Zukunftsstudie Baugewerbe Nordrhein-Westfalen. Die Internationalisierung des deutschen Bauarbeitsmarktes

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2 Zukunftsstudie Baugewerbe Nordrhein-Westfalen Arbeitspaket 6 Die Internationalisierung des deutschen Bauarbeitsmarktes Endbericht (Gelsenkirchen, April 2003)

3 Institut Arbeit und Technik im Wissenschaftszentrum Nordrhein-Westfalen Munscheidstraße 14 D Gelsenkirchen Tel.: Fax: WWW:

4 Zukunftsstudie Baugewerbe Nordrhein-Westfalen - Arbeitspaket 6 i Inhaltsverzeichnis Verzeichnis der Tabellen, Schaubilder und Übersichten Kurzfassung...1 Einleitung Das Regulierungssystem für einen nationalen Bauarbeitsmarkt Die Entwicklung des Regulierungssystems Zentrale Gestaltungselemente eines überbetrieblichen Facharbeitermarktes Die Internationalisierung Wirkungen auf den deutschen Bauarbeitsmarkt und das Regulierungssystem Öffnung des Bauarbeitsmarktes für ausländische Unternehmen Rechtliche Grundlagen Größenordnung und Struktur der Entsendungen EU-Osterweiterung Zentrale Wettbewerbsfaktoren in der internationalisierten deutschen Bauwirtschaft Lohnkosten Urlaubs- und Arbeitszeitregelungen Weitere Wettbewerbsfaktoren Gestaltung des internationalen Bauarbeitsmarktes Werkvertragsabkommen Arbeitnehmer-Entsendegesetz und Mindestlohn-Tarifvertrag Vergabegesetze mit Tariftreueverpflichtungen Gesetz zur Eindämmung der illegalen Beschäftigung im Baugewerbe EU-Entsenderichtlinie Übergangsfristen im Zuge der EU-Osterweiterung Zusammenfassung Fortbestehende Wettbewerbsunterschiede in der internationalisierten deutschen Bauwirtschaft...55

5 ii Zukunftsstudie Baugewerbe Nordrhein-Westfalen - Arbeitspaket 6 3. Illegale Beschäftigung in der deutschen Bauwirtschaft Formen illegaler Beschäftigung in der Bauwirtschaft Entsendungen und illegale Beschäftigung Beispiele illegaler Beschäftigung Umsetzung von Regelungen für den deutschen Bauarbeitsmarkt Zuständigkeiten bei der Kontrolle und Sanktionierung von Gesetzesverstößen Kontroll- und Sanktionsdefizit Maßnahmen zur besseren Umsetzung bestehender Regelungen Novellierungsbedarf einzelner Gesetze Weitere Maßnahmen Zentrale Ansatzpunkte zur besseren Umsetzung bestehender Regelungen Resümee und Handlungsoptionen Literaturverzeichnis...115

6 Zukunftsstudie Baugewerbe Nordrhein-Westfalen - Arbeitspaket 6 iii Verzeichnis der Tabellen, Schaubilder und Übersichten Tabelle 2-1: Umfang der Gesamt-, Stamm- und Zusatzkontingente 1991 bis 2001 nach Werkvertragsabkommen mit mittel- und osteuropäischen Staaten...21 Tabelle 2-2: Entsandte Arbeitskräfte und heimische Beschäftigte 1992 bis Tabelle 2-3: Tabelle 2-4: Berechnungsbeispiel für den Tarifbereich Baugewerbe (West/Ost) zur Ermittlung des Nettostundenlohns für Werkvertragsarbeitnehmer aus Mittel- und Osteuropa...31 Ausgewählte Arbeitsbedingungen im Baugewerbe in EU-Mitgliedstaaten, Tabelle 2-5: Mindestlohnhöhen in West- und Ostdeutschland, 1997 bis Tabelle 2-6: Tabelle 2-7: Tabelle 3-1: Tabelle 3-2: Tabelle 3-3: Tabelle 3-4: Verrechnungspreis bei regulärer und bei illegaler Beschäftigung für Bauunternehmen verschiedener Länder, Anteil des Bauvolumens nach Baubereichen in Deutschland, 2001, 2010 und Anzahl der Bußgeld- und Strafverfahren bei der Bekämpfung illegaler Beschäftigung und Leistungsmissbrauch, 1997 bis Anzahl der Verfahren und Ahndungen von registrierten Verstöße gegen das Arbeitnehmer-Entsendegesetz, 1997 bis Einstellungsgründe bei Verfahren wegen Verstoßes gegen das Arbeitnehmer-Entsendegesetz, Eingeleitete Straf- und Bußgeldverfahren wegen Verstößen gegen das Arbeitnehmer-Entsendegesetz und deren Sanktionierung Schaubild 2-1: Gesamtkontingente und Anteile für den Baubereich nach bilaterale Vereinbarungen mit Entsendeländern aus Mittelund Osteuropa, Schaubild 2-2: Zahl der registrierten Werkvertragsarbeitnehmer und Höhe der Kontingente in Werkvertragsabkommen nach Herkunftsländern der Entsendeunternehmen, Schaubild 2-3: Anteil entsandter Arbeitskräfte in Deutschland nach Lohnniveaus der Herkunftsländer, 1997 bis Schaubild 2-4: Anteile an entsandten Arbeitskräften ausgewählter Länder in Nordrhein-Westfalen und Gesamtdeutschland, Schaubild 2-5: Bruttostundenverdienste in ausgewählten europäischen Ländern, 1994/ Schaubild 2-6: Zuordnung von Berufsgruppen zur Lohngruppe 1 und deren Lohnentwicklung 2001 bis Schaubild 2-7: Anteil entsandter Arbeitskräfte nach Einsatzfeldern,

7 iv Zukunftsstudie Baugewerbe Nordrhein-Westfalen - Arbeitspaket 6 Schaubild 3-1: Zuständigkeiten bei der Kontrolle und Sanktionierung häufiger Gesetzesverstöße in der deutschen Bauwirtschaft...81 Schaubild 3-2: Kooperationsstrukturen bei der Bekämpfung illegaler Beschäftigung...84 Schaubild 4-1: Zentrale Maßnahmen zur Bekämpfung illegaler Beschäftigung im Baugewerbe Übersicht 1-1: Zentrale tarifliche Regelungen des Bauarbeitsmarktes...7 Übersicht 1-2: Leistungen der Sozialkassen der Bauwirtschaft...8 Übersicht 1-3: Zentrale gesetzliche Regelungen des Bauarbeitsmarktes...9 Übersicht 2-1: Mindeststandards im deutschen Baugewerbe für deutsche Unternehmen sowie Entsendeunternehmen aus der EU sowie Mittel- und Osteuropa (1995)...29 Übersicht 2-2: Maßnahmen zur Gestaltung der Entsendungen aus Mittel- und Osteuropa sowie aus der Türkei...31 Übersicht 2-3: Vergabegesetze mit Tariftreueverpflichtungen...37 Übersicht 2-4: Instrumente zur Gestaltung der grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung...49 Übersicht 2-5: Tarifverträge zur Festlegung von Beschäftigungsbedingungen...50 Übersicht 2-6: Mindeststandards im deutschen Baugewerbe für deutsche Unternehmen sowie Entsendeunternehmen aus der EU sowie Mittel- und Osteuropa (2003)...52 Übersicht 3-1: Unmittelbare Rechtsverstöße im Zusammenhang mit Entsendungen nach Deutschland...66 Übersicht 3-2: Mittelbare Rechtsverstöße im Zusammenhang mit Entsendungen nach Deutschland...68 Übersicht 3-3: Novellierungsbedarf einzelner Gesetze...87 Übersicht 3-4: Maßnahmen zur effektiveren Umsetzung bestehender Regelungen...90 Übersicht 4-1: Handlungsoptionen zur besseren Bekämpfung illegaler Beschäftigung in der deutschen Bauwirtschaft...102

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10 Zukunftsstudie Baugewerbe Nordrhein-Westfalen - Arbeitspaket 6 1 Kurzfassung Die Gestaltung des deutschen Bauarbeitsmarkt erfolgt über tarifvertragliche Vereinbarungen, die durch gesetzliche Regelungen flankiert werden: Als zentrale Institutionen haben die Tarifvertragsparteien Sozialkassen geschaffen, an die alle Baubetriebe Beiträge abführen müssen. Aus diesen Mitteln werden Aufwendungen für die Berufsausbildung, eine Zusatzrente sowie für die Urlaubsvergütung und einen Lohnausgleich für gewerbliche Arbeitnehmer ü- berbetrieblich finanziert. Die staatliche Arbeitsmarktpolitik sichert die Tarifverträge zu den Sozialkassen und zu zentralen Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen durch die Allgemeinverbindlicherklärungen ab und verhindert durch das Verbot der Leiharbeit im Bauhauptgewerbe den Import branchenfremder Standards. Soziale Nachteile von Bauarbeitern werden über das gesetzliche Schlechtwetter- bzw. Winterausfallgeld und die Winterbauumlage reduziert. Dieses über Jahrzehnte entwickelte System von miteinander verschränkten tariflichen und gesetzlichen Regelungen übernimmt wichtige Funktionen der Arbeitsmarktgestaltung: Es dient der Aufrechterhaltung eines überbetrieblichen Facharbeitermarktes, indem Sozialleistungen nicht an die Betriebs-, sondern an die Branchenzugehörigkeit gebundenen sind. Funktionsvoraussetzung für dieses System ist es, die Außenseiterkonkurrenz von nichttarifgebundenen Arbeitgebern zu verhindern. Für den nationalen Bauarbeitsmarkt gelang dies über allgemeinverbindliche Tarifverträge oder Gesetze. Seit etwa 15 Jahren sind auf deutschen Baustellen vermehrt ausländische Unternehmen aktiv. Sie haben ihren Firmensitz im Ausland und entsenden ihre Beschäftigten zur Auftragserbringung nach Deutschland. Bis zum Beginn der Entsendungen waren im nationalen Wettbewerb alle deutschen Baubetriebe verpflichtet, bestimmte tarifliche, für allgemeinverbindlich erklärte sowie gesetzlich festgelegte Arbeits- und Sozialbestimmungen einzuhalten. Teile der Lohnnebenkosten wurden so aus dem zwischenbetrieblichen Wettbewerb genommen. Lohntarifverträge waren zwar nicht allgemeinverbindlich, eine untertarifliche Entlohnung von Arbeitnehmern kam allerdings nur vereinzelt vor. Weil die Kosten für Lohn, Urlaub, Ausbildung oder Zusatzrente für alle deutschen Baubetriebe gleich sind, konzentriert sich der zwischenbetriebliche nationale Wettbewerb auf Produktinnovationen und die Optimierung von Produktionsverfahren sowie auf die Qualität von Bauten und Baudienstleistungen. Im heutigen internationalen Wettbewerb existieren andere Wettbewerbsbedingungen. Entsendeunternehmen konnten zunächst zu den Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen des Herkunftslandes Bauleistungen in Deutschland ausführen. Für den zwischenbetrieblichen Wettbewerb bedeutete dies die Wiedereinführung eines Lohnwettbewerbs. Vor allem die direkten Lohnkosten, aber auch indirekte Lohnkosten etwa über national unterschiedliche

11 2 Zukunftsstudie Baugewerbe Nordrhein-Westfalen - Arbeitspaket 6 Urlaubs- und Arbeitszeitregelungen oder Unterschiede im Sozialversicherungs- und Steuerrecht wurden zum Wettbewerbsfaktor. Sozialpartner und Staat versuchten durch Werkvertragsabkommen, Arbeitnehmer- Entsendegesetz und Tariftreuegesetze die Lohnkostenunterschiede zwischen deutschen Baubetrieben und Entsendeunternehmen zu reduzieren. Diese Regelungen verpflichten Unternehmen dazu, ihren Beschäftigten die deutschen tariflichen (Mindest-) Löhne zu zahlen. Allerdings muss lediglich für ein Fünftel der entsandten Arbeitskräfte das gesamte Tarifgitter, also alle sechs Tariflohngruppen, angewendet werden. Dieser Personenkreis erhält gemäß Werkvertragsabkommen und Tariftreuegesetz einen Lohn, wie er auch von tarifgebundenen deutschen Baubetrieben gezahlt würde. Die übrigen vier Fünftel erhalten nach dem Arbeitnehmer-Entsendegesetz einen Mindestlohn, der der niedrigsten Gruppe des Lohntarifvertrags für die Bauwirtschaft entspricht. Für viele Entsendeunternehmen lohnt sich die legale Auftragserbringung in Deutschland nicht mehr, sie ziehen sich in ihr Heimatland zurück. Dies zeigt sich u.a. daran, dass der Anteil an registrierten entsandten Arbeitskräften aus Niedriglohnländern seit Einführung des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes und des Mindestlohn-Tarifvertrages sinkt. Hingegen steigt der Anteil der Arbeitskräfte aus Ländern mit hohen Arbeits- und Sozialstandards. Vor allem die Entsendung von ungelernten Arbeitskräften insgesamt (und auch von Fachkräften aus Niedriglohnländern) lohnt sich bei der derzeitigen Mindestlohnhöhe nicht. Daher verlagert sich der Einsatzbereich entsandter Arbeitskräfte vermutlich auf Bausegmente, die höhere Ansprüche an die Qualifikation des Personals stellen. In diesen Segmenten können von Entsendeunternehmen allerdings Fachkräfte zu einer Lohnhöhe eingesetzt werden (Mindestlohn), die zwar in ihrem Heimatland dem normalen Lohn entspricht, die der überwiegende Teil der deutschen Unternehmen jedoch nur an ungelernte Arbeiter zahlt. Der Unterschied zwischen dem Mindestlohn und dem Lohn für Fachkräfte liegt bei mindestens 20%. Nicht-tarifgebundene deutsche Arbeitgeber, die ihre Facharbeiter ganz legal unterhalb der tariflichen Facharbeiterlöhne bezahlen können, hat es auch in den vergangenen Jahrzehnten gegeben. Sie sind in den letzten 15 Jahren gemeinsam mit den Entsendeunternehmen jedoch zu einer bedeutsamen Größe auf dem Bauarbeitsmarkt geworden. Sie können günstiger kalkulieren als tarifgebundene Arbeitgeber und prägen durch ihre Preisgestaltung das gesamte Baugewerbe. Da ein bedeutender Teil der bauspezifischen Arbeitsmarktinstrumente über Beiträge finanziert wird, die sich an der Bruttolohnsumme orientieren, zahlen nicht-tarifgebundene Arbeitgeber, die untertarifliche Löhne zahlen, auch geringere Beiträge etwa an die Sozialkassen. Außerdem führen z.b. unterschiedliche nationale Arbeitszeitregelungen zu indirekten Lohn-

12 Zukunftsstudie Baugewerbe Nordrhein-Westfalen - Arbeitspaket 6 3 kostenvorteilen für Entsendeunternehmen, weil für sie häufig die im Herkunftsland geltende (tarifliche oder gesetzliche) Wochenarbeitszeit höher liegt als in der deutschen Bauwirtschaft. Das bedeutet, dass im Vergleich zu heimischen Arbeitskräften bei gleicher Arbeitszeit für entsandte Arbeitskräfte häufig keine oder geringere Mehrarbeitszuschläge anfallen. Viele Unternehmen sind aber auch illegal in Deutschland tätig. Unter Missachtung von Gesetzen können sie Bauleistungen erheblich günstiger anbieten, als es regulär tätigen Firmen möglich ist. Mit der illegalen Beschäftigung am Bau wurde bisher die "klassische" Schwarzarbeit verbunden. Seitdem verstärkt ausländische Unternehmen auf dem deutschen Baumarkt aktiv sind, treten jedoch andere Formen in den Vordergrund: groß angelegte Illegale Arbeitnehmerüberlassung, Beitrags-, Umlagen- und Steuerhinterziehung, Verstöße gegen das Ausländer- und Arbeitserlaubnisrecht sowie gegen die neu geschaffene Regelungen, vor allem das Arbeitnehmer-Entsendegesetz. Kontroll- und Ahndungsstatistiken weisen darauf hin, dass in erheblichem Umfang gegen deutsche Vorschriften verstoßen wird. Dies bestätigen auch Behördenvertreter, die zudem auf eine hohe Dunkelziffer nicht aufgedeckter Delikte verweisen. Zu diesem Kontrolldefizit kommt ein Sanktionsdefizit, da viele aufgedeckte Verstöße nicht oder nur gering sanktioniert werden. Das Kontroll- und Sanktionsdefizit hat mehrere Gründe: Die Kontrolle regulärer Beschäftigungsbedingungen ist gerade in der Bauwirtschaft auf Grund von Produktionsbedingungen und wegen des internationalen Arbeitskräfteaustauschs schwer zu kontrollieren. Die Entwicklung der letzten Jahre zeigt, dass sich die illegale Beschäftigung von kurzzeitigen, kleinen Arrangements mit wenigen Personen, wie sie bei der Schwarzarbeit zu beobachten ist, zu internationalen Netzwerken mehrerer Haupt- und Nachunternehmer bis hin zur Organisierten Kriminalität entwickelt hat. Bei solch verschachtelten Konstruktionen ist die Kontrolle weder schnell noch umfassend möglich. Die Sanktionierung scheitert häufig an fehlendem Beweismaterial oder an der Landesgrenze, weil viele Verstöße im Ausland nicht geahndet werden können. Verstärkt werden die Defizite durch unzweckmäßige Zuständigkeits- und Kooperationsstrukturen der an der Kontrolle und Sanktionierung beteiligten Einrichtungen. Diese Strukturen verhindern eine effektive Umsetzung der bestehenden Regelungen. Für eine effektive Umsetzung ist es wichtig, das Kontroll- und Sanktionsdefizit für den deutschen Bauarbeitsmarkt abzubauen.

13 4 Zukunftsstudie Baugewerbe Nordrhein-Westfalen - Arbeitspaket 6 Handlungsoptionen Politik, Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften können verschiedene Optionen nutzen, um Lohnkostenunterschiede zwischen deutschen Baubetrieben und Entsendeunternehmen weiter zu reduzieren und eine effektivere Umsetzung von Gesetzen und damit auch von Tarifverträgen zu erlangen. Zwei Wege der Lohnkostenangleichung auf der Ebene der Fachkräfte bestehen: 1. Eine Ausdehnung weiterer oder aller Tariflohngruppen auf alle Bauunternehmen in Deutschland: Dies ist nur über die Allgemeinverbindlicherklärung der Lohn- und Gehaltstarife möglich. Mit der rechtlichen Einbindung der Lohntarifverträge in das Arbeitnehmer- Entsendegesetz wären diese auch von Entsendeunternehmen anzuwenden. Ein erster Schritt in diese Richtung ist die zweite Mindestlohnstufe für qualifizierte Arbeitskräfte, die ab September 2003 gilt. Auf alle Bauunternehmen ausgedehnte Lohntarifverträge könnten die Werkvertragsabkommen ablösen. 2. Eine begrenzte Ausdehnung weiterer Tariflohngruppen kann über Tariftreuegesetze erreicht werden. Diese auf Bundes- oder Landesebene geltenden Gesetze beziehen sich aber nur auf öffentliche (Hoch-) Bauaufträge. Ausnahmen von der Tariftreueverpflichtung, die den Anwendungsbereich noch weiter einschränken, sollten vermieden werden. Andere Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen können über das selbe Verfahren auf Entsendeunternehmen ausgedehnt werden. Die EU-Entsenderichtlinie sieht dies explizit für Höchstarbeits- und Mindestruhezeiten sowie für Überstundenregelungen vor. Für eine effektivere Umsetzung bestehender und zukünftiger Regelungen sind mehrere Handlungsoptionen zu nutzen. Insgesamt 20 Einzelmaßnahmen tragen dazu bei, illegale Beschäftigung besser zu verhindern. Sie unterscheiden sich in den drei Ansatzpunkten Kontrolle, Sanktionierung und Prävention. Die Kontrolle wird etwa durch die Verlagerung der Kontrollkompetenz auf erfahrenere Behörden, durch einen besseren Zugang der Kontrollbehörden zu Informationen anderer Einrichtungen oder durch umfassendere und schnellere Prüfungen auf der Baustelle verbessert. Zu einer angemesseneren Sanktionierung von Verstößen wird beigetragen, indem schwere Verstöße spürbar geahndet werden und so auch eine abschreckende Wirkung erzielt werden kann. So sollten etwa schwere oder wiederholte Verstöße gegen das Arbeitnehmer- Entsendegesetz als Straftat geahndet werden. Zudem bietet diese Option wie auch Rechtsmittelabkommen mit anderen Staaten den Vorteil, dass Rechtsverstöße auch im Ausland geahndet werden können.

14 Zukunftsstudie Baugewerbe Nordrhein-Westfalen - Arbeitspaket 6 5 Als besonders wichtig werden präventive Maßnahmen erachtet, weil sie bereits das Zustandekommen von illegalen Beschäftigungsformen verhindern und so die Ressourcen der Kontroll- und Sanktionsinstanzen schonen. Diese Möglichkeit besteht über die Einrichtung eines Registers für unzuverlässige Unternehmen, auf das möglichst viele Auftraggeber Zugriff haben. Für öffentliche Auftraggeber bedeutet ein Registereintrag, dass das Unternehmen von einer Auftragsvergabe ausgeschlossen ist. Eine präventive Wirkung wird auch von der stärkeren Verantwortlichkeit der Auftraggeber für die Abwicklung eines Bauvorhabens erwartet. Außerdem würde ein Abzugverfahren für Steuern, Umlagen und Beiträge, das bereits vor der Auftragsausführung einsetzt, das Interesse an und die Möglichkeiten von illegalen Praktiken reduzieren.

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16 Zukunftsstudie Baugewerbe Nordrhein-Westfalen - Arbeitspaket 6 7 Einleitung Ausländische Arbeitskräfte sind seit Jahrzehnten auf deutschen Baustellen keine Seltenheit. Im Bauhauptgewerbe waren lange Zeit doppelt so viele Ausländer tätig wie in anderen Branchen, und auch heute ist ihr Anteil noch relativ hoch. In der Vergangenheit waren diese Arbeitskräfte bei deutschen Firmen angestellt und damit auch zu den deutschen Arbeits- und Sozialstandards beschäftigt. Vor etwa 15 Jahren entwickelte sich eine andere Form des Einsatzes ausländischer Arbeitskräfte: Unternehmen mit Sitz im Ausland führen als Nachunternehmen deutscher Firmen Aufträge in Deutschland aus. Diese Aufträge erbringen sie mit eigenem, im Herkunftsland angestellten Personal, dass sie für die Dauer der Auftragsausführung an den Einsatzort im Ausland, z.b. auf eine Baustelle, entsenden. Möglich sind solche Entsendungen, seitdem die Bundesregierung Werkvertragsabkommen mit Ländern Mittelund Osteuropas sowie mit der Türkei vereinbarte. Noch stärker genutzt wird die grenzüberschreitende Dienstleistungserbringung seit der Vollendung des Binnenmarktes der Europäische Union (EU) im Jahr Diese Internationalisierung der Wirtschaft hat sich auf besondere Weise in der Bauwirtschaft niedergeschlagen. Die Produktionsbedingungen am Bau, vor allem die Ortsgebundenheit der Produktion, führen dazu, dass anders als im Verarbeitenden Gewerbe nicht Güter grenzüberschreitend gehandelt werden, sondern Arbeitskräfte an den Ort der Produktion gebracht werden. Problematisch für die Bauwirtschaft sind nicht die Entsendungen an sich, sondern die mit ihnen verbundene Wettbewerbssituation: Deutsche Baufirmen konkurrieren mit Entsendeunternehmen, die einen Teil der hiesigen Arbeits- und Sozialbestimmungen nicht anwenden müssen. Diese ungleichen Wettbedingungen führten zu einem Preiswettbewerb, dem viele deutsche Baubetriebe nicht gewachsen sind, und zur Substitution heimischer Bauarbeiter durch entsandte Arbeitskräfte. Mit der Verabschiedung mehrerer Gesetze und Tarifverträge versuchte der Gesetzgeber die Wettbewerbsunterschiede zu reduzieren. Dabei ging es nicht nur um den Schutz von deutschen Baubetrieben und heimischen Arbeitskräften, sondern auch um den Erhalt eines der bauspezifischen Arbeitsmarktgestaltung, die soziale und wirtschaftliche Probleme der Branche auffängt und eine fachkräfte- und qualitätsorientierte Bauwirtschaft fördert. Die neu geschaffenen Regelungen verpflichten alle in Deutschland tätigen Bauunternehmen, bestimmte gesetzliche und tarifliche Arbeits- und Sozialbestimmungen anzuwenden und gleichen so die Wettbewerbsbedingungen einander an. Dies erscheint auch deshalb wichtig, weil die Internationalisierung in wenigen Jahren einen neuen Schwung erhalten wird, wenn

17 8 Zukunftsstudie Baugewerbe Nordrhein-Westfalen - Arbeitspaket 6 mit der EU-Osterweiterung Unternehmen aus den Beitrittsländern Zugang zum deutschen Baumarkt bekommen. Im vorliegenden Bericht wird auf verschiedene Aspekte des internationalen Bauarbeitsmarktes und auf seine Gestaltung durch deutsche Gesetze und Tarifverträge sowie durch EU- Vorschriften eingegangen. Die Entstehung und Entwicklungstendenzen sowie die Veränderungen der Wettbewerbsbedingungen und die neuen Gestaltungsinstrumente werden in Abschnitt 2 dargestellt. Zuvor wird jedoch das bestehende Regulierungssystem für einen nationalen Bauarbeitsmarkt dargestellt. Dies ist notwendig, um nachvollziehen zu können, welche Auswirkungen die Internationalisierung auf das Regulierungssystem und damit auf die deutsche Bauwirtschaft hatte (Abschnitt 1). Im dritten Abschnitt wird illegale Beschäftigung in der deutschen Bauwirtschaft betrachtet. Es werden die Probleme einer effektive Umsetzung von Regelungen benannt. In Abschnitt 4 werden die zentralen Aspekte für eine zukünftige Gestaltung des internationalisierten deutschen Bauarbeitsmarktes resümiert und Handlungsoptionen für Politik, Arbeitgeberverbände und Gewerkschaft abgeleitet.

18 Zukunftsstudie Baugewerbe Nordrhein-Westfalen - Arbeitspaket Das Regulierungssystem für einen nationalen Bauarbeitsmarkt Bis Ende der achtziger Jahre des vorherigen Jahrhunderts war der deutsche Baumarkt nach außen weitgehend abgeschottet: Ausländische Bauunternehmen führten nur in sehr geringem Umfang Bauleistungen in Deutschland aus und stellten keine nennenswerte Konkurrenz für ansässige Firmen dar. Für ausländische Arbeitskräfte (Grenzgänger, Gastarbeiter etc.), die bei deutschen Firmen beschäftigt waren, galten die deutschen Sozialstandards und Rechtsvorschriften (Bosch und Zühlke-Robinet 2000: 214f.; Bosch et al. 2000a; Hochstadt 2003: 120f.; Worthmann und Zühlke-Robinet 2003: 98f.). Bei der Entwicklung eines Regulierungssystems für den Bauarbeitsmarkt konzentrierten sich die Sozialpartner und der Staat daher zunächst auf die Beseitigung von sozialen Nachteilen für die Baubeschäftigten und von wirtschaftlichen Problemen für die Unternehmen der Branche (Abschnitt 1.1). Es entstand ein komplexes System von tariflichen und gesetzlichen Regelungen, das wichtige Funktionen für den Bauarbeitsmarkt übernimmt und einen überbetrieblichen Facharbeitermarkt schafft. Die zentrale Gestaltungselemente und ihre Funktionen sind in Abschnitt 1.2 aufgeführt. 1.1 Die Entwicklung des Regulierungssystems Bis Ende der fünfziger Jahre waren die Tarifvertragsparteien der Bauwirtschaft auf sich allein gestellt. Auf Seite der Arbeitnehmer ist die IG Bauen-Agrar-Umwelt (IG BAU) die tarifschließende Partei. Auf Seiten der Arbeitgeber sind die Handwerksbetriebe im Zentralverband des Deutschen Baugewerbes (ZDB) organisiert. Im Hauptverband der Deutschen Bauindustrie sind die Industriebetriebe zusammengeschlossen. Diese Sozialpartner führen zentrale Tarifverhandlungen und schließen Tarifverträge ab. 1 Mit den Tarifverträgen wollten die Tarifvertragsparteien insbesondere die Probleme lösen, die sich aus den besonderen Produktionsbedingungen im Baugewerbe ergeben. Zu diesen Bedingungen gehören hohe Auftrags- und Beschäftigungsschwankungen und damit eine hohe Arbeitsplatzunsicherheit für Bauarbeiter. Die sich hieraus ergebenden sozialen Nachteile für Arbeitnehmer (z.b. geringe Urlaubs- und Rentenansprüche) begünstigen die Abwanderung von Bauarbeitern in andere Branchen mit attraktiveren Arbeitsbedingungen. Sie verringern außerdem die Bereitschaft von Auszubildenden, einen Bauberuf zu erlernen. Ferner gilt die Arbeit am Bau als schwer und schmutzig und die Bauwirtschaft hat wegen 1 Bis Mitte der 90er Jahre galten die Tarifverträge bundesweit, seitdem werden die Lohn- und Gehaltstarifverträge separat für West- und Ostdeutschland abgeschlossen.

19 10 Zukunftsstudie Baugewerbe Nordrhein-Westfalen - Arbeitspaket 6 verschiedener Skandale (illegale Beschäftigung, Korruption) ein schlechtes Image. Daher befürchten die Arbeitgeber einen Fachkräftemangel und damit wirtschaftliche Probleme. In den ersten Jahren nach Ende des Zweiten Weltkriegs wollten die Bautarifvertragsparteien insbesondere die saisonalen Einkommensschwankungen und die Winterarbeitslosigkeit reduzieren sowie die Jahresarbeitszeit verstetigen. Die Arbeitgeberverbände versprachen sich davon eine erhöhte Kapitalrentabilität, die Gewerkschaft rechnete mit einem höheren und vor allem stetigeren Einkommen für ihre Mitglieder. Um diese Ziele zu erreichen, wurden zahlreiche Tarifverträge abgeschlossen. Hierzu gehören Vereinbarungen, mit den drei gemeinsam von den Tarifvertragsparteien getragene Institutionen ins Leben gerufen wurden: 1948 wurde die Gründung der "Gemeinnützigen Urlaubskasse für die Bauwirtschaft" tarifvertraglich vereinbart, um den Arbeitnehmern einen Urlaubsanspruch unabhängig von der Betriebszugehörigkeit zu verschaffen. Sie nahm 1949 ihre Arbeit auf folgte die Gründung der "Lohnausgleichskasse für die Bauwirtschaft". Sie diente der Aufstockung des Arbeitslosengeldes wurde die "Zusatzversorgungskasse des Baugewerbes" gegründet, um niedrigere Rentenansprüche von Bauarbeitern auszugleichen. Die drei Kassen bilden einen institutionalisierten Ort des Dialogs, der bis heute dazu beiträgt, Probleme einvernehmlich zu lösen sowie offene Konflikte und Kontroversen zu vermeiden oder frühzeitig beizulegen. Sie dienen "der Aufrechterhaltung und Vertiefung einer Kooperation der Tarifpartner" und als "eine Art von Trainingsveranstaltungen, wo aus ständiger Begegnung Spannungen von vornherein nicht entstehend konnten" (Fürstenberg 1988: 128). Die Kassen sind das Ergebnis einer Tarifpolitik, die sowohl die Arbeitnehmer- als auch die Arbeitgeberinteressen berücksichtigt (Bosch und Zühlke-Robinet 1999: 245f.) und ein Garant für erfolgreiche branchenweite Tarifpolitik. Seit 1959 beteiligt sich der Staat aktiv an der Gestaltung des Bauarbeitsmarktes. In diesem Jahr wurde das gesetzliche Schlechtwettergeld eingeführt trat eine gesetzliche Winterbauförderung in Kraft. Anlass für die staatliche Initiative war es, die Arbeitslosenversicherung im Winter zu entlasten, indem eine Kündigung aus witterungsbedingten Gründen verboten wurden und indem Bauarbeiten in der Winterzeit attraktiver gemacht wurden. Die Bemühungen der Bautarifvertragsparteien um eine ganzjährige Beschäftigung wurde damit von staatlicher Seite flankiert. Weitere arbeitsmarktpolitische Maßnahmen bestanden darin, die Außenseiterkonkurrenz für tarifgebundene Arbeitgeber zu reduzieren. So erklärte etwa der Bundesarbeitsminister erstmals den Urlaubskassen-Tarifvertrag im Jahr 1960 für allgemeinverbindlich. Seitdem sind alle Betriebe des Baugewerbes verpflichtet, Beiträge an die Kasse abzuführen. Bis dahin

20 Zukunftsstudie Baugewerbe Nordrhein-Westfalen - Arbeitspaket 6 11 nahmen nur wenige Betriebe am Urlaubskassenverfahren teil, was die tarifvertragliche Vereinbarung weitgehend wirkungslos machte (Voswinkel et al. 1996: 108). Die Allgemeinverbindlicherklärung (AVE) von Tarifverträgen wurde zu einem zentralen Mechanismus der sozialpolitischen Gestaltung der Bauwirtschaft. Sie ermöglichte zentrale Sozialstandards auf hohem Niveau in der Bauwirtschaft zu verankern und dem zwischenbetrieblichen Wettbewerb bestimmte Faktoren zu entziehen. Eine ähnliche Wirkung hatte das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz (AÜG), das 1982 in Kraft trat. Dieses Gesetz untersagte die Leiharbeit in der Bauwirtschaft und sicherte so das vergleichsweise hohe Lohnniveau, das zuvor durch "entliehene" Arbeitskräfte aus anderen Branchen mit niedrigerem Lohnniveau unterboten werden konnte. Ende der achtziger Jahre zog sich der Staat allerdings wieder auf eine eher passive Rolle der Steuerung zurück und greift seitdem nur noch punktuell steuernd ein. Die Bundesregierung schloss eher aus außen- als aus wirtschaftpolitischen Gründen seit 1988 Werkvertragsabkommen mit Staaten Mittel- und Osteuropas sowie mit der Türkei (vgl. Faist et al. 1999). Damit wurde der staatliche Schutz der heimischen Bauwirtschaft vor Außenseitern zurückgenommen. Im Jahr 1995 kündigte der Staat einseitig seine Beteiligung an der gesetzlichen Schlechtwettergeldregelung auf. Dies stellt einen weiteren Rückzug des Staates aus dem Branchenkorporatismus dar, der diesmal eher in der angespannten Haushaltslage als in der politischen Deregulierung begründet lag. Die Tarifvertragsparteien sollten eine Regulierung ohne staatliche Beteiligung finden. Nicht nur das Verhältnis zwischen Sozialpartnern und Staat, sondern auch das Verhältnis der Bautarifvertragsparteien untereinander ist distanzierter geworden. Sie sind einerseits zur Umsetzung gemeinsamer Ziele aufeinander angewiesen, andererseits können die Forderungen der jeweiligen Verbands- bzw. Gewerkschaftsmitglieder immer weniger zu gemeinsamen Zielen gebündelt werden. Sie haben weniger Spielraum für tarifpolitische Kompromisslösungen und müssen trotz Tariferosion und Mitgliederschwund Tarifabschlüsse finden und gegenüber ihrer Klientel vertreten und durchsetzen. Der Rückgang der Mitglieder bei der IG BAU schwächt die Verhandlungsmacht der Gewerkschaft gegenüber den Arbeitgeberverbänden und auf der politischen Bühne. Gravierender ist für die Tarifvertragsparteien allerdings der Substanzverlust der Arbeitgeberverbände. Innerhalb der Arbeitgeberverbände, vor allem innerhalb des Handwerksverbandes, besteht ein Konflikt zwischen west- und ostdeutschen Landesverbänden besteht. In den alten Bundesländern geht der Repräsentationsgrad der Arbeitgeberverbände zurück, besonders gering ist der Anteil der Betriebe, die einem Branchentarifvertrag der Bauwirtschaft unterliegen, in Ostdeutschland Kohaut und Schnabel 1998: 4).

21 12 Zukunftsstudie Baugewerbe Nordrhein-Westfalen - Arbeitspaket 6 Verglichen mit vielen anderen Branchen erscheint das Verhältnis zwischen den Tarifvertragsparteien der deutschen Bauwirtschaft trotz aller Veränderungen weiterhin als "harmonisch". Arbeitgeberverbände und Gewerkschaft sind nach wie vor konsensorientiert und kompromissfähig und die Arbeitgeber können trotz aller Interessenunterschiede Kompromissentscheidungen verbandsintern durchsetzten. Der Staat schließlich zeigt in der Bauwirtschaft nach wie vor ein vergleichsweise großes Engagement, wenn auch weniger als zuvor. 1.2 Zentrale Gestaltungselemente eines überbetrieblichen Facharbeitermarktes Wesentliches Charakteristikum der Arbeitsbeziehungen im Bauhauptgewerbe sind bundesweit verhandelte und abgeschlossene Flächentarifverträge. Sie dienen dazu, einheitliche Tarifstandards auf den Baustellen zu sichern. Dies erscheint notwendig, weil auf den Baustellen Arbeitskräfte aus überregional tätigen deutschen Baubetrieben sowie aus Arbeitsgemeinschaften mehrerer Baubetriebe und verschiedener Regionen kooperieren. Da nicht alle Unternehmen Mitglieder der Arbeitgeberverbände sind, kann ein Unterlaufen von Regelungen durch Außenseiterkonkurrenz effektiv nur verhindert werden, wenn die Tarifverträge für allgemeinverbindlich erklärt werden. Inhaltlich beziehen sich die Tarifverträge auf die sozialen und wirtschaftlichen Probleme, wie sie sich aus den besonderen Produktionsbedingungen in der Bauwirtschaft ergeben (Bosch und Zühlke-Robinet 2000: ). Als wichtige tarifliche Maßnahmen zur Reduzierung sozialer Probleme der Beschäftigten (u.a. von Winterarbeitslosigkeit, hohe Fluktuation) und zur Steigerung der Attraktivität der Bauwirtschaft. Diese Tarifverträge verfolgen gemeinsam mit dem Tarifvertrag zur umlagefinanzierten Ausbildung im Baugewerbe das Ziel der Arbeitgeber, ein ausreichendes Fachkräfteangebot zu schaffen. Zu den wichtigsten für allgemeinverbindlich erklärten Tarifverträgen zählen Teile des Bundesrahmentarifvertrags für das Baugewerbe (vor allem die Urlaubsregelungen), der Tarifvertrag über die Berufsausbildung, die Sozialkassentarifverträge und der Mindeststundenlohntarifvertrag (vgl. Übersicht 1-1). Nicht für allgemeinverbindlich erklärt sind hingegen alle Verträge über Entlohnung.

22 Zukunftsstudie Baugewerbe Nordrhein-Westfalen - Arbeitspaket 6 13 Übersicht 1-1: Zentrale tarifliche Regelungen des Bauarbeitsmarktes Maßnahmen/ Zeitraum Ziele/Absichten Regelungsmechanismen Sozialkassen (seit 1949): Urlaubs- und Lohnausgleichskassen; Zusatzversorgungskassen: Urlaubsverfahren (seit 1949); Lohnausgleichsverfahren (seit 1955); Berufsausbildung (seit 1975); Zusatzrente (seit 1957); Jahresarbeitszeiten (seit 1997) Mindeststundenlohn- Tarifvertrag; Tarifliche Zusatzrente (seit 2001) gemeinsame Einrichtung der Tarifvertragsparteien; gemeinsame Verwaltung; überbetriebliche Absicherung tariflicher Leistungen; tarifliche Leistungen können nicht unterschritten werden; gleiche Wettbewerbsbedingungen werden festgeschrieben; Etablierung eines Branchenarbeitsmarktes; Betriebe erhalten die an die Beschäftigten gezahlte Urlaubsvergütung von den Kassen voll erstattet.; Lohn zwischen und 1.1 wird von den Kassen voll erstattet; Ausbildende Betriebe erhalten Ausbildungskosten zum Teil erstattet; Rentner erhalten eine Zusatzversorgung; Vermeidung von Winterarbeitslosigkeit und Überbrückung von Auftragslücken; Stabilisierung der Beschäftigung im Jahresverlauf; Sicherung eines Mindeststundenlohnniveaus für alle Beschäftigten; Konditionierung des Zugangs von Arbeitskräften von Betrieben mit Sitz im Ausland; Absicherung der Rentenhöhe analog zu anderen Branchen, Erhöhung der Branchenbindung. Finanziert über eine betriebliche Umlage (2003: West 20,6 % und Ost 18,95 % der gewerblichen Bruttolohnsumme); Tarifverträge sind allgemeinverbindlich; Arbeitszeitguthaben von bis zu 150 Stunden/Jahr können angespart werden; Guthaben sollen insbesondere im Winter eingesetzt werden, wenn die Produktion ruht; Lohngruppen, die weder von deutschen noch von ausländischen Arbeitgebern unterschritten werden dürfen; Freiwillige Beitragsabführung der Arbeitsnehmer. Quelle: Bosch und Zühlke-Robinet 2000: 128f.; Worthmann und Zühlke-Robinet 2003: 97; ergänzt und aktualisiert. Als zentrale Institution haben die Tarifvertragsparteien Sozialkassen geschaffen, die die verschiedenen sozialpolitisch-tariflichen Instrumente des Branchenarbeitsmarktes umsetzen und überbetrieblich absichern. 2 Die Kassen kontrollieren, dass alle Betriebe ihre Beiträge zahlen, und sichern damit zugleich die wettbewerbspolitische Aufgabe der Gleichbehandlung aller Betriebe. Zu diesem Zweck haben sie durch die Allgemeinverbindlichkeit legitimierte Durchgriffsrechte. Die wichtigsten Leistungen der SOKA-Bau sind in Übersicht 1-2 zusammengefasst. 2 Die Sozialkassen des Baugewerbes sind Träger aller überbetrieblich abgewickelten Tarifleistungen. Für das Land Bayern ist die Sozialkasse Bayern mit Sitz in München maßgeblich, für Berlin und Brandenburg existiert eine Sozialkasse mit Sitz in Berlin, für das übrige Bundesgebiet ist die Sozialkasse mit Sitz in Wiesbaden zuständig. Die Sozialkassen werden paritätisch von den korporativen Akteuren der Bauwirtschaft verwaltet. Seit wenigen Jahren sind die einzelnen Kassen (Urlaubs-, Lohnausgleichs- und Zusatzversorgungskasse) unter einem Dach der so genannten "Sozialkasse für das Baugewerbe" (SOKA-Bau), zusammengefasst.

23 14 Zukunftsstudie Baugewerbe Nordrhein-Westfalen - Arbeitspaket 6 Übersicht 1-2: Leistungen der Sozialkassen der Bauwirtschaft Urlaubsgeld Lohnausgleich Berufsausbildung Zusatzversorgung Die Arbeitsplatzunsicherheit in der Bauwirtschaft ist hoch, weshalb Arbeitnehmer häufig ihren Arbeitgeber wechseln müssen. Häufig scheidet der Arbeitnehmer nach wenigen Monaten aus dem Unternehmen aus. Da nach dem Bundesurlaubsgesetz der Arbeitnehmer nach sechs Monaten vollen Urlaubsanspruch (inklusive Urlaubsentgelt und zusätzlichem Urlaubsgeld) hat, ergeben sich aus der Arbeitsplatzunsicherheit in der Bauwirtschaft für Arbeitnehmer und Arbeitgeber Nachteile. Ein Arbeitnehmer, der bei mehreren Arbeitgebern jeweils weniger als sechs Monate beschäftigt ist, könnte keinen zusammenhängenden Urlaubsanspruch aus mehreren Beschäftigungsverhältnissen erwerben. Ein Arbeitgeber müsste nach sechs Monaten einem Arbeitnehmer den vollen Urlaubsanspruch gewähren. Wechselt der Arbeitnehmer kurz nach dem Urlaub den Arbeitsplatz, hat der Arbeitgeber eine unverhältnismäßig hohe Belastung. Diesem Problem begegneten die Tarifvertragsparteien mit der Einrichtung der sog. Urlaubskasse. Sie nutzen die Öffnungsklausel im Bundesurlaubsgesetz ( 13 Bundesurlaubsgesetz), die es Tarifvertragsparteien gestattet, in Fällen wie der Bauwirtschaft (Branchen mit Arbeitsverhältnissen mit kurzer Dauer) eigene Urlaubsregelungen zu vereinbaren. Seit 1949 entrichten alle Baubetriebe einen Anteil der Bruttolohnsumme an die Urlaubskasse, derzeit (2003) beträgt er 15,05%. Für die Urlaubsregelungen ist seitdem nicht mehr die Betriebs-, sondern die Branchenzugehörigkeit maßgeblich. Nimmt ein Arbeitnehmer Urlaub, unabhängig davon, wie lange er bereits beim aktuellen Arbeitgeber beschäftigt ist, zahlt dieser die tarifvertragliche Urlaubsvergütung und bekommt den Betrag unverzüglich von der Sozialkasse erstattet. Der Lohnausgleich ist eine pauschale Vergütung für bestimmte Tage zwischen Heiligabend und Neujahr, dem Ausgleichszeitraum. Er wurde eingeführt, um Kündigungen in diesem Zeitraum zu verhindern, die Arbeitgeber zuvor häufig zur Kostenreduzierung aussprachen. Der Lohnausgleich wird seit 1949 von der Urlaubs- und Lohnausgleichskasse an alle Arbeitnehmer ausgezahlt, die im zurückliegenden Jahr mindestens 91 Tage in der Bauwirtschaft beschäftigt waren und dies auch im Ausgleichszeitraum sind. Finanziert wird der Lohnausgleich über Beiträge der Baubetriebe, die 1,7% der Bruttolohnsumme an die Kasse abführen. Ausbildende Baubetriebe erhalten einen Teil der Ausbildungskosten (etwa 50%) von der Urlaubs- und Lohnausgleichskasse erstattet, die die Finanzierung der Berufsausbildung über Beiträge aller Baubetriebe in Höhe von 2,2% der Bruttolohnsumme abwickelt. Das umlagefinanzierte Berufsausbildungssystem existiert seit Damals war die Ausbildungsbereitschaft der Baubetriebe gering und die Nachwuchssicherung gefährdet. Die Bau- Tarifvertragsparteien verständigten sich auf das bis heute angewandte Umlageverfahren, an dem sich alle Baubetriebe beteiligen müssen und so die Sicherung des Fachkräftereservoirs durch ausbildende Betriebe mitfinanzieren. Infolge hoher Konjunkturreagibilität der Bauinvestitionen und witterungsbedingter Arbeitsausfälle steigt die Arbeitsplatzunsicherheit für gewerbliche Arbeitskräfte am Bau. Die Folge sind geringere Rentenansprüche als in anderen Branchen gründeten die Bau- Tarifvertragsparteien die Zusatzversorgungskasse. Seitdem führen alle Baubetriebe einen Anteil der Bruttolohnsumme (derzeit 1,65%, entspricht 0,14 Euro je Stunde) an die Kasse ab. Gewerbliche Arbeitnehmer, die mindestens 220 Monate in der Bauwirtschaft beschäftigt waren, erhalten von der Zusatzversorgungskasse eine monatliche Beihilfe in Höhe von derzeit bis zu 41,42 Euro. Baubetriebe in den neuen Bundesländern nehmen an diesem Verfahren nicht teil. Von den 220 Monaten muss eine Arbeitnehmer in den letzten 9 Jahren mindestens 60 Monate im Baugewerbe beschäftigt gewesen sein. Die Beihilfe setzt sich aus der Renten- und Ergänzungsbeihilfe zusammen. * Alle genannten Leistungen der Sozialkassen sind tarifvertraglich vereinbart und für allgemeinverbindlich erklärt. D.h., dass alle Baubetriebe gemeinsam und, gemessen am Anteil der Bruttolohnsumme, mit den selben Kosten zur Finanzierung der Leistungen beitragen. Unter Kostengesichtspunkten bedeuten diese Leistungen eine "Kostenbelastung" in Höhe von insgesamt 20,6% der Bruttolohnsumme für Baubetriebe in Westdeutschland (in Ostdeutschland beträgt der Gesamtbeitrag 18,95%). Quelle: Urlaubs- und Lohnausgleichskasse der Bauwirtschaft 1999; Zusatzversorgungskasse des Baugewerbes 1999; Zentralverband für das Baugewerbe Da die Sozialkassentarifverträge für allgemeinverbindlich erklärt sind, müssen alle Baubetriebe Beiträge an die Sozialkassen abführen. Die Ansprüche der Arbeitnehmer an die Kassen knüpfen an die Gewerbe- und nicht an die Betriebszugehörigkeit an. Damit gehen tarifli-

24 Zukunftsstudie Baugewerbe Nordrhein-Westfalen - Arbeitspaket 6 15 che Leistungsansprüche (Zusatzversorgung, Urlaubsvergütung und Urlaubsanspruch) bei einem Betriebswechsel innerhalb der Branche nicht verloren. Da Kleinbetriebe nicht in der Lage sind, eine relative Beschäftigungsstabilität zu garantieren, wurde ein branchenweiter Arbeitsmarkt geschaffen mit dem Ziel, die sozialen und wirtschaftlichen Risiken der Bauarbeit überbetrieblich abzusichern. Übersicht 1-3: Zentrale gesetzliche Regelungen des Bauarbeitsmarktes Maßnahmen/ Zeitraum Ziele/Absichten Regelungsmechanismen Schlechtwettergeld Ende 1959 bis Ende 1995; Seit 1996 Winterausfallgeld (wie das Schlechtwettergeld); Produktive Winterbauförderung: - Investitionskostenzuschüsse für Betriebe (1972 bis 1986); - Mehrkostenzuschüsse für Betriebe (1972 bis 1993) - Wintergeld für gewerbliche Arbeitnehmer (seit 1972); Allgemeinverbindlicherklärung von Tarifverträgen; Tarifverträge erhalten Gesetzeskraft; alle Betriebe werden einbezogen; Arbeitnehmer-Entsendegesetz seit 1996; Landesvergabegesetze (bisher in Bayern, Berlin, Bremen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Saarland) Verbot der Leiharbeit (seit 1982); Vermeidung von Winterarbeitslosigkeit; Entlastung des Haushaltes der Bundesanstalt für Arbeit; Stabilisierung der Beschäftigung; Förderung der Beschäftigung und Bautätigkeit im Winter; Verhinderung von Außenseiterkonkurrenz; Herstellung von gleichen Mindestarbeitsbedingungen Festlegung von Mindeststandards; Partieller Einbezug der in Deutschland tätigen Betriebe mit Sitz im Ausland in das hiesige Tarif- und Sozialsystem; Minderung der Wettbewerbsverzerrungen; Unterbindung von Wettbewerbsverzerrungen zwischen tarifgebundenen und nichttarifgebundenen Auftragnehmern bei Bauvorhaben der öffentlichen Hand; Unterbindung von Wettbewerbsverzerrungen; Sicherung der Gestaltungskompetenz der Sozialpartner Die Bundesanstalt für Arbeit zahlte ab der ersten bzw. ab der zweiten ausgefallenen Arbeitsstunde Schlechtwettergeld (in Höhe des Arbeitslosengelds) an gewerbliche Arbeitnehmer; seit Anfang 1996 gibt es ab der 151. und seit 1999 ab der 101. Ausfallstunde Winterausfallgeld; Finanzierung über eine betriebliche Umlage (1999: 1,0 % der Bruttolohnsumme); Wintergeld: gewerbliche Arbeitnehmer hiesiger Betriebe erhalten pro geleisteter Arbeitsstunde im Winter einen Zuschlag von 1,03 Euro; tariflicher Mindeststundenlohn; Beitragspflicht zu den Sozialkassen des Baugewerbes; Sanktionsapparat; Verpflichtende Anwendung von Tarifverträgen (Lohn/Gehalt, z.t. Arbeitszeit); Sanktionsapparat; Im gewerblichen Bereich ist Leiharbeit grundsätzlich untersagt, der Entleih zwischen Baubetrieben ist gestattet. Quelle: Worthmann und Zühlke-Robinet 2003: 97, Bosch und Zühlke-Robinet 2000: 151f.; ergänzt und aktualisiert.

25 16 Zukunftsstudie Baugewerbe Nordrhein-Westfalen - Arbeitspaket 6 Den Betrieben ist damit das Direktionsrecht und der Dispositionsspielraum hinsichtlich der Gewährung oder Nichtgewährung bestimmter sozialer Leistungen kollektivrechtlich beschnitten worden. Der Nutzen für die Betriebe besteht darin, dass die Branchenbindung der Beschäftigten erhöht und die intrasektorale Mobilität der Arbeitnehmer verbessert worden ist (Erlinghagen und Zühlke-Robinet 2001). Die Tarifpolitik der Sozialpartner wird durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen ergänzt. Zu diesen Maßnahmen zählen neben der Allgemeinverbindlicherklärung (AVE) von Tarifverträgen gesetzliche Regelungen wie etwa zum Schlechtwetter- bzw. Winterausfallgeld- Regelung, zur produktiven Winterbauförderung oder das Verbot der Leiharbeit für gewerbliche Verleiher. In den vergangenen Jahren sind auf Grund der Internationalisierung Gesetze auf Bundes- und Landesebene hinzu gekommen. Sie dienen dazu, die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen für Baubeschäftigte bzw. die Wettbewerbsbedingungen für alle Bauunternehmen in Deutschland einander anzugleichen. In diese Richtung zielen das Arbeitnehmer-Entsendegesetz und die Landesvergabegesetze mit Tariftreueverpflichtung (zur Internationalisierung vgl. Abschnitt 2). Die wichtigsten gesetzlichen Regelungen sind in Übersichte 1-3 widergegeben. Mit den aufgeführten tariflichen und gesetzlichen Gestaltungsinstrumenten wurde von Tarifvertragsparteien und Staat in den vergangenen Jahrzehnten sukzessive ein überbetrieblicher Facharbeitermarkt geschaffen (Bosch 2001). Fachkräfte werden über betriebsübergreifende Sozialleistungen an die Branche gebunden. Die von den Sozialkassen des Baugewerbes erbrachten Leistungen fördern eine ausreichende Versorgung mit Fachkräften, den Schutz vor Winterarbeitslosigkeit, einen Nachteilsausgleich bei der Urlaubsgewährung und bei der Altersversorgung. Sie sind kollektive Güter, die die Betriebe selber nicht erzeugen können (Streeck et al. 1987: 245). Über die Einbindung aller Unternehmen bildet die Bauwirtschaft eine Art Solidargemeinschaft, in der tariflich und gesetzlich festgelegte Arbeits- und Sozialstandards vom einzelnen Betrieb nicht unterschritten werden können. Damit wurden bedeutende Teile der Lohnnebenkosten aus dem zwischenbetrieblichen Wettbewerb genommen. Im nationalen Wettbewerb konkurrieren die Betriebe daher weniger über den Preis für Bauleistungen, sondern eher über Größen wie Qualität und innovative Produkte. Der Preis für Bauleistungen kann dennoch ein Wettbewerbsfaktor sein. Er kann allerdings kaum dadurch bestimmt werden, dass ein Anbieter von Bauleistungen die Arbeits- und Sozialstandards reduziert. Eine Bauleistung kann vielmehr dann kostengünstiger kalkuliert werden, wenn etwa moderne Produktionsverfahren und ein optimiertes Baumanagement auf der Baustelle angewendet werden. Insofern fördert das Regulierungssystem des Bauarbeits-

26 Zukunftsstudie Baugewerbe Nordrhein-Westfalen - Arbeitspaket 6 17 marktes auch das Investitionsverhalten von Unternehmen. Investitionen in die Ausbildung von Facharbeitern rentieren sich, weil aufgrund der attraktiven Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen die Facharbeiter im Betrieb oder zumindest in der Branche bleiben. Außerdem beteiligen sich alle Baubetriebe über das Umlageverfahren an der Ausbildungsfinanzierung. Die Ausbildung ist für einen Betrieb daher kein Kostenfaktor, der im zwischenbetrieblichen Wettbewerb einen Nachteil darstellt. Amerikanische Studien zeigen, dass die berufliche Ausbildung und damit ein überbetrieblicher Facharbeitermarkt zusammenbricht, wenn bei Auftragsvergaben jene Angebote den Zuschlag bekommen, die ohne Ausbildungskosten kalkuliert wurden. In diesem Fall werden Investitionen in Humankapital zum Wettbewerbsnachteil. Eine umlagefinanzierte Ausbildung unterbindet Wettbewerbsvorteile für Unternehmen, die sich nicht an der Sicherung eines ausreichenden Fachkräftenachwuchses beteiligen (Bosch und Philips 2002; Bosch et al. 2002: 139). Theoretisch konnte auch im nationalen Bauarbeitsmarkt die Lohnhöhe ein Wettbewerbsfaktor zwischen den Unternehmen mit und ohne Tarifbindung sein, da der Lohntarifvertrag nicht für allgemeinverbindlich erklärt war. Unternehmen ohne Tarifbindung hatten damit die Möglichkeit, durch untertarifliche Entlohnung der Arbeitnehmer Kostenvorteile zu erzielen. Fachkräfte sind jedoch kaum geneigt, unterhalb von Tarifstandards zu arbeiten. Ihre Bereitschaft, dem attraktiveren Angebot eines tarifgebundenen Arbeitgebers nachzugehen und den Arbeitsplatz zu wechseln, regt auch die nicht-tarifgebundenen Arbeitgeber dazu an, die Arbeitnehmer zu überwiegend tariforientierten Arbeitsbedingungen zu beschäftigen. Andernfalls müssen sie mit einer hohen Fluktuation und Motivationsmangel der Arbeitnehmer und steigenden Transaktionskosten durch häufigere und schwierigere Arbeitskräfterekrutierungen rechnen. Mit Beginn der Entsendungen veränderten sich die Wettbewerbsbedingungen in der deutschen Bauwirtschaft und damit auch die Grundlage des bis dahin bestehenden innovationsfreundlichen Regulierungsrahmens.

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28 Zukunftsstudie Baugewerbe Nordrhein-Westfalen - Arbeitspaket Die Internationalisierung Wirkungen auf den deutschen Bauarbeitsmarkt und das Regulierungssystem Seit etwa 15 Jahren sind auf dem deutschen Baumarkt vermehrt ausländische Unternehmen aktiv. Sie haben ihren Firmensitz im Ausland und entsenden ihre Beschäftigten zur Auftragserbringung nach Deutschland. Diese Entsendungen hatten weitreichende Konsequenzen für die Wettbewerbsbedingungen der Baubetriebe in Deutschland, weil die entsandten Arbeitskräfte bis 1995 zu den Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen der Herkunftsländer arbeiten konnten. Auf die ungleiche Wettbewerbssituation für heimische Baufirmen und Entsendeunternehmen wurde auf nationaler und europäischer Ebene reagiert, indem die Grundlagen rechtlich neu gestaltet wurden. Nachfolgend wird darauf eingegangen, wie es zur Internationalisierung kam, in welcher Größenordnung sie sich in den vergangenen Jahren entwickelte und welche Entwicklungstendenzen sich abzeichnen (Abschnitt 2.1). Anschließend wird beschrieben, wie sich mit der Internationalisierung die Wettbewerbsbedingungen für deutsche Baufirmen veränderten (Abschnitt 2.2). Abschnitt 2.3 legt dar, welche Regelungen die Entsendungen nach Deutschland beeinflussen. Zu unterscheiden sind dabei nationale Regelungen, die zum Teil nur für einzelne Bundesländer gelten, und EU-Vorschriften, die einen Gestaltungsrahmen für die Nationalstaaten schaffen. Abschnitt 2.4 zeigt auf, welche Wettbewerbsunterschiede nach wie vor in der deutschen Bauwirtschaft bestehen. 2.1 Öffnung des Bauarbeitsmarktes für ausländische Unternehmen Die Internationalisierung des Arbeitsmarktes ist auf politische Entscheidungen auf nationaler und auf europäischer Ebene zurückzuführen. Seit etwa zehn Jahren können Unternehmen aus Mittel- und Osteuropa sowie aus der Türkei für deutsche Unternehmer Aufträge ausführen. Seit 1993 nutzen Unternehmen aus EU-Mitgliedstaaten die Dienstleistungsfreiheit, um Aufträge im EU-Ausland anzunehmen. Die Entsendungen aus EU- und aus Nicht-EU- Staaten beruhen auf unterschiedlichen Rechtsgrundlagen (Abschnitt 2.1.1) und zeigen unterschiedliche quantitative Entwicklungen auf (Abschnitt 2.1.2). Außerdem stellt sich die Frage, inwiefern die bevorstehende EU-Osterweiterung Einfluss auf den deutschen Bauarbeitsmarkt haben kann (Abschnitt 2.1.3) Rechtliche Grundlagen Der Einsatz ausländischer Arbeitskräfte auf dem deutschen Arbeitsmarkt hat eine lange Tradition. Ausländische Arbeitskräfte kamen bisher gewöhnlich als individuelle Arbeitsmigranten