Neue Politische Ökonomie: Direkte vs. repräsentative Demokratie

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1 Neue Politische Ökonomie: Direkte vs. repräsentative Demokratie Vorlesung an der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg SS 2007 Prof. Dr. Lars P. Feld Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg, ZEW Mannheim, Universität St. Gallen (SIAW-HSG), CREMA Basel und CESifo München Pol. Ökonomie 1

2 Direkte vs. repräsentative Demokratie Aufbau der Vorlesung Einleitung: Zwei Beispiele Die Struktur der direkten Demokratie in der Schweiz Information vs. Kontrolle Die Effizienz der direkten Demokratie Zusammenfassung Aufbau der VL 2

3 Zwei Beispiele I Abstimmung über die Verfassungsinitiative zur Abschaffung der Armee am : Ablehnung, aber 35.6 Prozent der Abstimmenden entschieden sich für die Abschaffung (bei einer Beteiligung von 69.2 Prozent). Abstimmung über die Verfassungsinitiative zur Wahrung der Volksrechte und der Sicherheit beim Bau und Betrieb von Atomanlagen am 19. Februar 1979: Ablehnung mit einer Mehrheit von 51.2 Prozent (bei einer Beteiligung von 50 Prozent) Zwei Beispiele 3

4 Zwei Beispiele II Trotz Ablehnung hatten beide Initiativen erheblichen Einfluss auf die weitere politische Entwicklung in der Schweiz. Veränderung des politischen Prozesses durch den Übergang von der repräsentativen zur direkten Demokratie, bezüglich: des politischen Diskurses der wirtschaftlichen Ergebnisse Zwei Beispiele 4

5 Vorwürfe gegen die direkte Demokratie Unzureichende kognitive Fähigkeiten d. Bürger Langsamkeit: Entscheidungskosten Übermäßiger Einfluss von Interessengruppen Diktatur der Mehrheit: Ja/Nein-Entscheidung Unstetigkeit Unvereinbarkeit mit internationalem Recht Mangelnde politische Führung Vorwürfe gg. direkte Demokratie 5

6 Vorbemerkungen Keine Beurteilung nach dem Ausgang einzelner Entscheidungen: Erwartete durchschnittliche Qualität der Entscheidungen. Faktische Bevorzugung des Status Quo gegenüber neuen Lösungen: Keine Beurteilung aufgrund einer augenblicklichen Interessenlage. Kein Nirvana-Ansatz: Vergleich der tatsächlichen Situation in repräsentativen Demokratien mit derjenigen in direkten Demokratien. Vorbemerkungen 6

7 Die Struktur der direkten Demokratie I Die Bundesebene Das obligatorische Verfassungsreferendum (1848) Volksinitiative auf Totalrevision der Verfassung (1848) Das fakultative Gesetzesreferendum (1874) Volksinitiative auf Teilrevision der Verfassung (1891) Das fakultative Staatsvertragsreferendum (1921) Das obligatorische Referendum für dingliche, allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse ohne Verfassungsgrundlage (1949) Das obligatorische Referendum für den Beitritt zu internationalen Organisationen (1977) Struktur der direkten Demokratie 7

8 Die Struktur der direkten Demokratie II Die Kantonsebene Die Landsgemeinde (Appenzell Innerhoden, Glarus) Das obligatorische Verfassungsreferendum Die Volksinitiative auf Teilrevision der Verfassung Die Gesetzesinitiative Das Gesetzesreferendum Das Verwaltungsreferendum Das Finanzreferendum Struktur der direkten Demokratie 8

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14 Information vs. Kontrolle I Der Vorwurf: Die Bürger sind über die zur Entscheidung anstehenden Fragen nicht wirklich informiert und daher nicht in der Lage, kompetente Entscheidungen zu treffen. Der rationale Ignorant Demokratie braucht informierte Entscheidungsträger. Einzelner Stimmbürger hat keinen Einfluss und deshalb auch keinen Anreiz, sich umfassend zu informieren. Senkung der Informationskosten durch Delegation und repräsentative Demokratie. Information vs. Kontrolle 14

15 Information vs. Kontrolle II Informationsprobleme Es wird mehr Information benötigt als in der repräsentativen Demokratie (Abstimmung über einzelne Gesetze) Geringere Rolle der Parteien und grössere Rolle der (Parolen der) Interessengruppen. Politischer Diskurs mit Erörterung im Vergleich zu Alternativen und Abhängigkeit der Intensität des Diskurses von der Wichtigkeit des Problems sowie Beteiligung von Organisationen und von Einzelpersonen Ideologie reicht nicht aus, Sachfragen zu entscheiden. Information vs. Kontrolle 15

16 Information vs. Kontrolle III Repräsentative Demokratie: Entscheidung durch Spezialisten (Interessengruppenvertreter) in Ausschüssen einfache Abgeordnete kaum informiert (Fraktionszwang) Bevölkerung kaum informiert (Maastricht-Vertrag Euro) Direkte Demokratie: Entscheidung nicht nur durch Spezialisten, sondern auch durch die Bürger einfache Abgeordnete auch informiert Bevölkerung besser informiert Information vs. Kontrolle 16

17 Information vs. Kontrolle IV Vorteil der direkten Demokratie: Kontrolle der Repräsentanten Budgetpolitik mit Finanzreferendum Niedrige Ausgaben x x M 0 x G Hohe Ausgaben q ÊV 2Ê V q 2Ê V q + C Ê G Abbildung 6 Information vs. Kontrolle 17

18 Information vs. Kontrolle V Wirkungsweise eines Finanzreferendums q: status quo E v : Ausgabenpräferenz des Medianwählers E G : Ausgabenpräferenz der Regierung x G : Ausgaben in der repräsentativen Demokratie x m : Ausgaben bei obligatorischem Finanzreferendum C: Kosten des Unterschriftensammelns. x o : Ausgaben bei fakultativem Finanzreferendum Bottom up dominiert top down. Information vs. Kontrolle 18

19 Die Effizienz der direkten Demokratie I Struktur der Staatsausgaben (Pommerehne (1978)): Die Staatsausgaben entsprechen in Gemeinden mit direkter Demokratie in Budgetfragen ceteris paribus eher den Präferenzen der Bürger als in den übrigen Gemeinden. USA: Gerber (1999) findet Präferenzentsprechung für spezifische Politiken. Wachstum der Staatsausgaben (Pommerehne und Schneider (1983)): Das Wachstum der Staatsausgaben lag zwischen 1965 und 1975 in Gemeinden mit direkter Demokratie in Budgetfragen ceteris paribus um knapp drei Prozent unter dem Wachstum in den übrigen Gemeinden. Effizienz der direkten Demokratie 19

20 Die Effizienz der direkten Demokratie II Höhe der Staatsausgaben (Matsusaka (1995), Feld und Matsusaka (2001), Feld und Kirchgässner (2001)) Die Staatsausgaben pro Kopf in Kantonen (U.S.-Staaten) und in Gemeinden mit Finanzreferendum (Initiative) sind ceteris paribus niedriger als in den übrigen Kantonen/ Gemeinden. Umgekehrt in den USA vor dem Zweiten Weltkrieg bei Initiativen (Matsusaka (2000)) Staatseinnahmen (Matsusaka (1995), Feld und Kirchgässner (2001)) Die Einnahmen pro Kopf sind in Kantonen (Staaten) und Gemeinden mit Finanzreferendum (Initiative) ceteris paribus niedriger als in den übrigen Kantonen und Gemeinden. Effizienz der direkten Demokratie 20

21 Aktuelle und simulierte Werte der Gemeindeausgaben (SFr pro Kopf) 8000 in Gemeinden mit repräsentativer Demokratie gelb: aktuelle Werte rot: simulierte Werte Effizienz der direkten Demokratie 21

22 Die Effizienz der direkten Demokratie IV Struktur der Staatseinnahmen (Matsusaka (1995), Feld und Matsusaka (2001)) Die Einnahmen aus (direkten) Steuern und aus Gebühren und Beiträgen pro Kopf sind in Kantonen (U.S.-Bundesstaaten) mit Finanzreferendum (Initiative) ceteris paribus niedriger als in den übrigen Kantonen (Staaten), wobei der Effekt auf die Steuereinnahmen grösser ist. Staatsschuld (Kiewiet und Szakaly (1996), Feld und Kirchgässner (1999, 2001, 2001a)) Die (kommunale) Staatsschuld pro Kopf ist in den Städten (U.S.-Bundesstaaten) mit Budgetreferendum (um Sfr bzw. 24 Prozent) niedriger als in den übrigen Gemeinden (Staaten). Effizienz der direkten Demokratie 22

23 Aktuelle und simulierte Werte der öffentlichen Schuld (SFr pro Kopf) in Gemeinden mit repräsentativer Demokratie gelb: aktuelle Werte rot: simulierte Werte Effizienz der direkten Demokratie 23

24 Die Effizienz der direkten Demokratie V Effizienz der öffentlichen Verwaltung (Pommerehne (1983)) Die durchschnittlichen Kosten für die Müllabfuhr liegen in Gemeinden mit direkter Demokratie ceteris paribus um 20 Prozent unter jenen in Gemeinden mit repräsentativer Demokratie. Identifikation mit dem politischen System (Pommerehne und Weck-Hannemann (1996), Feld und Frey (2002)) In Kantonen, in denen die Bürger weitgehend über das Budget mitentscheiden können, wird der Steuerbehörde pro Steuerpflichtigem und Jahr ceteris paribus rund Sfr weniger an Einkommen verheimlicht. Effizienz der direkten Demokratie 24

25 Die Effizienz der direkten Demokratie VI Zufriedenheit der Bürgerinnen und Bürger (Frey und Stutzer (2000, 2002)) Je stärker ausgebaut die direkten Volksrechte sind, desto zufriedener mit ihren Lebensumständen äussern sich die Bürgerinnen und Bürger in einer Umfrage. Wirtschaftskraft (Feld und Savioz (1997), Freitag und Vatter (2000), Blomberg und Hess (2003)) Das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf ist in den Kantonen (U.S.- Bundesstaaten) mit Referenden über Budgetfragen (Initiative) etwa 5 (15) Prozent höher als in den übrigen Kantonen. Effizienz der direkten Demokratie 25

26 Sfr ZH SZ FR SG GR TG TI VS NE Tatsächliche Werte Geschätzte Werte Geschätzte und tatsächliche Werte für das Bruttoinlandsprodukt in Sfr pro Kopf in den Kantonen mit repräsentativer Demokratie in Budgetfragen Effizienz der direkten Demokratie 26

27 Zusammenfassung I Die systematischen Untersuchungen über die direkte Demokratie in der Schweiz und in den USA zeigen ihre Effizienz. Die direkte Demokratie führt zu: Geringeren Staatsausgaben, Geringerer Staatsschuld, Effizienterer Verwaltung, Höherem Wohlstand, Stärkerer Identifikation der Bürger mit ihrem Gemeinwesen, Höherer Zufriedenheit. Zusammenfassung 27

28 Zusammenfassung II Zitat aus dem Economist ( ):... the next big change in human affairs will probably not be a matter of economics, or electronics, or military science; it will be a change in the supposedly humdrum world of politics. The coming century could see, at last, the full flowering of the idea of democracy. The democratic system of politics,..., may in the 21st century realise that it has so far been living, for understandable reasons, in a state of arrested development, but that those reasons no longer apply; and so democracy could set about completing its growth.... The machinery by which this is done is the referendum, a vote of the whole people. If democracy means rule by the people, democracy by referendum is a great deal closer to the original idea than the every-few-years voting which is all that most countries have. Zusammenfassung 28

29 Literatur I Blomberg, S.B. and Hess, G.D. (2003), Is the Political Business Cycle for Real?, Journal of Public Economics 87, pp Feld, L. P. and B. S. Frey (2002). Trust Breeds Trust: How Taxpayers Are Treated, Economics of Governance 3, pp Feld, L. P. and Kirchgässner, G. (1999), Public Debt and Budgetary Procedures: Top Down or Bottom Up? Some Evidence from Swiss Municipalities, Fiscal institutions and fiscal performance, pp Feld, L. P. and Kirchgässner, G. (2001a), Does Direct Democracy Reduce Public Debt? Some Evidence from Swiss Municipalities, Public Choice 109 (3-4), pp Feld, L. P. and Kirchgässner, G. (2001), Income Tax Competition at a State and Local Level in Switzerland, Journal of Public Economics 31, pp Feld, L.P. and Matsusaka, J.G. (2001), Budget referendums and government spending: Evidence from Swiss cantons, Working Paper, University of Southern California. Feld, L. P. and Savioz, M. R. (1997), Direct Democracy Matters for Economic Performance: An Empirical Investigation, Kyklos 50 (4), pp Freitag, M. und Vatter, A. (2001), Direkte Demokratie, Konkordanz und Wirtschaftsleistung. Ein Vergleich der Schweizer Kantone, Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik 136 (4), pp Frey, B. S. and Stutzer, A. (2000), Happiness Prospers in Democracy, Journal of Happiness Studies 1, pp Literatur 29

30 Literatur II Frey, B. S. and Stutzer, A. (2002), Happiness and Economics: How the Economy and Institutions Affect Human Well-Being, Princeton University Press, Princeton. Gerber, E. R. (1999), The Populist Paradox: Interest Group Influence and the Promise of Direct Legislation, Princeton: Princeton University Press. Kiewiet, D. R. and Szakaly, K. (1996), Constitutional Limitations on Borrowing: An Analysis of State Bonded Indebtedness, Journal of Law, Economics, and Organization 12 (1), pp Matsusaka, J. G. (1995), Fiscal Effects of the Voter Initiative: Evidence from the Last 30 Years, Journal of Political Economy 103 (3), pp Matsusaka, J. G. (2000), Fiscal effects of the voter initiative in the first half of the twentieth century, Journal of Law and Economics 43, pp Pommerehne, W. W. (1978), Institutional Approaches to Public Expenditures: Empirical Evidence From Swiss Municipalities, Journal of Public Economics 9, pp Pommerehne, W. W.(1983). Private versus öffentliche Müllabfuhr nochmals betrachtet, Finanzarchiv 41, pp Pommerehne, W. W. and Schneider, F. (1983), Does Government in a Representative Democracy Follow a Majority of Voters Preferences? An Empirical Examination, in Horst Hanusch, ed., Anatomy of Government Deficiencies, Berlin: Springer, pp Pommerehne, W.W. and Weck-Hannemann, H. (1996). Tax Rates, Tax Administration and Income Tax Evasion in Switzerland, Public Choice 88, pp Literatur 30