NordÖR Zeitschrift für öffentliches Recht in Norddeutschland

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1 NordÖR Zeitschrift für öffentliches Recht in Norddeutschland Herausgegeben von Prof. Dr. Wilfried Erbguth, Universität Rostock Hans-Jürgen Ermisch, Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht, Hamburg Dr. Rolf Gestefeld, Präsident des OVG Hamburg Prof. Dr. Hans-Joachim Koch, Universität Hamburg Hannelore Kohl, Präsidentin des Landesverfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern und des OVG Greifswald Dr. Hubert Meyer, Geschäftsführendes Vorstandsmitglied des Niedersächsischen Landkreistages Ilsemarie Meyer, Präsidentin des Staatsgerichtshofs Bremen und Präsidentin des OVG Bremen Dr. Herwig von Nieuwland, Präsident des OVG Lüneburg Prof. Dr. Alexander Proelss, Universität Trier Prof. Dr. Alfred Rinken, Präsident des Staatsgerichtshofs Bremen a.d. Prof. Dr. Ulrich Ramsauer, Vorsitzender Richter am OVG Hamburg, Universität Hamburg Prof. Dr. Utz Schliesky, Direktor beim Landtag von Schleswig-Holstein Hans-Joachim Schmalz, Präsident des OVG Schleswig Jan Peter Schröder, Geschäftsführendes Vorstandsmitglied des Landkreistages Mecklenburg-Vorpommern Prof. Dr. Kay Waechter, Universität Hannover Zentrale Schriftleitung: VRiOVG Prof. Dr. Ulrich Ramsauer, Hamburg Universität Hamburg, Fakultät für Rechtswissenschaft, Rothenbaumchaussee 33, Hamburg Landesschriftleitungen in Bremen, Greifswald, Hamburg, Lüneburg, Schleswig Heft 02/ Abhandlungen Der rechtliche und verwaltungswissenschaftliche Handlungsrahmen für Gebiets-, Funktional- und Verwaltungsstrukturreformen von Prof. Dr. Utz Schliesky, Kiel* Nach dem Urteil des Landesverfassungsgerichts vom 26. Februar 2010 zur partiellen Verfassungswidrigkeit der Amtsordnung und im Vorfeld der Landtagswahl nehmen die Diskussionen über eine grundlegende Verwaltungsstruktur- und/oder Gebietsreform im kommunalen Bereich zu. Die Vorschläge bewegen sich dabei regelmäßig in tradierten Bahnen und nehmen die durch E-Government oder Europäisierung nur stichwortartig gekennzeichneten gewandelten Rahmenbedingungen nicht zur Kenntnis. Der Beitrag beleuchtet die veränderten Reformmöglichkeiten, indem er auf ausgewählte Instrumente der modernen Verwaltungswissenschaften eingeht, und unterbreitet einen neuen Vorschlag für eine grundlegende Verwaltungsstrukturreform in Schleswig-Holstein. I. Einführung Schon zu Beginn der frühen Neuzeit hatte man begriffen, dass die Reichsreform eine»immerwährende«sei 1 ; man hatte aber auch verstanden, dass geänderte Rahmenbedingungen, Möglichkeiten und Einstellungen die Reform staatlicher Institutionen maßgebend beeinflussen und den Reformverlauf prägen 2. Diese Erkenntnis ist nach wie vor gültig: Verwaltungsreform ist eine Daueraufgabe. Die Aufgabe»Verwaltungsreform«ist als stetige Veränderung und Weiterentwicklung von Organisation, Verfahren und Handlungsinstrumenten der Verwaltung zur optimierten Erledigung der ihr zugewiesenen Sachaufgaben zu verstehen 3. Zu den»reformklassikern«zählen Gebiets- und Funktionalreformen 4. Vor allem seit den 1960er Jahren lässt sich eine politische Dominanz von Gebiets- und Funktionalreformen konstatieren, die nach der Wiedervereinigung nochmals eine Intensivie rung erfahren haben 5. Diese Dominanz wie auch der Streit um Gebietsreformen verwundern nicht, ist doch der Raum traditionell die wichtigste Bezugsgröße für die Verwaltungsorganisation 6. Diese exklusive Relation ändert sich aber aufgrund neuer technischer Möglichkeiten, insbesondere in Gestalt des IT- * Prof. Dr. Utz Schliesky ist Vorstandsmitglied des Lorenz-von-Stein-Instituts für Verwaltungswissenschaften an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel und Direktor des Schleswig-Holsteinischen Landtages. Es handelt sich um den Vortrag, den der Verfasser auf dem 15. Schleswiger Forum zum Öffentlichen Recht am 17. Juni 2011 gehalten hat. Der Beitrag gibt ausschließlich die persönliche Auffassung des Verfassers wieder. 1 Dazu Boockmann, in: Lexikon des Mittelalters, 2002, Bd. VII, Sp. 634 f.; Lutz, Das Ringen um deutsche Einheit und kirchliche Erneuerung, 1987, S S. Hammerstein, in: Brunner/Conze/Koselleck (Hrsg.), Geschichtliche Grundbegriffe, Bd. 5, 1984/2004, Art. Reich IV.2, S. 458 f., zum Einfluss des Humanismus auf die Reichsreform. 3 Schliesky, VerwArch 98 (2008), S. 313 (318 f.). 4 S. bereits Schliesky/Schulz, in: Schliesky (Hrsg.), Staatliches Innovationsmanagement, 2010, S. 77 (79 ff.; 89 ff.). 5 Mecking/Oebbecke, in: dies. (Hrsg.), Zwischen Effizienz und Legitimität, 2009, S. 1 (2), weisen mit Recht darauf hin, dass nicht zuletzt aufgrund der Planungseuphorie in den 1960er/1970er Jahren eine Zäsur in der Geschichte der Gebietsreformen zu verorten ist: Von diesem Zeitpunkt an standen Gebietsreformen im Dienste von Leitzielen wie Steigerung der Verwaltungseffektivität, Angleichung der Lebensverhältnisse und Stärkung der demokratischen Mitwirkungsmöglichkeiten. 6 Dazu Benz, in: Schimanke (Hrsg.), Verwaltung und Raum, 2010, S. 39 ff.; Schliesky, ebd., S. 49 ff.; zur Enträumlichung und Entgrenzung auch Boehme-Neßler, Unscharfes Recht, 2009, S. 112 ff.; zur Verbindung von Gebietsreformen und E-Government auch Schuppan, VM 2008, 66 ff.; ferner Finanzministerium des Landes Schleswig-Holstein, in: Landesregierung Schleswig-Holstein (Hrsg.), Verwaltungsstruktur- und Funktionalreform in Schles wig-holstein, 2008, S. 765 ff.; richtungweisend auch die Verknüpfung von E-Government und Aufgabenkritik sowie Funktionalreform vom LVerfG MV, DVBl 2007, 1102 ff. 57

2 Abhandlungen Utz Schliesky gestützten Informationsaustausches, und angesichts neuer funktionaler Verflechtungen im europäischen Mehrebenensystem. So ist das europäische Behördennetz, das Art. 28 ff. der EU-Dienstleistungsrichtlinie (DLR 7 ) für große Bereiche der Wirtschaftsverwaltung vorschreibt 8 und nun auch in 8a ff. VwVfG eine normative Ausprägung erfahren hat 9, nur Ausdruck einer in vielen Verwaltungsbereichen sowohl im supranationalen als auch im rein nationalen, insbesondere föderalen Kontext zu beobachtende Realität. Es sind also wie in früheren Zeiten gewandelte gesellschaftliche und technische Rahmenbedingungen, die in der Verwaltungswissenschaft längst neue Reformkonzepte hervorgebracht haben, die nun Einfluss auf Verwaltungsreformen finden müssten. Daher wird in diesem Beitrag der Frage nachgegangen, welchen Einfluss neue verwaltungswissenschaftliche Konzepte auf Gebiets- und Funktionalreformen (schon) haben, haben können und haben sollten. Dabei wird ein normativer Ansatz gewählt, um eine verwaltungswissenschaftliche Bewertung zu ermöglichen die Empirie von Verwaltungsreformen ist hierfür in zu großem Maß von sachfremden Zufälligkeiten abhängig, die nicht einer verwaltungswissenschaftlichen, sondern einer politischen Logik folgen 10. II. Gebiets- und Funktionalreformen Ein»Klassiker«der Reforminstrumente ist die (meist kommunale) Gebietsreform, bei der in der Regel eine Vergrößerung des Verwaltungsbezirkes durch die Zusammenlegung von Verwaltungseinheiten vorgenommen wird 11. Ihren Höhepunkt hatten kommunale Gebietsreformen in der alten Bundesrepublik in den 70er Jahren des 20. Jahrhunderts, in den neuen Bundesländern fanden sie schwerpunktmäßig nach der Wiedervereinigung statt 12. Nach gut 30 Jahren und damit nach Ablauf der vom Bundesverfassungsgericht gesetzten»sperrfrist«für (Rück-) Neugliederungen 13 gibt es derzeit in vielen Bundesländern wieder Auseinandersetzungen um Gemeinde- und Kreisgebietsreformen oder die Schaffung sog. Regionalkreise 14. Dabei wird mancherorts eine derartige Reform so angegangen, als wenn es keine Diskussion über kommunale Gebietsstrukturen vor einigen Jahrzehnten gegeben hätte. Vor allem aber werden die nach gut 40 Jahren gewandelten technischen, rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen selten hinreichend in die Reformkonzepte einbezogen. Unter Funktionalreform versteht man gemeinhin die Überlegungen und Maßnahmen, um die als notwendig erkannten Verwaltungsaufgaben bestimmten Verwaltungsträgern und ihren unterschiedlichen Organen und Behörden bzw. Einrichtungen optimal zuzuordnen 15. Einen Erfolg kann eine Funktionalreform nur dann erzielen, wenn zuvor eine Aufgabenkritik durchgeführt worden ist 16. Diesbezüglich hat sich in mehreren Bundesländern in der jüngeren Vergangenheit eine stärkere Trennung zwischen Steuerungs- und Vollzugsaufgaben und damit verbunden ein Trend zu einer zweistufigen Verwaltung ergeben: Während die Ministerialverwaltung Steuerungs- und Aufsichtsfunktionen übernimmt, wird der Aufgabenvollzug möglichst vollständig kommunalen Gebietskörperschaften übertragen. Ein Wermutstropfen dieser zahlreichen Funktionalreformen ist allerdings, dass sie regelmäßig auch nicht mit anderen, sie sinnvoll ergänzenden verwaltungswissenschaftlichen Reformansätzen wie etwa dem Konzept der Shared-Service-Center oder dem E-Government hinreichend verzahnt werden, weil in alten organisatorischen Bahnen gedacht wird und Zuständigkeitsfragen primär auf der Grundlage des Ressortprinzips gelöst werden. Es gibt kaum ein Bundesland, in dem in den vergangenen Jahren nicht eine Gebiets- und/oder Funktionalreform durchgeführt oder zumindest erörtert worden wäre 17. Im Vergleich zu früheren Zeiten haben sich die Rahmenbedingungen, das rechtliche, wirtschaftliche und technische Umfeld in den vergangenen 40 Jahren aber gravierend verändert. Die Europäisierung der öffentlichen Verwaltung ist mittlerweile schon als Allgemeinplatz zu bezeichnen 18. Die Veränderungen werden insbesondere auch deutlich, wenn man sich die kommunalen Aufgaben ansieht, die in besonderem Maße von Gebiets- und Funktionalreformen betroffen sind. Auch hier ist ein weitreichender tatsächlicher Wandel zu beobachten Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates v über Dienstleistungen im Binnenmarkt, ABl L 376 v , 36; grundlegend dazu Schlachter/Ohler (Hrsg.), Europäische Dienstleistungs richtlinie Handkommentar, 2008; Schliesky (Hrsg.), Die Umsetzung der EU-Dienst leistungs richtlinie in der deutschen Verwaltung Teil I: Grundlagen, 2008; Teil II: Verfahren, Prozesse, IT-Umsetzung, 2009; Teil III: Wissen, Information, Verantwortung, Grundlegend zu Art. 28 ff. DLR Schliesky in: ders. (Fn. 7), Teil I, S. 203 ff.; Teil II, S. 91 ff.; ders., Die Europäisierung der Amtshilfe, 2008; aus historischer und grundlegender Perspektive ders., Von der organischen Verwaltung Lorenz von Steins zur Netzwerkverwaltung im Europäischen Verwaltungsverbund, 2009; ders., DÖV 2009, 641 ff. 9 BGBl I 2009, 2091; dazu Schliesky/Schulz, DVBl 2010, 601 ff.; Schliesky, in: Knack/Hen ne ke (Hrsg.), VwVfG, 9. Aufl. 2010, 8a Rn. 4 ff.; Schmitz/ Prell, NVwZ 2009, 1121 ff. 10 Zu empirischen Bestandsaufnahmen etwa Hesse, Verwaltung erfolgreich modernisieren, 2009/2008; Jock (Hrsg.), Aktivitäten auf dem Gebiet der Staats- und Verwaltungsmoderni sierung in Ländern und beim Bund 2006/2007, 2008; Ruge, in: Nolte/Schliesky (Hrsg.), Verwaltungsmodernisierung durch Funktional- und Strukturreform, Entbürokratisierung und E-Government, 2007, S. 69 ff.; Schliesky, ebd., S. 49 ff. 11 Dazu Rothe, Kreisgebietsreform und ihre verfassungsrechtlichen Grenzen, 2004; Werner, verfassungsrechtliche Voraussetzungen und Grenzen kommunaler Gebietsreformen in den neuen Bundesländern, 2002; zu den Anforderungen an Gebietsreformen ausführlich Schliesky/Schwind, in: Bülow/Erps/Schliesky/von Allwörden (Hrsg.), Kommunalverfassungsrecht Schleswig-Holstein, Losebl., Stand: Februar 2011, 14 GO Rn. 42. ff.; Dombert, in: Meyer/Wallerath (Hrsg.), Gemeinden und Kreise in der Region, 2004, S. 47 ff. 12 Groß, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. I, 2006, 13 Rn. 26; Mecking/Oebbecke, (Fn. 5), S. 1 (3 ff.); Wallerath, in: Mecking/Oebbecke (Fn. 5), S. 189 ff.; Bilanz der Gebietsreformen bei Henneke, NVwZ 1994, 555 ff. 13 BVerfGE 86, 90 (110 f.). 14 Dazu Lange, DÖV 1996, 684 ff.; Meyer, in: Henneke (Hrsg.), Kommunale Verwaltungsstrukturen der Zukunft, 2006, S 113 ff.; Schliesky, in: Püttner/Mann (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis (HkWP) I, 3. Aufl. 2007, 30 Rn. 6; Stüer, in: Meyer/Wallerath (Fn. 11), S. 33 ff.; die Diskussion um die Regionalkreise in Mecklenburg-Vorpommern fand mit dem Urteil des Landesverfassungsgerichts zumindest ein vorläufiges Ende; LVerfG MV, DVBl 2007, 1102 ff. Das Urteil hat was angesichts der Heftigkeit der vorangehenden Auseinandersetzung nicht verwundert sogleich eine kontroverse wissenschaftliche Diskussion ausgelöst. Zustimmung bei Meyer, NVwZ 2007, 1024 (1024 f).; März, NJ 2007, 433 ff. Ablehnung bei Bull, DVBl 2008, 1 ff.; Meyer, NVwZ 2008, 24 ff.; Mehde, NordÖR 2007, 331 ff; aus rechtshistorischer Perspektive Henneke/Ritgen, DVBl 2007, 1253 ff. S. nun aber LVerfG MV, U.v , LVerfG 21/10, zur Billigung der Gebietsreform, mit der die Zahl der Kreise von zwölf auf sechs reduziert wird. S. auch Kommunalbericht 2011 des Landesrechnungshofes Schleswig-Holstein vom , S. 95 ff., in dem die Erforderlichkeit einer Kreisgebietsreform betont wird. 15 Bericht der (schleswig-holsteinischen) Enquete-Kommission zur Verbesserung der Effizienz der öffentlichen Verwaltung, LT-Drs. 13/2270, S. 38; Ruge (Fn. 10), S. 69 m. w. N.; Schliesky (Fn. 10), S. 49 (60); s. auch Schliesky/Schulz (Fn. 4), S. 77 (89 ff.). 16 Bogumil/Jann Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland, 2009, S. 254 f.; Hesse, NdsVBl 2007, 145 (148), der die Aufgabenkritik in Schleswig-Holstein als beispielhaft bezeichnet. Dazu Finanzministerium Schleswig-Holstein (Hrsg.), Abschlussbericht der Projektgruppe Verwaltungsmodernisierung und Entbürokratisierung im Finanzministerium Schleswig-Holstein, 2006; s. ferner Ruge (Fn. 10), S. 69 (70); Schliesky (Fn. 10), S. 55 ff. 17 Überblick bei Jock (Fn. 10); Ruge (Fn. 10), S. 69 ff.; s. ferner die grundlegenden und vertiefenden Arbeiten von Hesse, etwa Verwaltung erfolgreich modernisieren Das Beispiel einer Kreisgebietsreform, 2009; Aufgabenkritik, Funktional- und Strukturreform in den Flächenländern Das Beispiel Saarland, Dazu ohne Anspruch auf Vollständigkeit Bogumil/Jann (Fn. 16), S. 276 ff.; Goetz, in: Bogumil/Jann/Nullmeier (Hrsg.), S. 473 ff. und zuletzt Kahl, NVwZ 2011, 449 ff. 19 Hierzu eingehend Schliesky, in: ders. (Hrsg.), Selbstverwaltung im Staat der Informationsgesellschaft, 2010, S. 67 ff. 58

3 Utz Schliesky Abhandlungen Und schließlich lässt sich gerade in Schleswig-Holstein ein Wandel der tatsächlichen Aufgabenwahrnehmung in verwaltungsorganisatorischer Perspektive beobachten: Die zunehmende Professiona lisierung kommunaler Aufgaben und Wirtschaftlichkeitsaspekte haben zu einer schleichenden»hochzonung«gemeindlicher Aufgaben auf die Ämter geführt sei es mit formalem Übertragungsbeschluss gem. 5 Abs. 1 AO, sei es stillschweigend. Die bereits seit zehn Jahren behauptete Verfassungswidrigkeit dieser Entwicklung im Hinblick auf das Demokratieprinzip 20 ist vom Schleswig-Holsteinischen Landesverfassungsgericht bestätigt worden 21. Unabhängig von zahlreichen Einzelfragen sowie der praktisch bedeutsamen Frage der Umsetzung des Urteils, auf die noch zurückzukommen sein wird, hatte das Gericht jedenfalls eindrucksvoll einen tatsächlichen Wandel der Aufgabenerledigung gerade im ländlichen Raum konstatiert, wenn man die Ursprungsvorstellung der Amtsordnung aus dem Jahre 1950 zugrunde legt. III. Neue verwaltungswissenschaftliche Konzepte und ihre Reformrelevanz Für die Bewältigung neuer Herausforderungen in Gestalt sich verändernder Aufgaben sowie die Nutzung der neuen technischen und organisatorischen Möglichkeiten hat die Verwaltungswissenschaft Konzepte entwickelt, die bekannt sind. Zu nennen sind insbesondere: 1. Neues Steuerungsmodell Der Reformansatz des New Public Management (NPM) hat in Deutschland bekanntlich seine Konkretisierung durch das»neue Steuerungsmodell«(NSM) der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) erfahren 22. Dabei handelt es sich entgegen manchem Glauben in der Praxis nicht um eine in sich stimmige Managementtheorie, sondern um Oberbegriffe für zahlreiche strategische Ansätze zur Modernisierung der Verwaltung 23. Neben einer verstärkten Kunden- bzw. Bürgerorientierung der Verwaltungsdienstleistungen sollen die Kosten gesenkt und die Effizienz gesteigert werden. Anstatt der bisherigen»input-steuerung«durch die Bewilligung von finanziellen und personellen Mitteln soll eine Orientierung am»output«erfolgen. Nach den primär adressierten Kommunalverwaltungen haben auch die Bundes- und Landesverwaltungen Elemente des Neuen Steuerungsmodells in ihr Reform-Portfolio übernommen. Die Zwischenbilanz nach fast 20 Jahren Reformanstrengung fällt insgesamt eher zurückhaltend aus 24. Dies liegt sicherlich zum einen an dem Konzept selbst, das zu unkritisch und schablonenhaft auf die Übernahme (teilweise recht radikaler) betriebswirtschaftlicher Konzepte durch Kommunen und Staat gesetzt hat 25, zum anderen aber an einer in der Regel nur bruchstückhaften Um- und Einsetzung. Die Verbindung mit Funktional- und Gebietsreformen ist weder in wissenschaftlichen Konzepten noch in der Praxis nachweisbar, eine solche Verbindung konnte auch nicht gelingen: Das Neue Steuerungsmodell ist das Hauptreferenzbeispiel für die binnengerichtete Modernisierung, die in den vergangenen Jahren in Deutschland dominiert hat 26 durchaus im Unterschied zu anderen Staaten. So finden sich zahlreiche Einzelbeispiele in Bundes- und Kommunalverwaltungen sowie etwa eine normative Verankerung bestimmter Elemente in der Gemeinde- und Kreisordnung Schleswig-Holstein. Zu erinnern ist insoweit auch an die auf kommunaler Ebene flächendeckend erfolgte Umstellung auf den Doppik-Haushalt, die allerdings jeweils landesspezifisch nach unterschiedlichen Vorgaben erfolgt One-Stop-Government Das One-Stop-Government, zuerst erprobt durch die Einrichtung von Bürgerbüros in den Kommunalverwaltungen 28, ist Teil eines Organisationsmodells sogenannter Front Office-/ Back Office-Strukturen 29. Unter dem verwaltungswissenschaftlichen Konzept des One-Stop-Government ist die von örtlichen und sachlichen Zuständigkeiten unabhängige Möglichkeit der Erledigung aller in einer bestimmten Lebenslage anfallenden Verwaltungsangelegenheiten bei einer einzigen Anlaufstelle zu verstehen 30. Jeweils geht es sowohl um die Verbesserung der Kunden- bzw. Bürgerorientierung 31 durch Schaffung einer Anlaufstelle für mehrere Verwaltungsanliegen bei gleichzeitiger weiterer fachlicher Spezialisierung und wirtschaftlicher, gegebenenfalls auch gebündelter Aufgabenwahrnehmung im sog. Back Office. Den»Durchbruch«dürfte dieses Konzept zumindest im Bereich der Wirtschaftsverwaltung mit der Verpflichtung gem. Art. 6 DLR zur Schaffung sog. einheitlicher Ansprechpartner geschafft haben. In allen Bundesländern finden sich nun entsprechende einheitliche Ansprechpartner, und die in keinem Land identische Lösung verspricht einen interessanten Wettbewerb um das verwaltungswissenschaftlich vorzugswürdige Modell 32. In Art. 6 DLR und der ihr von der EU beigegebenen Grundphilosophie liegt das Potenzial auf eine grundlegende Veränderung der deutschen Verwaltungslandschaft 33. Dieses Potenzial sieht auch die Nationale E-Government-Strategie, die den Ausbau»gebündelter Anlaufstellen«verlangt 34. Die Umsetzung des Art. 6 DLR in Deutschland durch die 71a ff. VwVfG 35 eröffnet folgerichtig einen Anwendungsbereich im allgemeinen Verwaltungsrecht. Interessant ist an dieser Normierung auch, dass auf- 20 Dazu grundlegend Schliesky, in: Schleswig-Holsteinischer Gemeindetag (Hrsg.), Das Amt bewährt und zukunftsfähig, SHGT-Arbeitsheft Nr. 19, 2004, S. 9 ff.; Schliesky/Ernst/Schulz, Aufgabenbestand, Legitimationsbedarf und Entwicklungspotential der Ämter in Schleswig-Holstein, LVerfG SH, Urt. v , 1/09; dazu Ernst, NVwZ 2010, 816 ff.; Nolte, VR 2011, 45 ff.; Engelbrecht/Schwabenbauer, DÖV 2010, 916 ff. Busch, NordÖR 2010, 142 f.; Ernst/Schulz, Die Gemeinde SH 2010, 189 ff.; ausführlich dies., Sicherstellung der demokratischen Legitimation der schleswig-holsteinischen Ämter, 2010; zum Fortgang der Diskussion Schulz, Die Gemeinde 2011, 67 ff. sowie NordÖR 2011, 311 ff. 22 KGSt-Berich Nr. 1/ Überblick bei Bogumil/Jann (Fn. 16), S. 237 ff.; Mehde (Fn. 21), S. 41 ff.; Reichard, in: Wallerath (Hrsg.), Verwaltungserneuerung, 2001, S. 13 ff.; Schuppert, Verwaltungswissenschaft, 2000, S. 917 ff., 999 ff.; Voßkuhle (Fn. 20), 1 Rn. 50 ff. 24 Ausführlich Bogumil/Grohs/Kuhlmann/Ohm, Zehn Jahre Neues Steuerungsmodell Eine Bilanz kommunaler Verwaltungsmodernisierung, 2007, insb. S. 279 ff. 25 Kritisch auch Voßkuhle (Fn. 20), 1 Rn. 52; Wallerath, JZ 2001, 209 ff. 26 Überblick zum Neuen Steuerungsmodell bei Meyer, Das neue Steuerungsmodell, 2002; Chen, Neues Steuerungsmodell und Verfassung, 2009; s. auch Mehde (Fn. 21). 27 Zur kommunalen Ebene bspw. Schmid, KKZ 2009, 33 ff.; Wohltmann/ Hauschildt, der gemeindehaushalt 2008, 25 ff.; zur funktionalen Selbstverwaltung Jahn, GewArch 2008, 340 ff.; zur Landesebene Budäus, Der Konzern 2009, 27 ff. 28 Kirchhof, Die Einrichtung von Bürgerämtern in Gemeinden und Kreisen: Rechtsfragen einer neuen Binnenstruktur kommunaler Verwaltung, 1998; Schulz, One-Stop Government, 2007, S. 18 ff. 29 Hierzu Schulz (Fn. 42), S. 15 ff. 30 Schulz (Fn. 42), S. 9 m. w. N. 31 Ausführlich Schulz, in: Horvath (Hrsg.), Kunden und Markt im Fokus Mit Marketingcontrolling zu mehr Erfolg, 2010, S. 149 ff.; ders., in: Schliesky (Fn. 4), S. 135 ff. 32 Umfassendes Fazit bei Schliesky/Schulz/Neidert, in: Schliesky (Fn. 7), Teil III, S. 249 ff. 33 S. Schliesky, DVBl 2005, 887 (890 f.); ders., in: ders. (Fn. 7), Teil I, S. 1 (15 ff.). 34 Abrufbar auf dem Internet-Auftritt des IT-Planungsrates dazu Wentzel, VM 2010, 283 ff. 35 BGBl I 2008, 2418; dazu Schmitz/Prell, NVwZ 2009, 1 ff.; Prell, apf 2009, 65 ff.; Schulz, NdsVBl 2009, 97 ff.; Windoffer, DÖV 2008, 797 ff.; s. auch Ernst, DVBl 2009, 953 ff.; zum schleswig-holsteinischen Landesrecht Schulz, Die Gemeinde SH 2010, 98 ff.; ausführlich Schliesky, in: Knack/ Henneke (Fn. 9), Vor 71a ff. Rn. 1 ff. 59

4 Abhandlungen Utz Schliesky grund der EU-Vorgaben Organisations- und Verfahrensfragen gemeinsam zu normieren sind und damit die strikte Trennung zwischen Verwaltungsorganisation und Verwaltungsverfahren, die das deutsche Verwaltungsrecht der vergangenen Jahrzehnte kennzeichnet, aufgebrochen wird. So interessant das Thema aus verwaltungswissenschaftlicher Perspektive also ist, so wenig Einfluss hat dieses Konzept doch auf die jüngsten Funktional- und Gebietsreformen. 3. Shared Service Center Eine lediglich auf die effizientere Wahrnehmung von Hilfstätigkeiten der Verwaltung oder auch von hoch spezialisierten Entscheidungen gerichtetes Instrument bilden die sog. Shared Service Center (SSC 36 ), die auch unter Beteiligung von Privaten (dann als sog.»public Private Partnerships«37 ) angeboten werden und letztlich Bündelungsbehörden für bestimmte Angelegenheiten sind. Sie ergänzen das One-Stop-Government-Konzept und können sowohl das Front-Office abbilden, fachlich spezialisierte Back-Offices darstellen als auch auf beiden Ebenen operative Hilfstätigkeiten unterstützen (IT, Wissensmanagement 38, u. Ä.). Verwaltungswissen schaftlich zeigt sich hier ein deutlicher Trend zur Konzentration von Aufgabenwahrnehmungen, vor allem unterstützt durch die Möglichkeiten der IT. Vereinzelte Beispiele finden sich in der Verwaltungslandschaft, so etwa das in vielen Aspekten Pioniercharakter aufweisende Bundesverwaltungsamt, aber auch länderübergreifende Einrichtungen wie der größte öffentliche IT-Dienstleister Dataport 39, der von den Ländern Schleswig-Holstein, Hamburg, Bremen, Niedersachsen und Mecklenburg-Vor pom mern (zum Teil nur für bestimmte Bereiche) getragen wird, oder die in Aussicht genommene gemeinsame Personalverwaltung für Schleswig-Holstein und Hamburg (Projekt KoPers). Hinter dem Sammelbegriff des E-Government verbirgt sich der wohl grundlegendste Wandel der öffentlichen Verwaltung seit Jahrzehnten, womöglich seit Jahrhunderten. Denn mit dem Begriff des E-Government ist nicht lediglich die Eröffnung einer weiteren Zugangsmöglichkeit von Wirtschaft und Gesellschaft für öffentliche Verwaltung verbunden, sondern dank der Möglichkeiten der Informations- und Kommunikationstechnik eine ganz neue Perspektive zur Gestaltung von Verwaltungsverfahren, der Verwaltungsorganisation sowie der internen Arbeitsprozesse 40. Auch über dieses Thema spricht man in Wissenschaft und Praxis seit Jahren, doch ist der genaue Gegenstand nach wie vor meist unklar. Vorherrschend ist in Deutschland bislang die sog. Speyerer Definition, die E-Government als die»abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zusammenhang mit Regieren und Verwalten (Government) mithilfe von Informations- und Kommunikationstechniken über elektronische Medien«versteht 41. Diese Definition greift aber zu kurz, wenn man E-Government wie hier als Konzept der Verwaltungsmodernisierung begreifen will. Vorzugswürdig erscheint insoweit der von der EU- Kommission zugrunde gelegte Ansatz: E-Go vernment wird hier definiert als»einsatz der Informations- und Kommunikationstechnologien in öffentlichen Verwaltungen in Verbindung mit organisatorischen Änderungen und neuen Fähigkeiten, um öffentliche Dienste und demokratische Prozesse zu verbessern und die Gestaltung und Durchführung staatlicher Politik zu erleichtern«42. An diesem anspruchsvolleren, konzeptionellen Verständnis der EU orientiert sich auch das schleswig-holsteinische E-Government-Gesetz, das in 2 Nr. 1 E-Government als den»einsatz moderner Informations- und Kommunikationstechnik (IT) in öffentlichen Verwaltungen in Verbindung mit organisatorischen Veränderungen in den Geschäftsprozessen der öffentlichen Verwaltung zur Durchführung von Informations-, Kommunikations- und Transaktionsprozessen innerhalb und zwischen staatlichen Institutionen sowie zwischen diesen Institutionen und Bürgerinnen und Bürgern oder Unternehmen«begreift 43. Mit dieser Legaldefinition wird deutlich, dass E-Government keine bloße»elektrifizierung«bestehender Verwaltungsstrukturen bedeutet, sondern zwangsläufig mit Änderungen der Organisation und des Verfahrens einhergehen muss 44. Die Möglichkeiten der IT können nämlich erst dann effektiv und effizient eingesetzt werden, wenn Organisation und Verfahren der Verwaltung an diesen Möglichkeiten ausgerichtet werden 45. Auch wenn E-Government anders als die anderen dargestellten verwaltungswissenschaftlichen Konzepte bei den Konzeptionen von Gebiets- und Funktionalreformen durchaus Erwähnung finden, so ist die praktische Auswirkung auf Gebiets- und Funktionalreformen bislang allenfalls rudimentär nachweisbar. 5. Gemeinsamkeit der Reformansätze Allen genannten Reformansätzen gemeinsam ist die Prozessorientierung 46 und die Konzeption eines stärker arbeitsteiligen Modells, das angesichts des weiteren Trends zur Ausdifferenzierung in immer spezialisiertere Verwaltungszuständigkeiten bei gleichzeitigem Zwang zur Mitteleinsparung von hohem Interesse sein dürfte. Die Konzepte nutzen die Vorteile der Arbeitsteilung 47 und zerlegen Entscheidungsprozesse, Dienstleistungen und sonstige Tätigkeiten der Verwaltung nach unternehmerischem Vorbild in einzelne Bestandteile, die einen Neubau von Verwaltungsstrukturen auf der Grundlage effektiver und effizienter Arbeitsteilung erlauben. Stetig wiederkehrende Hilfstätigkeiten, aber auch rechtlich komplexe Sachentscheidungen kön- 4. E-Government 36 Dazu beispielsweise Maier/Gebele, DVP 2007, 270 ff.; in Kürze dazu grundlegend Tallich, Shared Service Center als innovative Organisationsform, Diss. iur. Kiel, Dazu Bausback, DÖV 2006, 901 ff.; Ziekow/Windoffer, Public Private Partnership, 2008 S. auch das schleswig-holsteinische Gesetz über die Zusammenarbeit zwischen Trägern der öffentlichen Verwaltung und Privaten; GVOBl SH 2007, 328; kritisch Kämmerer, ZG 2008, 227 ff. 38 Schulz, DVP 2010, 354 ff.; ders., in: Hill/Schliesky (Hrsg.), Innovation in und durch Recht, 2010, S. 249 ff.; ders., in: Schliesky (Fn. 4), S. 233 ff. 39 S. Gesetz zu dem Staatsvertrag zwischen dem Land Schleswig-Holstein und der Freien und Hansestadt Hamburg über die Errichtung von»dataport«als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts v ; GVOBl SH 2003, 557; vergleichbar die auf kommunaler Ebene angesiedelte AKDB; dazu Köhler, BayVBl 2007, 545 ff.; zur Problematik der IT- Beschaffung durch Zweckverbände auch Baden, ITRB 2010, 14 ff. 40 Dazu ausführlich die Beiträge in Hill/Schliesky (Hrsg.), Herausforderung e-government, Von Lucke/Reinermann, in: Reinermann/von Lucke (Hrsg.), Electronic Government in Deutschland, 2002, S. 1 ff.; s. auch Hill, BayVBl. 2003, Mitteilung der EU-Kommission»Die Rolle elektronischer Behördendienste (egovernment) für die Zukunft Europas«, KOM (2003) 567 endg. vom , S. 8; ebenso Erps/Luch/Rieck/Schulz, in: Schliesky (Fn. 24), S. 21 (28); ähnlich, auf die Verbesserung der Verwaltung abstellend Eifert (Fn. 24), S. 21; Voßkuhle (Fn. 20), 1 Rn. 65; ausführlich zu diesem Verständnis Schulz, VM 2009, 3 ff. 43 Gesetz zur elektronischen Verwaltung für Schleswig-Holstein (E-Government-Gesetz EGovG) vom 8. Juli 2009, GVOBl SH 2009 S. 398; dazu Schulz, Die Gemeinde SH 2008, 282 ff.; ders., DÖV 2010, 225 ff.; ders., egovernment Review 1/2010, 22 f. 44 Ohne eine Definition zu liefern, geht auch die Nationale E-Government- Strategie von Änderungsbedarf in Verfahren und Organisation aus; zur NEGS auch Fn Dazu Schliesky, in: Hennecke (Hrsg.), Staats- und Verwaltungsreform in Mecklenburg-Vorpommern, 2004, S. 163 (169 ff.); zum Zusammenhang der Konzepte des E-Government mit denen des New Public Management und des Business Process Reengineering ders., in: Meyer/Wallerath (Fn. 11), S. 80 (85 f.). 46 Ziekow, in: Hill/Schliesky (Fn. 40), S. 69 ff. 47 Dazu eingehend Schliesky, in: Hill/Schliesky (Fn. 40), S. 11 ff. 60

5 Utz Schliesky Abhandlungen nen zentral gebündelt und eine Vielzahl bürger- und ortsnaher Behörden zur Verfügung gestellt werden, ohne dass es noch primär auf die Größe von Verwaltungsbezirken ankäme. Derartige Organisationsmodelle bieten also die Möglichkeit, Verwaltungspräsenz unabhängig von einem Komplettangebot aller Leistungen und Entscheidungskompetenzen anzubieten angesichts der gerade auch die Verwaltung treffenden Herausforderungen durch den demografischen Wandel 48 steht hier ein bislang noch nicht genügend genutztes Instrumentarium zur Verfügung, das alternativ oder komplementär zu Funktional- und Gebietsreformen Einsatz finden sollte. Betrachtet man jedoch die Praxis der Funktional- und Gebietsreformen der letzten Jahre näher, so stellt man fest, dass solche Konzepte entweder gar nicht oder nur zögerlich im Umfeld der Reformen erörtert, aber kaum einmal in die Praxis umgesetzt werden. Eine zentrale Ursache für dieses Defizit wird bei näherer Analyse ebenfalls schnell deutlich: Es fehlt den Reformansätzen an der Prozessorientierung. Politik und Verwaltung sind zu großen Teilen (noch) nicht in der Lage, die längst komplex vernetzte Verwaltung, die längst nicht mehr eindimensional und linear, sondern nur noch mithilfe eines den gesamten europäischen Verwaltungsraum erfassenden Netzwerkmodells erklärt werden kann 49, in funktional ausgerichteten Geschäftsprozessen zu denken. Solange dies nicht gelingt, werden Gebiets- und Funktionalreformen auch unbeeinflusst von diesen Erkenntnissen der Verwaltungswissenschaft diskutiert und umgesetzt werden. Die Bewältigung komplexer Modernisierungsprozesse bedarf einer gekonnten und umsichtigen Steuerung. Zusätzlich zu den fachlichen Anforderungen treten haushaltsrechtliche, arbeits- und dienstrechtliche, ökonomische und verwaltungswissenschaftliche Fragestellungen auf, die miteinander verzahnt behandelt werden müssen. Und schließlich gehören auch Marketing und Kommunikation zu der Aufgabe»Verwaltungsreform«50. Nach einer strategischen, vorausschauenden Modernisierungsplanung unter Einbeziehung einer Defizitanalyse, einer vergleichenden Reformbetrachtung und politisch-administrativer Konzeptionen bedarf es vor allem einer Koordinierung der Reformanstrengungen verschiedener Einheiten und der Organisation eines sog. Change-Managements. All dies muss ein staatliches Innovationsmanagement umfassen, das als Bündelungsfunktion so in Politik und Verwaltung bislang nicht erkannt worden ist 51. Unter staatlichem Innovationsmanagement soll hier in Anlehnung an grundlegende betriebswissenschaftliche Vorarbeiten 52 die strategische und operative Koordinierung von Modernisierungsprozessen in Staat und Verwaltung verstanden werden. IV. Rechtliche Maßstäbe für Gebiets- und Funktionalreformen Die Defizite und Desiderate von Gebiets- und Funktionalreformen sind nun herausgearbeitet worden. In einem nächsten Schritt soll es nun darum gehen, die rechtlichen Maßstäbe für Gebiets- und Funktionalreformen daraufhin zu überprüfen, wo die richtigen»einbruchstellen«für verwaltungswissenschaftliche Reformkonzepte sind. Wie können Modernisierungsansätze erfolgreich bei den in Politik und Verwaltung nach wie vor so beliebten Gebiets- und Funktionalreformen eingebracht werden? 1. Funktionalreform Eine erste normative Orientierungsmarke für funktionalreformerische Ansätze bietet der sog. Grundsatz funktionsgerechter Organstruktur, der aus Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG abgeleitet wird 53. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG normiert in seinem 2. Halbsatz den Grundsatz der organisatorischen und funktionellen Unterscheidung sowie Trennung der Gewalten. Diese Unterscheidung und Trennung der Gewalten zielt auch darauf ab,»dass staatliche Entscheidungen möglichst richtig, d. h. von den Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen, und sie will auf eine Mäßigung der Staatsgewalt insgesamt hinwirken«54. Dieser eigentlich aus der Gewaltenteilung abgeleitete, aber auch für die interne Organisation der Exekutive Geltung beanspruchende Grundsatz zielt darauf ab, vor dem Ziel der Richtigkeit staatlicher Entscheidungen eine den Aufgaben entsprechende gute und sachgemäße Erfüllung sicherzustellen. Damit ist im Kontext von Funktionalreform jedoch nicht mehr als ein verfassungsrechtliches Optimierungsgebot für die Verwaltungsorganisation im Kontext zum rechtsstaatlichen Richtigkeitsgebot ausgesprochen. Der Gesetzgeber besitzt somit einen weiten Einschätzungsspielraum für die ihm geeignet erscheinenden Reformmaßnahmen. Eine Funktionalreform bedeutet insoweit die Veränderung der sachlichen und/oder örtlichen Zuständigkeit zwecks»besserer«, d. h. richtiger, aufgabengerechterer, effektiverer und wirtschaftlicherer Aufgabenerledigung. Einfachgesetzliche Maßstabsnorm ist etwa 22 Abs. 1 LVwG SH, der verlangt, dass bei der Übertragung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung der Träger nach dem Grundsatz einer zweckmäßigen, wirtschaftlichen und ortsnahen Verwaltung bestimmt werden soll. 26 LVwG ergänzt Grundsätze für die Bestimmung der sachlichen Zuständigkeit von Landesbehörden: Danach ist die sachlich zuständige Landesbehörde nach den Grundsätzen einer zweckmäßigen und wirtschaftlichen Verwaltung zu bestimmen. Dabei sollen untere Landesbehörden nur für sachlich zuständig erklärt werden, wenn einer Übertragung der Aufgaben auf Gemeinden, Kreise oder Ämter wichtige Gründe entgegenstehen. Nimmt man diese einfachgesetzlichen Maßstabsnormen hinzu, so ergeben sich zusätzlich zum Grundsatz einer funktionsgerechten, also an der Richtigkeit von Sachentscheidungen orientierten Organstruktur die Grundsätze der Zweckmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit, Ortsnähe sowie der Vorrang kommunaler Aufgabenerledigung. Diese Kriterien erlauben die Einbeziehung der oben genannten Reformansätze; so kann Ortsnähe durch One-Stop-Government verbessert werden, und Shared Service Center oder E-Government sind Instrumente zur Verbesserung der Zweckmäßigkeit und der Wirtschaftlichkeit. Gerade der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit kann bei einer Rückbesinnung auf seinen Charakter als Handlungsprinzip und richtiger Anwendung auf Verfahrens- und Organisationsrecht ein wichtiges Einfallstor für verwaltungswissenschaftliche Reformansätze sein 55. Wirtschaftlichkeit ist ein formales, inhaltsleeres und of- 48 Zu den Auswirkungen des demografischen Wandels auf den ländlichen Raum auch Kersten, DVBl 2006, 942 (943). 49 Allgemein zum Netzwerkgedanken Jansen, Einführung in die Netzwerkanalyse, 3. Aufl. 2006; unter verschiedenen juristischen Perspektiven die Beiträge in: Boysen u. a. (Hrsg.), Netzwerke, 2008; eine rechts- und verwaltungswissenschaftliche Weiterentwicklung des Netzwerkgedankens am Beispiel der Dienstleistungsrichtlinie findet sich bei Schliesky, in: ders. (Fn. 7), Teil II, S. 91 ff.; aus historischer und grundlegender Perspektive ders., DÖV 2009, 641 ff. 50 Schliesky/Schulz (Fn. 4), S. 77 (117 f.); zu»anreizsystemen«demnächst ausführlich Schulz/Hoffmann/Tallich, Die Verwaltung, S. insbesondere Schliesky, in: ders. (Fn. 4), S. 1 ff. 52 Hauschildt/Salomo, Innovationsmanagement, 5. Aufl BVerfGE 68, 1 (86); 95, 1 (15); von Danwitz, Der Staat 35 (1996), 329 ff.; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl. 1995, Rn. 488 ff.; Schmidt-Aßmann, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 2, 3. Aufl. 2004, 26 Rn. 50; s. auch Ossenbühl, DÖV 1980, 545 (548 f.); Schliesky, ZG 1999, 91 (100). 54 BVerfGE 68, 1 (86); 95, 1 (15). 55 Dazu grundlegend Schliesky, in: ders./ernst (Hrsg.), Recht und Politik, 2007, S. 35 (insbes. 60 ff.); s. auch ders., DVBl 2007, 1453 ff. 61

6 Abhandlungen Utz Schliesky fenes Gebot zur Optimierung einer Mittel-Zweck-Relation; erst durch den zusätzlichen Bezugspunkt eines bestimmten Herrschaftszieles und noch konkreter einer Aufgabe kann der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit inhaltliche Aussagekraft entfalten 56. Das Wirtschaftlichkeitsprinzip ist eben ein Modalprinzip, das nur für die Art und Weise der Aufgabenerledigung, für den Weg zu einem durch andere Zielsetzungen vorgegebenen Erfolg fruchtbar gemacht werden kann. Damit ist das Verfahren oder organisationswissenschaftlich gesprochen: die Ablauforganisation 57 einer Wirtschaftlichkeitsbetrachtung zugänglich, da nur die Geschäftsprozesse Handlungen sind, die einer Wirtschaftlichkeitsbetrachtung unterzogen werden können. Umgekehrt sind es aber auch gerade die Geschäftsprozesse, die Kosten und Nutzen als wesentliche Wirtschaftlichkeitsparameter einer Verwaltungshandlung qualitativ und quantitativ beeinflussen. Dementsprechend ist dann bei der Vorbereitung einer Funktionalreform eine Geschäftsprozessanalyse und eine darauf basierende Wirtschaftlichkeitsbetrachtung anzustellen Gebietsreformen Das Gebiet im Kontext einer Gebietsreform bezeichnet den Verwaltungsbezirk, für den die Behörde (oder auch Körperschaft) sachlich und örtlich zuständig ist. Dieser Verwaltungsbezirk spielt vor allem bei Gebietskörperschaften eine dominierende Rolle. Typische Bemessungskriterien für das gemeindliche Gebiet sind etwa die in 5 GO SH genannten Kriterien einer Wahrung der örtlichen Verbundenheit der Einwohner und der Sicherung der Leistungsfähigkeit der Gemeinde. 30 Abs. 2 LVwG SH verlangt für die Bestimmung der Verwaltungsbezirke die entsprechende Anwendung von 26 Abs. 1 LVwG, der eine Bestimmung des Verwaltungsbezirks nach den Grundsätzen einer zweckmäßigen und wirtschaftlichen Verwaltung fordert. Die Kriterien entsprechen damit weitestgehend den Maßstäben für die Funktionalreform, allerdings ergänzt um die örtliche Verbundenheit der Einwohner und eine stärkere Betonung der Leistungsfähigkeit der existenten Gebietskörperschaft. Nach ständiger Rechtsprechung der Verfassungsgerichte und den Vorgaben der kommunalrechtlichen Gebietsänderungsnormen ist die Änderung von Gemeindegrenzen nur aus Gründen des öffentlichen Wohls zulässig, s. etwa 14 Abs. 1 GO SH. Für die Ausfüllung dieses unbestim mten Rechtsbegriffes gelten keine generellen Kriterien, sondern existiert eine Leitbildoffenheit, die dem Gesetzgeber wiederum eine weite Einschätzungsprärogative eröffnet. Die Leitbilder und Kriterien müssen sich aber in einer konkreten Abwägung im Einzelfall gegenüber dem Bestand durchsetzen 59. Schon bei der Entwicklung des Leitbildes bestehen daher vielfältige Möglichkeiten, neue verwaltungswissenschaftliche Konzepte einfließen zu lassen und zum Maßstab für die Güterabwägung im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung zu erklären. Abwägungsgesichtspunkte sind unter anderem die genannte örtliche Verbundenheit der Einwohner und die Sicherung der Leistungsfähigkeit der Kommune. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung einer Gebietsreform muss zunächst ein legitimer Zweck der Gebietsänderung dargelegt werden, der regelmäßig in der Stärkung der kommunalen Leistungsfähigkeit gesehen wird, die wiederum durch verschiedene Maßnahmen von der Anpassung des Gebietszuschnitts an die Komplexität der Aufgabenerfüllung, die Erhöhung von Effizienz und Effektivität bis hin zur Gewährleistung einer sinnvollen Planung oder einer Förderung der demokratischen Mitwirkung der Bürger und Einwohner erreicht werden kann 60. Die Gebietsreform muss dann zur Erreichung dieses Zwecks geeignet, erforderlich und angemessen bzw. verhältnismäßig i.e.s. sein. An dieser Stelle ist der rechtliche Ansatzpunkt für neue verwaltungswissenschaftliche Konzepte, die ein milderes Mittel zur Zweckerfüllung darstellen können. Also gerade im Rahmen der Erforderlichkeits prüfung wird zu fragen sein, ob die Realisierung der genannten verwaltungswissenschaftlichen Konzepte wie etwa die Einführung vernünftiger E-Government-Anwendungen, die Errichtung von Shared Service Centern sowie orts- und bürgernahen Anlaufstellen, jeweils verbunden mit fundierten Geschäftsprozessanalysen, ein gleich oder gar besser geeignetes, dafür aber im Hinblick auf den Gebietsbestand der Kommunen milderes Mittel darstellen. Angesichts der Ausgereiftheit der verwaltungswissenschaftlichen Konzepte wird bei einer solchen Erforderlichkeits prüfung das vorhandene kommunale Gebiet bestehen bleiben können, zumal die Erhaltung des Gebietszuschnittes und damit der politischen Gemeinde die örtliche Verbundenheit und Identifikation der Bürger und Einwohner stärken und mehr Akzeptanz als eine Gebietsreform finden wird 61. V. Lösungsansätze für die bessere Einbeziehung moderner verwaltungswissenschaftlicher Konzepte in Gebiets- und Funktionalreformen Das Zwischenergebnis ist also ernüchternd: Es stehen hilfreiche verwaltungswissenschaftliche Konzepte für den Umbau der deutschen Verwaltung zu einer modernen Verwaltung zur Verfügung, das Verhältnis dieser Konzepte zu Gebiets- und Funktionalreformen kann als geklärt gelten, und auch die normativen Einbruchstellen der neuen Konzepte in die rechtlichen Maßstabsnormen für Gebiets- und Funktionalreformen sind dargelegt worden. Und dennoch haben Politik und Verwaltung die neuen Möglichkeiten sowie die gewandelten Rahmenbedingungen noch nicht hinreichend in Reformüberlegungen einbezogen. Offenbar dringen die Verwaltungswissenschaften mit ihren Reformkonzepten nicht hinreichend durch dies mag dann auch eine Erklärung für die stiefmütterliche Behandlung der Verwaltungswissenschaften durch die Wissenschaftspolitik sein. Wie kann dieses Defizit überwunden werden? Wie kann die Erneuerung des arbeitenden Staates mithilfe der wissenschaftlichen Erkenntnisse des 21. Jahrhunderts gelingen? Die Antwort auf diese beiden Fragen liegt in fünf zu bewältigenden Themenfeldern, die nun am Ende kurz skizziert werden sollen. 1. Staatliches Innovationsmanagement als Meta-Reform-Ansatz Ein Kernproblem aller Verwaltungsreformen wurde am Rande mit herausgearbeitet: Es fehlt den Verantwortlichen in Politik und Verwaltung an der hinreichenden Kenntnis der Reformnotwendigkeiten und Reformmöglichkeiten. Und selbst wenn Verwaltungsreformen ins Werk gesetzt werden sollen, so scheitern sie oftmals, weil es an einer fundierten, kenntnisreichen Steuerung des Vorhabens fehlt 62. In den Wirtschaftswissenschaften hat sich schon seit langem die Einsicht durchgesetzt, dass die Steuerung eines Innovationsvorhabens keine im normalen Geschäftsgang zu erledigende Aufgabe ist. Das Desiderat eines staatlichen Innovationsmanagements wurde bereits erwähnt seine 56 Schliesky, in: ders./ernst (Fn. 55), S. 35 (62); Schulze-Fielitz, VVDStRL 55 (1996), 231 (255). 57 Dazu näher Vahs, Organisation, 5. Aufl. 2005, S. 30; Wöhe/Döring, Einführung in die Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, 21. Aufl. 2002, S. 145 ff. 58 So auch ausdrücklich 5 Abs. 1 Satz 2 und 3 EGovG SH. 59 Schliesky/Schwind (Fn. 11), 14 Rn. 65 ff. 60 Schliesky/Schwind (Fn. 11), 14 Rn. 80 ff.; letztgenannter Aspekt wurde vor allem auch vom Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern betont; s. bereits Fn Dazu auch Wallerath, DÖV 2011, 289 ff. 62 Umfassend zu Erfolgs- und kritischen Faktoren Schliesky/Schulz (Fn. 4), S

7 Utz Schliesky Abhandlungen Aufgabe wäre es, gemeinsam mit der Politik Ziele zu definieren, sie zu kennen und ihre Erreichung während des Reformprozesses zu überwachen. Organisatorisch erfordert dies auf Regierungsebene eine strategisch denkende, mit ressortübergreifenden Zuständigkeiten versehene und mit Fachleuten unterschiedlicher Provenienz ausgestattete Einheit zu schaffen, die unmittelbar dem Regierungschef berichtet. Dieser Meta-Reform-Ansatz ist ein aktuelles Forschungsfeld der Verwaltungswissenschaften, die Nutzbarmachung dieser Erkenntnisse ist ein zentraler Erfolgsfaktor einer jeden Verwaltungsreform. Angesichts des bekannten Widerstandes der betroffenen Bevölkerung bei Gebietsreformen und der ohnehin neu aufgeworfenen Akzeptanzfrage bei staatlichen Großvorhaben wird dieses Akzeptanzmanagement ebenfalls zentraler Inhalt des staatlichen Innovationsmanagements sein müssen. 2. Orientierung an Geschäftsprozessen Die Erneuerung des arbeitenden Staates mithilfe von Verwaltungsreformen wird nur gelingen, wenn auch in der öffentlichen Verwaltung eine Orientierung an Geschäftsprozessen erfolgt. Dies wurde in diesem Beitrag am Beispiel von E-Government, Shared Service Centern und One-Stop-Government belegt, doch darf dabei eine wesentliche praktische Herausforderung nicht übersehen werden: Die Orientierung an Geschäftsprozessen kann nur gelingen, wenn eine vernünftige, einfache und standardisierte Prozessdarstellung existiert 63. Es fehlt nach wie vor an einem konsentierten Handwerkszeug. Zwar bietet die Wissenschaft eine Vielzahl von Darstellungsmöglichkeiten für Geschäftsprozesse, doch ist es eben ein Unterschied, ob vom Informatiker eine Prozessdarstellung für die Programmierung entsprechender Software benötigt wird oder ob eine Geschäftsprozessdarstellung einem politischen Lenkungsgremium vorgelegt wird. Prozessdarstellung darf kein Spezialistenthema bleiben, wenn derartige Entscheidungen demokratisch legitimierten Gremien vorgelegt werden müssen. Überdies wird eine erfolgreiche Geschäftsprozessanalyse und -kritik aus der Verwaltung heraus nur erfolgen können, wenn die Masse der Verwaltungsmitarbeiterinnen und -mitarbeiter derartige Darstellungstechniken versteht und beherrscht. In dem Deutschland Online-Projekt zur IT-Umsetzung der EU-Dienst leistungsrichtlinie unter Federführung der Länder Schleswig-Holstein und Baden-Württemberg wurde hier bereits Grundlagenarbeit geleistet, die nun auch in das Projekt des Bundesministeriums des Innern zur»nationalen Prozessbibliothek«eingeflossen ist. Der Durchbruch des Denkens in Geschäftsprozessen wird aber vom Vorhandensein dieses Instrumentenkastens und seiner rechtlichen Verbindlichkeit abhängen 64, und zusätzlich muss die Pflicht für alle Verwaltungen bestehen, diese dargestellten Prozesse ggf. unter Einbeziehung externen Sachverstandes kritisch zu hinterfragen. 3. Lockerung der territorialen Bindung Eines intensiveren Überdenkens bedarf ferner die Raumbindung der Verwaltung. Die neuen Möglichkeiten der IuK sowie die dargestellten verwaltungswissenschaftlichen Konzepte verringern die Relevanz des Raumes, des Gebietszuschnittes für die Verwaltungsorganisation. Auf der anderen Seite ist der Verwaltungsraum seit der Herausbildung des modernen Territorialstaates in Ablösung des Personenverbands staates eine zentrale verfassungs- und verwaltungsrechtliche Kategorie; es geht um das Gebiet, in dem die staatliche Herrschaftsgewalt legitimerweise Staatsgewalt ausübt und Gehorsam verlangen darf. Eine Lockerung dieser räumlichen Bindung von Verwaltungshandeln wirft zwangsläufig grundlegende verfassungsrechtliche Fragen im Hinblick auf die Sicherstellung von demokratischer Verantwortlichkeit bzw. Legitimation und rechtsstaatlicher Zurechenbarkeit auf. So ist die Modularisierung von Aufgabenerledigungsprozessen 65 mit dem Vorstellungsbild einer monokausalen ununterbrochenen Legitimationskette zunächst nur schwer zu vereinbaren. Insoweit kann hier nur darauf hingewiesen werden, dass auch das Rechtsstaats- und Demokratieprinzip den veränderten Verhältnissen entsprechend weiterzudenken sind 66. Eine komplexe Gesellschaft, auf die mit komplexen Verwaltungsstrukturen (Behördennetz) reagiert werden muss, erfordert auch eine komplexe Demokratie- und Staatstheorie. Ohne dies hier vertiefen zu können, kann aber beispielsweise die Modularisierung der Verwaltungsverfahren mit der Herausarbeitung von Legitimationsbausteinen auch staatsrechtlich erfasst werden. Und auch die zunehmend ergebnisorientierte Steuerung kann aber sollte auch dringend mithilfe einer rechtlichen Output-Legitimation 67 in den Rechtfertigungskontext integriert werden. Schließlich können Front Office-/Back Office-Modelle, Shared Service Center, E-Government mit einer neuen verwaltungsrechtlichen Figur der Zuständigkeitsverzahnung eine verfassungsrechtlich einwandfreie Absicherung erfahren. Es wäre eine gesetzliche Regelung denkbar, die es ermöglicht, Verfahrensteile und Entscheidungsbeiträge der nach der Zuständigkeitsordnung eigentlich zuständigen Behörde zuzurechnen, so dass die Grundannahme der deutschen Zuständigkeitsordnung, dass eine einzige örtlich und sachlich zuständige Behörde das Verwaltungsverfahren einschließlich aller zu treffenden Entscheidungen vollständig selbst durchführt, aufrecht erhalten bleiben kann Steuerung durch Recht Für all dies wird allerdings der Gesetzgeber benötigt, denn die Abbildung der Arbeitsteilung in Form von Geschäftsprozessen muss rechtlich erfolgen. Insoweit ist auch die Sicherstellung demokratischer Legitimation Sache des Gesetzgebers, denn es steht ihm innerhalb des verfassungsrechtlichen Demokratieprinzips frei, neue Wege zur Sicherstellung demokratischer Legitimation zu beschreiten. Vor allem aber kann mithilfe einer Weiterentwicklung des Verwaltungsverfahrensrechts, gegebenenfalls aber 63 Während die bisherigen Methoden zur Prozessdarstellung aufgrund der fehlenden Berücksichtigung der Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung nur bedingt übertragbar waren, unternimmt die sog. PICTURE- Methode den Versuch, eine speziell auf die öffentliche Verwaltung zugeschnittene Lösung anzubieten; vgl. dazu Becker/Algermissen/Falk, Prozessorientierte Verwaltungsmodernisierung: Prozessmanagement im Zeitalter von E-Government und New Public Management, 2007; Algermissen, Prozessorientierte Verwaltungsmodernisierung: Gestaltung der Prozesslandschaft in öffentlichen Verwaltungen mit der PICTURE- Methode, 2006; zum Erfordernis der Prozessdarstellung, -analyse und -optimierung im Kontext des Art. 5 DLR Schäffer, DVP 2009, 222 (223). 64 So bspw. die im E-Government-Gesetz des Landes Schleswig-Holstein enthaltene Pflicht zur Prozessoptimierung. 65 Dieser Aspekt wird im Kontext der Dienstleistungsrichtlinie sehr treffend von Lenk, VM 2009, 241 (244), auf den Punkt gebracht:»diese Geschäftsprozesse sind künftig nicht mehr fest einbetoniert, sondern aus Modulen bzw. Teilleistungen zusammengesetzt. Das ist für das herkömmliche Denken, auch im New Public Management, noch sehr ungewohnt. Anders als bisher darf man jetzt nicht mehr nur in ganzen Aufgaben denken, die es zu erfüllen gilt. Wer einsieht, dass es im Regelfall nur Teilleistungen aus dem Prozessganzen sind, welche in ein Front Office verlagert werden, erspart sich viele unnütze Debatten über Aufweichungen der Zuständigkeitsordnung, welche das Organisationskonzept angeblich nach sich zieht. Insbesondere die Modularisierung von Prozessen ist der eigentliche Schlüssel zum Verständnis der neuen Möglichkeiten«. 66 Dazu eingehend Schliesky, Souveränität und Legitimität von Herrschaftsgewalt, 2004, S. 299 ff. 67 Zur Output-Orientierung Schliesky (Fn. 66), S. 645 ff.; s. auch Mehde (Fn. 21), S. 514 ff. 68 Dazu näher Schliesky, in: Henneke (Hrsg.), Kommunale Verwaltungsstrukturen der Zukunft, 2006, S. 59 (70 ff.); ders., in: Ramsauer/Mehde/ Seckelmann (Hrsg.), Festschrift Bull, 2011, i. E.; zustimmend Ziekow, in: Schliesky (Fn. 7), Teil II, S. 141 (158 f.). 63

8 Abhandlungen Utz Schliesky auch reformabhängig in einzelnen Reformgesetzen ein Neubau der öffentlichen Verwaltung erfolgen. Wichtig ist in der Tat die Rückbesinnung auf das, was Wolfgang Hoffmann-Riem und Eberhard Schmidt-Aßmann schon vor Jahren propagiert haben 69 : die Rückbesinnung auf Verfahrensrecht und Organisationsrecht als Steuerungsressource. Die Steuerung durch Recht ist ein zeitgemäßes Instrument für den Umbau der deutschen Verwaltung. 5. Ganzheitliches Modell einer Verwaltungsstrukturreform Nach dem bislang Gesagten ist einzuräumen, dass die Durchführung einer zeitgemäßen und sinnvollen Verwaltungsreform ein komplexes Unterfangen ist. Nimmt man die herausgearbeiteten Maßstäbe aber ernst, so entstehen interessante neue Möglichkeiten für ein ganzheitliches Modell einer Verwaltungsstrukturreform, die in finanzieller Hinsicht mehr Effekte als eine Gebietsreform und in demokratischer Perspektive ein deutliches Mehr an Akzeptanz bei den Bürgerinnen und Bürgern verspricht. Unter Einsatz der gewonnenen Erkenntnisse ist eine Verwaltungsstrukturreform möglich, die letztlich zum Wegfall einer Verwaltungsebene und damit zu ungeahnten Einsparmöglichkeiten führen kann. Nimmt man ein Flächenbundesland wie Schleswig-Holstein zum Beispiel, so wäre Kern einer Verwaltungsstrukturreform die Auflösung der bestehenden Ämter und Kreise. Während Ämter verfassungsrechtlich nicht garantiert sind, schreibt das Grundgesetz die Existenz der Gebietskörperschaft»Kreis«vor (Art. 28 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 GG). An die Stelle der 87 Ämter und 11 Kreise treten 35 neue, kleinere Kreise. Zusätzlich entfallen die hauptamtlichen Verwaltungen der übrigen 80 amtsfreien Gemeinden, die also bislang noch eine eigene hauptamtliche Verwaltung aufweisen. Die politischen Gemeinden bleiben ehrenamtlich verwaltet erhalten, die hauptamtlichen Verwaltungen bilden künftig allein die 35 Kreisverwaltungen. Daneben existieren die vier kreisfreien Städte sowie die zu einer fünften kreisfreien Stadt aufgewertete Große kreisangehörige Stadt Norderstedt. Auf diese Weise gibt es nur noch 40 hauptamtliche Kommunalverwaltungen anstatt bislang 156 Verwaltungen in Schleswig-Holstein. Es liegt auf der Hand, dass eine solche Reform sehr schnell zu erheblichen Einsparungen in den kommunalen Haushalten führen wird 70, da aus zahlreichen Ordnungs-, Sozial-, Standes-, Hauptämtern, Kämmereien und sonstigen Einheiten jeweils eine größere, leistungsfähigere Einheit wird. Für technische Hilfstätigkeiten sowie fachlich komplexe Aufgaben, die schon heute das Leistungsvermögen der existierenden Kreise übersteigen (z. B. Sozialverwaltung; Veterinärwesen; Rettungsdienst; ÖPNV; Abfallbeseitigung) werden Shared Service Center gegründet. Die Bürgernähe bleibt gewährleistet durch Bürgerbüros als umfassende Verwaltungsanlaufstellen in den bisherigen Gebäuden der Amts- und Gemeindeverwaltungen (»Dezentralität durch Zentralisierung«) 71. Dort findet allerdings nur noch eine Erstbetreuung und gegebenenfalls Aufnahme von Anträgen statt. Die neuen Kreise haben eine überschaubare, für Selbstverwaltung geeignete Größe und besitzen auch mit Übernahme der alten Amtsfunktion eine schlanke und bürgernahe Verwaltung. Als Kreis kann er sich anders als aus verfassungsrechtlichen Gründen das Amt wieder um Selbstverwaltungsaufgaben kümmern und die ihm eigentlich zugedachte Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion für die kreisangehörigen Gemeinden wahrnehmen. Mit diesen neuen Kreisen erfolgt auch eine Rückbesinnung auf die übergemeindlichen Aufgaben, die an sich der Kreis und nicht wie heute üblich das Amt wahrnehmen sollte. Der größte Vorteil einer solchen Reform besteht aber darin, dass die kleinen politischen Gemeinden erhalten bleiben können; sie bewahren damit die lokale Identität und Identifikationsmöglichkeit für die Bürgerinnen und Bürger. Eine solche Verwaltungsstrukturreform ist zwangsläufig mit einer grundlegenden Funktionalreform verbunden, denn der Wegfall einer Aufgabenerledigungsebene kann nicht ohne Auswirkungen auf die Aufgabenverteilung im gesamten Land bleiben. So können Bürgernähe und Professionalität gleichermaßen gewährleistet werden, denn die fachliche Bearbeitung der Verwaltungsangelegenheiten erfolgt in professionellen Back Offices, die wiederum elektronisch miteinander vernetzt sind und auf diese Weise nicht mehr den Bürger, sondern die elektronische Akte laufen lassen. Es versteht sich von selbst, dass vor einer solchen Reform die Aufgabenerledigung ganzheitlich betrachtet und mithilfe der in Gesellschaft und Wirtschaft längst üblichen arbeitsteiligen Konzepte auch die Erledigung von Verwaltungsaufgaben in Prozessbestandteile zerlegt werden muss. VI. Schluss Ein solches ganzheitliches Modell einer Verwaltungsstrukturreform mutet aus der freudlosen Realität heutiger Verwaltungsreformer utopisch, im besten Falle märchenhaft an. Dabei müsste dies nicht so sein, wenn man die traditionellen Gebietsund Funktionalreformüberlegungen mit den genannten neuen verwaltungswissenschaftlichen Konzepten kombinieren würde. Die Zeit dafür ist reif, damit nicht diese Klage zu ungewohnter Aktualität gelangt:»die gesammten höhern administrativen Einrichtungen unsers Landes bedürfen einer gänzlichen Umgestaltung. Es ist eine allgemeine Klage des Landes, daß nur die laufenden Geschäfte abgethan werden: Eine durchgreifende Abhülfe bestehender Mängel, und Schöpfung neuer Einrichtungen ist bei der Organisation unserer Verwaltung unausführbar. Unsere Verwaltung bleibt hinter den Administrationen anderer Länder zurück. ( ) Die Schuld liegt nicht an den Personen: ( ) Sie liegt an den Einrichtungen. Jeder Versuch zu einem wesentlichen Fortschritt findet auf allen Seiten so viele Schwierigkeiten und Hemmnisse, daß den Arbeitern Muth und Kraft entsinkt.«72 Diese Klage stammt von Uwe Jens Lornsen aus dem Jahre 1830 sie hat an Aktualität wenig eingebüßt. Allerdings gilt nachzutragen, dass Lornsen für diese Schrift seinen Posten als Landvogt auf der Insel Sylt verlor und zu einem Jahr Festungshaft verurteilt wurde. Der Fortschritt liegt also darin, dass man als Autor heutzutage im Amt bleiben darf. 69 Zur Rolle des Rechts als Steuerungsressource im E-Government jüngst prägnant Heller/Richter, DVBl 2010, 345 ff.; s. auch Richter, in: Schliesky (Fn. 4), S. 157 ff. 70 Zur Relevanz (auch) der Verschuldungssituation des Landes für eine kommunale Gebietsreform jüngst LVerfG MV, U.v , LVerfG 21/10, Umdruck S S. auch LVerfG MV, U.v , LVerfG 21/10, Umdruck S Uwe Jens Lornsen, Ueber das Verfassungswerk in Schleswigholstein, 1830, S