ermöglicht die Anwendung doppischer Buchungs- und Bewirtschaftungsmethoden auf staatlicher Ebene, ohne (und wie bisher) die Kameralistik parallel weiterhin mitführen zu müssen. Ebenso sind die Verabschiedung eines Public Corporate Governance Codex (Public Codex) für Unternehmen und Beteiligungen des Bundes sowie ein Feinkonzept zur Anwendung der modernen Kameralistik auf Bundesebene einschließlich der ursprünglich geplanten erstmaligen Aufstellung einer Vermögensübersicht für den Bund Ausdruck, notwendige Modernisierungsmaßnahmen konsequent umzusetzen. Gleichzeitig wird die Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens zur integrierten Verbundrechnung auf Basis der Doppik auf kommunaler Ebene fast flächendeckend aber auch von mehreren Ländern praktisch umgesetzt. So hat die Freie und Hansestadt Hamburg nach der Reform des Rechungswesens nun 7

10 die Reform des Haushaltswesens (im Projekt NHH) bis zum Jahr 2013 in Angriff genommen. Auch die Länder Hessen und Nordrhein-Westfalen haben bisher konsequent die Reform weiter vorangetrieben. So hat Hessen zum Ende des Jahres 2009 nun schon als zweites Bundesland in Deutschland eine Eröffnungsbilanz vorgelegt. Auf diese neueren Entwicklungen Bezug nehmend veranstaltete die Universität Hamburg in Kooperation mit der Finanzbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg im September 2009 die 4. Hamburger Fachtagung zur Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens zwischen Finanzkrise und Handlungsdruck. Die Tagung fand erstmals begleitend zur Verwaltungsreformmesse zum Neuen Haushaltswesen der Freien und Hansestadt Hamburg im Terminal Tango des Flughafens Hamburg statt. Die Hamburger Fachtagung hat sich mittlerweile für Wissenschaft und Praxis zu einem wichtigen Diskussionsforum für die Reform des öffentlichen, insbesondere des staatlichen Haushalts- und Rechnungswesens entwickelt. An beiden Tagen konnten mehr als 140 Tagungsteilnehmer und insgesamt 1200 Messebesucher sowie renommierte Referenten aus der Wissenschaft und Praxis am Flughafen begrüßt werden. Den hohen Bedarf an Fachdiskussion und Weiterentwicklung der Reformansätze zum Anlass nehmend, legen wir hiermit einen Tagungsband als Zusammenfassung und Intensivierung der Vorträge der 4. Hamburger Fachtagung vor. Wir möchten hiermit weiterhin dazu beitragen, die notwendige Modernisierung des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens kritisch und reflexiv voran zu treiben. Nach dem Grußwort der Kanzlerin der Universität Hamburg, Dr. Katrin Vernau, berichtet Staatsrat Dr. Robert Heller von der Finanzbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg über den aktuellen Reformstand und die Entwicklungsperspektiven der Haushaltsreform in Hamburg. Daran anschließend setzt sich Prof. Dr. Thomas Lenk (Universität Leipzig) in seinem Referat Zur Notwendigkeit, zum aktuellen Stand und zu den Perspektiven einer Schuldenbremse mit der Verschuldungsproblematik auseinander. Hierbei konzentrierte er sich vor allem auf die Prämissen für die Wirksamkeit der Schuldenbremse. Lenk gab zu bedenken, dass es sich bei der Annahme von symmetrischen Konjunkturverläufen (wie sie für die Schuldenbremse unterstellt werden) um realitätsferne Ansichten handelt und diese von daher nicht unkritisch übernommen werden sollten. Nicht zuletzt wies er darauf hin, dass es wie bei allen Reformen vor allem auf die politische Entschlossenheit zu einer konsequenten Umsetzung ankommt (insbesondere 8

11 angesichts der verpflichtenden zeitlichen Implementierung ab dem Jahr 2016 auf Bundes- und 2020 auf Länderebene). Die Wirksamkeit der Schuldenbremse wurde von Lenk insgesamt skeptisch gesehen. Im Anschluss referierte PD Dr. Michael Bräuninger (Hamburger Weltwirtschaftsinstitut/ Helmut Schmidt Universität Hamburg) über die Auswirkungen der aktuellen Finanzmarktkrise auf die öffentlichen Haushalte. Bedingt durch die schon vor der Krise vorhandenen Schulden ist der fiskalpolitische Spielraum der Länder begrenzt. Von Bedeutung ist für Bräuninger vor allem die Unterscheidung zwischen strukturellen und konjunkturellen Defiziten. Durch die neue Schuldenbremse vermieden werden sollen strukturelle Defizite, konjunkturelle Defizite hingegen werden weiterhin ermöglicht im Sinne eines konjunkturellen Ausgleichsvermögens und sollen einen Ausweg darstellen. Der nächste Themenkomplex, der Umsetzungsstand der Reformen auf Staatsebene, war Gegenstand einer Diskussionsgruppe, von der der Stand und die Perspektiven des Reformprozesses im Lichte des HGrGMoG auf Bundesebene (Wolfgang Suhr, BMF) sowie auf Landesebene (Reinert Maerker, Finanzministerium Nordrhein-Westfalen und Jürgen Roßberg, Hessisches Finanzministerium) aufgezeigt wurde. Vor dem Hintergrund des HGrGMoG präsentierte Suhr für den Bund das Projekt MHR (Modernisierung Haushalts- und Rechnungswesen), wobei der Schwerpunkt auf dem im Juli 2009 veröffentlichten Feinkonzept lag. Hinsichtlich des weiteren Zeitplans des Bundes verwies Suhr darauf, dass das Feinkonzept ab 2011 in drei Ressorts im Pilotbetrieb umgesetzt wird, um dann ab 2014 mit dem Roll-Out in mehreren Stufen zu beginnen. Mit der Landesebene befasste sich anschließend Reinert Maerker. Er stellte den Stand der Reform des Haushalts- und Rechnungswesens in Nordrhein-Westfalen mit dem Projekt EPOS.NRW (Einführung von Produkthaushalten zur outputorientierten Steuerung. Neues Rechnungswesen) vor. Die hier noch einmal besonders hervorgehobenen primären Ziele der Reform sind die Budgetierung, die Bereitstellung von Entscheidungsgrundlagen durch Outputdaten, eine intergenerative Gerechtigkeit durch nachhaltiges Verwaltungshandeln sowie (wie auch beim Bund gewünscht) eine erhöhte Transparenz. Für die Mitarbeiter ergeben sich durch höhere Gestaltungsspielräume Motivationsanreize, welche wiederum zu einer höheren Effizienz des Verwaltungshandelns führen. 9

12 Zum Abschluss dieser Diskussionsrunde stellte Jürgen Roßberg Stand und Perspektiven des Reformprozesses im Lichte des HGrGMoG auf Landesebene in Hessen vor. Das doppische Rechnungswesen wurde in Hessen schon in den Jahren 2001 bis 2004 eingeführt; auch die Aufstellung eines Produkthaushalts wurde bereits in den Jahren 2003 bis 2008 abgeschlossen. Seit dem werden einzelne Teilkonzerneröffnungsbilanzen aufgestellt. Der Hinweis auf die anstehende Veröffentlichung der Konzerneröffnungsbilanz für ganz Hessen ist inzwischen realisiert. Vom HGrGMoG erwartet Roßberg, dass es mehr Handlungssicherheit schafft, zu einer konsequenteren Systematisierung führt und eine bessere Vergleichbarkeit der Rechnungs- und Haushaltssysteme erwarten lässt. Er stellte fest, dass es keine Alternative zum neuen Verwaltungsmanagement mit der Doppik inklusive KLR, Bilanz und Finanzrechnung gibt und nur so das Verwaltungshandeln verbessert werden und eine nachhaltige und effiziente Aufgabenerfüllung erreicht werden kann. Der Vizepräsident des Bundesrechnungshofs, Norbert Hauser, schloss mit seinem Referat Anforderung und Einschätzung der Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens aus Sicht des Bundesrechnungshofes unmittelbar an die Praxisberichte an. Hauser ging hierbei zum einen auf die Schuldenbremse vor dem Hintergrund der Schuldenentwicklung des Bundes ein. Zum anderen gab er eine Einschätzung des Potenzials des HGrGMoG aus der Sicht des Bundes. Hauser erläutert noch einmal das Feinkonzept zur Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesens des Bundes, anhand dessen sich der Nachholbedarf des Bundes bei der Reform erkennen lässt, aber zugleich auch die Bedeutung der jüngsten Aufholbemühungen. Allerdings beschränkt sich die Reform auf Bundesebene trotz aller Innovationsbestrebungen im Gegensatz zu den erwähnten Ländern auf die erweiterte Kameralistik. Herzstücke der Reform sind der Produkthaushalt und eine Vermögensrechnung, die im Grunde genommen doppisch konzipiert ist. Von daher stellt sich einmal mehr die Frage, warum der Bund mittelfristig nicht konsequent den Weg zu einem insgesamt doppischen Haushalts- und Rechnungswesen eingeschlagen hat. Ein weiterer Höhepunkt der Tagung war das den ersten Tag abschließende Referat (Finanzkrise Ursachen, Wirkungen und Lösungen) des Sprechers des Leitungsausschusses des Finanzmarkstabilisierungsfonds, Prof. Dr. Hannes Rehm. Die Ursachen der Finanzkrise sieht Rehm in einer Kombination aus einer Politik des billigen Geldes, dem Paradigma der Deregulierung, einer exzessiven Rendi- 10

13 tejagd und den Fehlleistungen in der Steuerung des Bankgeschäfts. Für Rehm ist eine Änderung des regulatorischen Rahmens von Bedeutung, so die Beseitigung regulierungsfreier Bereiche und die Schaffung eines strikteren Ordnungsrahmens, in dem der Staat die Gestaltungshoheit über die Marktteilnehmer und Produkte inne hat. Im Anschluss stellte Rehm den Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung (SoFFin) mit seinen bisherigen Aktivitäten vor, der vom Bundesministerium der Finanzen finanziert, geprüft und überwacht wird. Insgesamt stehen über den SoFFin 480 Mrd. Euro für Stabilisierungsmaßnahmen zur Verfügung. Als abschließende Betrachtung, ob es eine Kreditklemme gibt oder nicht, vertrat Rehm die Auffassung, dass diese Frage einer differenzierten Betrachtung bedarf. Einige Unternehmen sehen eine Verbesserung bei der Kreditvergabe, trotz höherer Restriktionen, während andere einen Rückgang der Kreditnachfrage feststellen. Am zweiten Tag widmete sich Prof. Dr. Gerhard Hammerschmid (Hertie School of Governance, Berlin) den Widerständen und Reformpotenzialen in öffentlichen Verwaltungen. Während sich die vorangegangenen Vorträge mit dem harten Haushalts- und Rechnungswesen beschäftigten, ging Hammerschmid auf mikropolitische Strukturen innerhalb der Verwaltung ein, die den Ausschlag für den Erfolg oder das Scheitern von Reformen geben. Er berichtete über die Ergebnisse einer Führungskräftebefragung auf Staatsebene (Bund und Länder) in Deutschland. Danach wird die Haushaltskonsolidierung generell als die zentrale langfristige Herausforderung betrachtet. Im Einzelnen sind die Instrumente und Reformansätze in der Verwaltung hinreichend bekannt, ihr Nutzen wird jedoch insgesamt relativ skeptisch betrachtet. Hieraus folgt eine nur zögerliche Implementierung der Reforminstrumente. Hammerschmid weist in diesem Kontext noch einmal auf die Notwendigkeit einer stärkeren Einbindung von Universitäten und Hochschulen in die gegenwärtige Verwaltungsreform hin und bestätigte damit die schon von Prof. Budäus aufgezeigte Problematik. Der Vortrag von Rainer Christian Beutel (KGSt) und Dr. Kirsten Witte (Bertelsmann Stiftung) beschäftigt sich ausgehend von den Beschlüssen der Innenministerkonferenz 2003 zum neuen kommunalen doppischen Haushalts- und Rechnungswesen mit der Frage, inwieweit eine einheitliche Doppikeinführung in Deutschland auf der kommunalen Ebene gewährleistet ist. Beutel und Witte stellten das gemeinsame Projekt von KGSt und der Bertelsmann Stiftung Vergleich doppisches Haushaltsrecht und dessen Ergebnisse vor (die Ergebnisse finden 11

14 sich unter Das Kernproblem liegt nach ihren Erkenntnissen darin, dass sich bei fast allen relevanten Reformthemen und entsprechenden gesetzlichen Regelungen ganz wesentliche inhaltliche und begriffliche Unterschiede in den einzelnen Ländern finden. Folglich werden interkommunale Vergleiche die eigentlich durch die Einführung der Doppik ermöglicht und vereinfacht werden sollten erschwert, wenn nicht sogar unmöglich. Im abschließenden Vortrag der Fachtagung von Sektionschef Dr. Gerhard Steger vom österreichischen Bundesfinanzministerium ging es mit dem Thema Neue Spielregeln für die Budget- und Verwaltungssteuerung um die Reform des Haushaltsrechts in Österreich. Das Grundanliegen der Haushaltsrechtsreform in Österreich entspricht dem in Deutschland: Eine effizientere und effektivere Steuerung von Verwaltungshandeln. Österreich setzt sich intensiv mit den Reformen und den Reformerfahrungen in anderen Ländern auseinander, um von deren Erfolgen und Fehlern zu lernen. Steger hob hervor, dass von entscheidender Bedeutung für den Erfolg die Überzeugung und Unterstützung der Politik ist. Die Eckpunkte der Reform sollen in Österreich in der Verfassung festgehalten werden, um den Reformprozess unumkehrbar und endgültig zu machen. Kernelemente der neuen Haushaltsführung sind eine neue Budgetstruktur, ein neues Veranschlagungs- und Rechnungssystem, eine wirkungsorientierte Haushaltsführung, Gender Budgeting und das ergebnisorientierte Steuern von Dienststellen. Die Reform bedarf eines Kulturwandels sowohl in der gesamten Bundesverwaltung als auch in der Politik. Mit Bedauern weist Steger darauf hin, dass die Reform in Österreich bisher nur die Bundesebene erfasst hat. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Handlungsbedarfe zur Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens in Deutschland besonders angesichts der gegenwärtigen Finanzkrise, aber auch aufgrund der internationalen Entwicklung unübersehbar sind. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund der unübersehbaren und extremen Einengung zukünftiger finanzpolitischer Handlungsspielräume. Gerade deshalb besitzen die Reformbestrebungen des Bundes sowie der Länder NRW, Hessen und Hamburg einen nicht hoch genug einzuschätzenden Stellenwert, wobei Letzteres bis zum Jahr 2013 als erstes deutsches Bundesland vollständig auf Basis der doppischen Daten auch ein neues ziel- und wirkungsorientiertes, produktbasiertes Haushaltswesen implementiert haben wird. 12

15 Erfreulich war der die Tagung abschließende Beitrag des Finanzsenators der Freien und Hansestadt Hamburg, Dr. Freytag. Nach besonderer Würdigung des Beitrags der Hamburger Universität für den bisherigen Verlauf des Reformprozesses im Allgemeinen und in Hamburg im Besonderen sagte er zu, dass die Finanzbehörde in Zukunft das Fach Public Management besonders unterstützen und fördern wird. Es bleibt zu hoffen, dass mit dieser Zusage des Finanzsenators in Hamburg eine neue Entwicklung Raum greift und damit auch der dringende Appell der kommunalen Spitzenverbände vom Dezember 2008 an die Ministerpräsidenten und Bürgermeister der Bundesländer zur Erhaltung und Förderung des Faches Public Management an deutschen Universitäten mehr Beachtung geschenkt wird. Allerdings soll an dieser Stelle nicht verschwiegen werden, dass es etwa seit Anfang 2010 bedauerlicherweise einige dem Reformbedarf entgegen gesetzte und vor dem Hintergrund der internationalen Entwicklung wenig nachvollziehbare Entscheidungen und Maßnahmen gab. So sind die Reformträger auf Bundesebene inzwischen gezwungen, durch aktuelle politische Entscheidungen des Haushaltsausschusses, die Umsetzung des Reformkonzeptes Modernes Haushalts- und Rechnungswesen (MRH) auf Bundesebene einzustellen. Selbst die positive Einschätzung der Doppik als Grundlage zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit durch den Präsidenten des Bundesrechnungshofs sowie der diesbezügliche dringende Reformbedarf auch auf Staatsebene konnte diese Entscheidung nicht verhindern. Zugleich finden sich vereinzelte Bestrebungen, die längst als überwunden geglaubte, wenig produktive Diskussion Doppik versus Kameralisitik der 1980er und 1990er Jahre neu zu entfachen. All dies soll uns aber nicht davon abhalten, immer wieder die notwendige Reform des kameralen Haushalts- und Rechnungswesens zu thematisieren und zu begründen. Wir danken Frau Dr. Birgit Grüb, Universität Linz, für ihre engagierte Unterstützung bei der technischen Abwicklung der Drucklegung des Sammelbandes und dem Wissenschaftsverlag Berlin für die konstruktive Zusammenarbeit. Hamburg, im Juli 2010 Prof. Dr. Dr. h.c. Dietrich Budäus Jun.-Prof. Dr. Dennis Hilgers 13