Verordnung (EG) Nr. 396/2005 über Höchstwerte für Pestizidrückstände in Lebensmitteln,

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1 Krisenmanagement und der Umgang mit Behörden Michael Lendle Im Krisenfall ist ein rechtskonformer und angemessener Umgang mit Vertretern der zuständigen Behörden ein Muss für jedes betroffene Unternehmen. Viele Verantwortliche in Unternehmen der Ernährungsbranche haben nur wenig Erfahrung mit Krisenfällen und daher auch im Umgang mit Behörden im Ernstfall. Entsprechend verunsichert sind die Betroffenen, wenn unsichere Lebensmittel am Markt identifiziert werden und ggf. Behörden informiert werden müssen. Umso wesentlicher ist die Kontaktpflege zwischen Unternehmen und Behörden in so genannten Friedenszeiten. Die Verantwortlichen aus Unternehmen und Behörden sollten sich nicht erst im Krisenfall kennenlernen. Sollte dies aber - wie häufig anzutreffen - der Fall sein, gilt es, sich zumindest auf den Umgang mit Behörden und deren Vertretern vorzubereiten, damit unnötige Fehler vermieden und der Krisenfall mit der drohenden Marktentnahmen der Produkte weitgehend effizient gestaltet werden kann. Nach dem Informationseingang über eine mögliche Krise sollten alle wesentlichen Maßnahmen zur internen sowie externen Lenkung und Kontrolle der Krise gestartet weren. Die Umsetzung der Einzelmaßnahmen muss sachlogisch und chronologisch zweckmäßig erfolgen. Diese Maßnahmen umfassen u. a. die Information der Behörden. Die Behörden müssen unter strikter Wahrung der gesetzlichen Vorgaben informiert werden, wenn z. B. von einem Produkt eine Gesundheitsgefahr ausgeht. Dabei gilt es, die relevanten Sicherungssysteme und geltenden Gesetzes zu berücksichtigen. 1) Sicherungssysteme und Verordnungen im Verbraucherschutz In Deutschland und der EU existiert eine Vielzahl an Sicherungssystemen und Gesetzen z. B.: Verordnung (EG) Nr. 178/2002 zur Lebensmittelsicherheit, LFGB - Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch, - Verordnung (EG) Nr. 852/2004 zur Lebensmittelhygiene, Verordnung (EG) Nr. 1881/2006 und Nr. 629/2008 für Höchstgehalte bei Kontaminanten, Verordnung (EG) Nr. 396/2005 über Höchstwerte für Pestizidrückstände in Lebensmitteln, Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, VIG - Gesetz zur Neuregelung des Rechts der Verbraucherinformation, BRC (British Retail Consortium) - Standards für Unternehmen im Lebensmittelbereich, Qualitätsmanagementsystem-Standard DIN EN ISO , Umweltmanagementsystem-Standard DIN EN ISO 14001, Managementsysteme für die Lebensmittelsicherheit DIN EN ISO , GlobalGAP (ehem. EurepGAP, Working Group Good Agriculture Practices). Im Zuge des Verbraucherschutzes verlangt der Gesetzgeber bei Lebensmitteln eine Analyse potenzieller Risiken und entsprechende Maßnahmen zur Vorsorge im Unternehmen, welche auf der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 basieren. Grundlegend sind dabei Artikel 5, 6 und 7: Artikel 5: Allgemeine Ziele des Lebensmittelrechts (1) Das Lebensmittelrecht verfolgt eines oder mehrere der allgemeinen Ziele eines hohen Maßes an Schutz für das Leben und die Gesundheit der Menschen, des Schutzes der Verbraucherinte- 1

2 ressen, einschließlich lauterer Handelsgepflogenheiten im Lebensmittelhandel, gegebenenfalls unter Berücksichtigung des Schutzes der Tiergesundheit, des Tierschutzes, des Pflanzenschutzes und der Umwelt. (...) Artikel 6: Risikoanalyse (1) Um das allgemeine Ziel eines hohen Maßes an Schutz für Leben und Gesundheit der Menschen zu erreichen, stützt sich das Lebensmittelrecht auf Risikoanalysen, außer wenn dies nach den Umständen oder der Art der Maßnahme unangebracht wäre. (2) Die Risikobewertung beruht auf den verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnissen und ist in einer unabhängigen, objektiven und transparenten Art und Weise vorzunehmen. (...) Artikel 7: Vorsorgeprinzip (1) In bestimmten Fällen, in denen nach einer Auswertung der verfügbaren Informationen die Möglichkeit gesundheitsschädlicher Auswirkungen festgestellt wird, wissenschaftlich aber noch Unsicherheit besteht, können vorläufige Risikomanagementmaßnahmen zur Sicherstellung des in der Gemeinschaft gewählten hohen Gesundheitsschutzniveaus getroffen werden, bis weitere wissenschaftliche Informationen für eine umfassendere Risikobewertung vorliegen. (...) Die Verantwortung für nicht dem Lebensmittelrecht entsprechende Produkte ist in der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 eindeutig in Artikel 19 definiert. Artikel 19: Verantwortung der Lebensmittelunternehmen Erkennt ein Lebensmittelunternehmer oder hat er Grund zu der Annahme, dass ein von ihm eingeführtes, erzeugtes, verarbeitetes, hergestelltes oder vertriebenes Lebensmittel den Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit nicht entspricht, so leitet er unverzüglich Verfahren ein, um das betreffende Lebensmittel vom Markt zu nehmen, (...) und die zuständigen Behörden darüber zu unterrichten. Bei einem hinreichenden Verdacht auf eine mögliche Gesundheitsgefährdung des Verbrauchers ist die Behörde zur Information der Öffentlichkeit verpflichtet - sofern das betroffene Unternehmen der Meldepflicht nicht nachkommt. Der Gesetzgeber versucht dabei den Verbraucher vor gesundheitlichen Risiken zu schützen. Artikel 10: Information der Öffentlichkeit Besteht ein hinreichender Verdacht, dass ein Lebensmittel oder Futtermittel ein Risiko für die Gesundheit von Mensch oder Tier mit sich bringen kann, so unternehmen die Behörden (...) je nach Art, Schwere und Ausmaß des Risikos geeignete Schritte, um die Öffentlichkeit über die Art des Gesundheitsrisikos aufzuklären; dabei sind möglichst umfassend das Lebensmittel oder Futtermittel (...) das möglicherweise damit verbundene Risiko und die Maßnahmen anzugeben, die getroffen wurden oder getroffen werden, um dem Risiko vorzubeugen, es zu begrenzen oder auszuschalten (...). 2) Organisation des behördlichen Verbraucherschutzes in Deutschland In Deutschland liegt die Zuständigkeit für die Veterinär- und Lebensmittelüberwachung einschließlich der amtlichen Futtermittelkontrolle bei den Ländern. Dies bedeutet, sechzehn Bundesländer sind für die Durchführung und Organisation aller Überwachungsmaßnahmen verantwortlich. Auf Bundesebene sind Angelegenheiten des gesundheitlichen Verbraucherschutzes beim Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (BMELV) angesiedelt. Daran angeschlossen sind das Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR), das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Verbraucherschutz (BVL) mit Aufgaben des Risikomanagements sowie einige Bundesforschungsanstalten. Eine Weisungsbefugnis des BMELV den Ländern gegenüber besteht aufgrund des föderativen Prinzips nicht. Die Organisation des behördlichen Verbraucherschutzes ist in Deutschland eindeutig geregelt und erfolgt anhand folgender Abstufung: 2

3 Das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (BMELV) hat die Aufgabe, die einzelnen Ministerien der Bundesländer zu informieren und zu beraten. Die mittelinstanzlichen Behörden, wie Bezirksregierungen und Landesämter, unterstehen wiederum den einzelnen Ministerien der Bundesländer. Diese kontrollieren die mittelinstanzlichen Behörden und können diesen auch Anweisungen erteilen. Für die Lebensmittelüberwachung in den einzelnen Bundesländern sind verschiedene Behörden zuständig. Dabei wurden für die jeweiligen Behörden aufgrund des föderalen Systems unterschiedliche Bezeichnungen gewählt: Bundesland Zuständige Behörde 1. Baden-Württemberg Ministerium für Ernährung und Ländlichen Raum 2. Bayern Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz 3. Berlin Senatsverwaltung für Gesundheit, Soziales und Verbraucherschutz 4. Brandenburg Ministerium für Ländliche Entwicklung, Umwelt und Verbraucherschutz 5. Bremen Senat für Arbeit, Frauen, Gesundheit, Jugend und Soziales 6. Hamburg Behörde für Wissenschaft und Gesundheit 7. Hessen Ministerium für Umwelt, Ländlichen Raum und Verbraucherschutz 8. Mecklenburg-Vorpommern Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Forsten und Fischerei 9. Niedersachsen Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung 10. Nordrhein-Westfalen Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz 11. Rheinland-Pfalz Ministerium für Umwelt und Forsten 12. Saarland Ministerium für Justiz, Gesundheit und Soziales 13. Sachsen Staatsministerium für Soziales 3

4 Bundesland Zuständige Behörde 14. Sachsen-Anhalt Ministerium für Gesundheit und soziales 15. Schleswig-Holstein Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Ländliche Räume 16. Thüringen Ministerium für Soziales, Familie und Gesundheit Die Landesbehörden haben oft Fachaufsicht über Kreisveterinärbehörden, z. B. LANUV in NRW oder LAUES in Niedersachsen. Die Zuständigkeiten für die einzelnen Bundesländer stellen sich folgendermaßen dar: Hauptaufgaben der für die Lebensmittel- und Veterinärüberwachung zuständigen obersten Landesbehörden sind: Erstellung und Begleitung von Gesetzesvorhaben, Entwicklung übergeordneter Strategien zur Überwachung, Erlassen von Verwaltungsvorschriften zur Umsetzung der rechtlichen Vorgaben, Vertretung des Landes gegenüber dem Bund bzw. der Europäischen Union (EU), Fachliche Beratung der Politik und die Beantwortung von parlamentarischen Anfragen, - Mitwirkung in Bund-/Ländergremien, Fachaufsicht über mittelinstanzliche Behörden und/oder kommunale Veterinärämter. Auf der untersten Stufe des Verbraucherschutzes in Deutschland finden sich die kommunalen Behörden der Lebensmittel- und Veterinärüberwachung wieder, welche unter der Kontrolle der mittelinstanzlichen Behörden stehen. Ansprechpartner vor Ort bei Problemen und Beschwerden sind im Regelfall die Leiter der Kreisveterinärbehörden. Vorgesetzte Dienststellen sind meist Ministerien bzw. Bezirksregierungen oder Landesämter. Den zuständigen Behörden obliegt eine laufende Überwachung der Betriebe vor Ort und eine amtliche Probenahme sowie eine Kontrolle der durchgeführten Korrekturmaßnahmen und Mängelbeseitigung. Die kommunale Lebensmittelüberwachung erfolgt bundesweit durch mehr als 400 Kreisveterinärbehörden, die fachaufsichtlich in den meisten Fällen den Länderministerien unterstellt sind. Von hier aus werden Betriebsinspektionen und Probenahmen vor Ort durchgeführt und im Falle von Beanstandungen Maßnahmen durchgesetzt. In einem Amt können zwischen 5 und 250 Personen beschäftigt sein. Die innere Struktur der Ämter hängt dabei 4

5 wesentlich von der Größe des Landkreises bzw. der kreisfreien Stadt und den Arbeitsschwerpunkten ab. Grundsätzliche Elemente allen behördlichen Handelns im Verbraucherschutz sind die Durchführung von Betriebskontrollen, die Entnahme von Proben sowie deren Untersuchung und die Ergreifung von Maßnahmen im Beanstandungsfall. Bei Beanstandungen (sowohl bei Betriebskontrollen als auch im Hinblick auf die Untersuchungsergebnisse) sind die zuständigen Behörden dazu verpflichtet, Maßnahmen zur Beseitigung der Mängel zu ergreifen. Im einfachsten Fall erfolgt eine Belehrung, bei schwerwiegenderen, dauerhaften Verstößen kann die Beseitigung des Mangels von der Behörde angeordnet und bei einer weiteren Missachtung ein Zwangsgeld angedroht und festgesetzt werden. Eindeutige Verstöße gegen lebensmittelrechtliche Bestimmungen werden durch den Erlass von Verwarn- bzw. Bußgeldern geahndet. Schwerwiegende Fälle sind an die Staatsanwaltschaft (Straftaten) abzugeben. Der Entscheidungsablauf der Behörden orientiert sich im Allgemeinen an immer den gleichen Sachverhalten. Folgende Schritte obliegen dabei der Behörde in Abstimmung mit dem betroffenen Unternehmen: Gefahr einer gesundheitlichen Gefährdung für Verbraucher, -gruppen, z. B. Ältere, Kinder Abschätzung bestehender Risiken, ggf. durch neutrale Institutionen/Experten - Relevante Maßnahmen zum Schutz der Verbraucher Bemessung des Ausmaßes des wirtschaftlichen Schadens Abwägung der Interessen, insbesondere Wirtschaft vs. Öffentlichkeit - Bereitschaft zur Kooperation des Lebensmittelunternehmen Rolle der Medien, insbesondere bei der Berichterstattung Information der Öffentlichkeit, eventuell durch Warnung, Aufklärung Die Behörden haben demnach die Aufgabe, die Einhaltung der lebensmittelrechtlichen Vorschriften durch regelmäßige Überprüfungen und Probenahmen zu überwachen. Im Unterschied zur Verordnung (EG) Nr. 178/2002 (Art. 19) verpflichtet 39 LFGB die Behörden, im Extremfall einen Rückruf anzuordnen. Die Entscheidung zum behördlich angeordneten Rückruf erfolgt nach einzelnen Kriterien: Rolle der Medien bei der Information der Öffentlichkeit (Berichterstattung) - Betroffene Verbrauchergruppen, z. B. Kinder Ausmaß des Gesundheitsrisikos Sicherheit der Risikobewertung durch neutrale Institutionen und Experten - Kooperation der betroffenen Unternehmen mit zuständigen Behörden Ausmaß des wirtschaftlichen Schadens 3) Anforderungen des Gesetzgebers an die Erfassung der gesundheitlichen Risiken Damit von Behördenseite eine Bewertung des Sachverhaltes und die Erfassung der gesundheitlichen Risiken entsprechend vorgenommen werden kann, gilt es, alle relevanten Informationen zu analysieren. Diese Informationen lassen sich in drei Bereiche gliedern: gesundheitliche Aspekte produktbezogene Informationen rechtliche Beurteilung Die Bewertung des Sachverhaltes erfolgt anhand der Abschätzung der Risiken. Dabei werden unterschiedliche Bereiche beleuchtet, um das Risiko genau einschätzen und einordnen zu können. So ist im Bereich gesundheitlicher Sachverhalt speziell zu untersuchen, ob sich 5

6 der Grad der Gefährdung für die einzelnen Verbraucher unterschiedlich darstellt. Ebenso wichtig sind die produktbezogenen Informationen, die vor allem Hinweise darauf geben, woher die Produkte stammen, wohin sie geliefert wurden und wie groß die Bestände noch sind. Bei der Abschätzung der Risiken darf der rechtliche Bereich nicht vernachlässigt werden. Wichtig sind vor allem die rechtlichen Grundlagen und die daraus folgenden Konsequenzen. Welche Inhalte dabei konkret im Fokus stehen können, zeigt beispielhaft der folgende Fragenkatalog: Gesundheitlicher Sachverhalt Gefahr für die Gesundheit? Risiko bei Älteren, Kindern, Allergikern? - Übertragbarkeit, Ansteckungsgefahr? Verfügbare wissenschaftliche Daten? Beurteilung von Experten (z. B. Ärzte)? Etc. Produktbezogene Informationen Produktfehler zufällig, versehentlich? - Herkunft der Rohstoffe, Zutaten? Datum der Herstellung? Vorhandene Rückstellmuster? - Ursache der Kontamination? Menge an produzierter Ware? Lagerung der Bestände vor Ort? - Liste belieferter Kunden? Bestände auf Lager beim Kunden? - Menge verkaufter Produkte? Etc. Rechtliche Beurteilung Geltende Rechtslage? Erfüllung der unternehmerischen Pflicht? - Behördliche Konsequenzen? Einschaltung der Versicherung? Etc. 4) Bereitstellung erforderlicher Informationen und Kontaktaufnahme zu Behörden im Ernstfall Nach vorliegenden Informationen zur Sachlage und der Abschätzung der Risiken bewerten die Verantwortlichen bei betroffenen Unternehmen die vorliegende Situation, um notwendige Informationen an die Behörde zu erarbeiten. Der Inhalt der Benachrichtigung sollte schriftlich festgelegt werden, um widersprüchliche Informationen oder Aussagen zu vermeiden. Die erste Besprechung des Krisenstabs sollte folgende Inhalte erarbeiten: Bewertung der Risiken und ggf der Krisenlage Feststellung des Gefahrenpotenzials für Verbraucher Maßnahmenplan zur Krisenbewältigung Festlegung von Verantwortlichkeiten Dokumentation der Vorgehensweise Im Ernstfall beschließt der Krisenstab erforderliche Sofort-Maßnahmen: Sperrung betroffener Produkte, Verpackungsmaterialien Information der Behörden, Kunden, Verbraucher, Presse 6

7 Marktentnahme betroffener Chargen (Rückrufaktion - ggf. über Medien) Im Ernstfall muss das Unternehmen alle relevanten Informationen innerhalb kürzester Zeit bereitstellen. Die Vorgehensweise bei Feststellung einer möglichen Gesundheitsgefährdung im Umgang mit Behörden sollte sein: Zuständigen Veterinär oder Lebensmittelkontrolleur vor Ort ansprechen Örtliche Behörde ins Management einbeziehen, um gemeinsam zu Lösungen zu kommen Offene Darlegung aller Sachverhalte, d. h. vollständige und zuverlässige Beantwortung von Anfragen der zuständigen Behörden Mögliche Kontaminationsursache im Unternehmen Identifikation des Produktionstages der betroffenen Charge Informationen zur Herstellung: Produkte, Quantität, Analyseprotokolle (Warenausgang), Lagerbestand Informationen zu Rohmaterialien: Herkunft (Lieferant), Kennzeichnung, Analyseprotokolle (Wareneingang) Informationen über andere Fertigwaren, die mit potenziell kontaminierten Rohmaterialien produziert wurden Informationen zur Distribution: Datum, Zeit, Koordinaten des Kunden, Lieferscheine Informationen zu den Risiken und dem Ausmaß des Schadens Das Unternehmen wird sich dabei mit zentralen Fragestellungen der Behörde auseinandersetzen müssen. Die exakte Beantwortung der Fragen ist wichtig für das Unternehmen und die Behörde, um angemessen auf den Ernstfall reagieren zu können und die richtigen Maßnahmen zu treffen. Zentrale Fragestellungen von Behörden im Ernstfall sind häufig z. B.: Was ist genau passiert (Kontamination, Produktherkunft, Analysen, Lieferanten, etc.)? Welche Risiken bestehen (Gesundheit, Gefahren für Verbraucher, etc)? Wo befindet sich die Ware (Distribution, Lager, Verkauf, etc.)? Welche Handelsstätten verkaufen die Ware (Verbreitung regional, national, etc.)? Je mehr Informationen der Behörde zur Verfügung stehen, desto angemessener und erfolgreicher kann diese auf die Krise reagieren und das behördliche Vorgehen organisieren. Mögliche Ergänzungsfragen zur Unterstützung des behördlichen Vorgehens könnten sein: Informationen zum Produkt, wie Herkunft (Lieferant), Analyseprotokolle (Warenausgang Lieferant), Kennzeichnung, Analyseprotokolle (Wareneingang), Lagerbestand etc., Informationen zur Distribution, wie Datum, Zeit, Koordinaten der Kunden, regionale, nationale oder internationale Distribution, Rechnungen, Lieferscheine etc., Mögliche Kontaminationsursachen und potenzielle Kreuzkontamination beim Hersteller, Handel etc. Bei größeren Problemen ist es sinnvoll, ggf. Ministerien und oberste Landesbehörden mit einzubeziehen - dies sollte in Abstimmung mit der örtlichen Behörde geschehen. Die Kontaktaufnahme zu den Behörden erfolgt im Regelfall über die Geschäftsführung / -leitung oder durch ein benanntes Mitglied des Krisenstabs beim betroffenen Unternehmen. Dabei gilt es, die unterschiedlichen Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten der Behörden einzelner Bundesländer zu berücksichtigen. Präventiv sollten aktuelle Adressdateien der relevanten Behörden vorhanden sein und regelmäßig gepflegt werden. Folgende Behörden sollten berücksichtigt werden: 7

8 Notrufe (Polizei, Feuerwehr, Rettungsdienst), - Zuständige Untersuchungsämter, Zuständige Behörden für Meldungen, - Ordnungsbehörden (Polizei), Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit, Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Bundesministerium für Risikobewertung. Im konkreten Krisenfall ist hinsichtlich der Kontaktaufnahme zu den Behörden weiterhin zu beachten: 1. Vor-Ort-Behörde ist immer der Ansprechpartner Behörde ermittelt im Betrieb mit Prüfung des Eigenkontrollsystems, Lieferlisten etc., Behörde sucht die Kooperation mit dem Betrieb, daher ist ein stets offener Informationsaustausch sinnvoll, Je weniger Eigeninitiative des Betriebes, desto umfänglicher der Eingriff der Behörde, Je weniger Information im Betrieb verfügbar, desto intensiver und zeitaufwändiger die Ermittlungen. 2. In Krisen kann die oberste Landesbehörde die Steuerung der Maßnahmen übernehmen Fachaufsichtliche Weisung zum Vorgehen auf der Grundlage der Information der Vor-Ort-Behörde(n), Einholen einer Risikobewertung vom BfR, EFSA, Festlegen der Maßnahmen in Abstimmung mit anderen Ländern und Bund, gg Koordinierung durch BVL, BMELV, Information der Öffentlichkeit (Warnung, Aufklärung). 3. Der Bund vertritt Deutschland bei der Europäischen Kommission und gegenüber anderen Staaten. Dies ist besonders dann wichtig, wenn die eingetretene Krise nicht nur den deutschen Markt betrifft, sondern den gesamten europäischen Raum. Gerade bei größeren Unternehmen ist dies häufig der Fall. So wird ein effizienter Warenrückruf erreicht, und die Anzahl der betroffenen Verbraucher kann im besten Fall minimiert werden. 8