Der Bestandsschutz im öffentlichen Baurecht

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1 Kai Bahnsen Der Bestandsschutz im öffentlichen Baurecht Nomos

2 Inhaltsverzeichnis Erster Teil: Einleitung 19 A. Die Problemstellung 19 B. Der Gang der Untersuchung 21 C. Der Begriff des Bestandsschutzes 22 I. Der passive Bestandsschutz 23 II. Der aktive Bestandsschutz Der einfach-aktive Bestandsschutz Der überwirkende Bestandsschutz 25 III. Die eigentumskräftig verfestigte Anspruchsposition 26 IV. Zusammenfassung 26 Zweiter Teil: Der baurechtliche Bestandsschutz vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes 27 A. Die Baufreiheit und der baupolizeiliche Zustand baulicher Anlagen 27 B. Die Einheitsbauordnung 30 C. Die Änderung der materiellen Rechtslage 31 D. Die Änderungen an vorhandenen baulichen Anlagen 34 E. Fazit zum baurechtlichen Bestandsschutz vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes 36 Dritter Teil: Der baurechtliche Bestandsschutz aus Art. 14 GG 37 A. Die Entwicklung des baurechtlichen Bestandsschutzes in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 38 I. Der Gewährleistungsgehalt und die dogmatische Begründung des baurechtlichen Bestandsschutzes Der passive Bestandsschutz 38 a) Inhalt und Wirkung des passiven Bestandsschutzes 38 b) Grenzen des passiven Bestandsschutzes 42

3 II. c) Entwicklung des passiven Bestandsschutzes Der aktive Bestandsschutz 46 a) Der einfach-aktive Bestandsschutz 46 aa) Inhalt und Wirkung des einfach-aktiven Bestandsschutzes 46 bb) Grenzen des einfach-aktiven Bestandsschutzes 48 cc) Entwicklung des einfach-aktiven Bestandsschutzes 50 b) Der überwirkende Bestandsschutz 51 aa) Inhalt und Wirkung des überwirkenden Bestandsschutzes 51 bb) Grenzen des überwirkenden Bestandsschutzes 53 cc) Entwicklung des überwirkenden Bestandsschutzes Die eigentumskräftig verfestigte Anspruchsposition 55 a) Inhalt und Wirkung der eigentumskräftig verfestigten Anspruchsposition 55 b) Die Grenzen der eigentumskräftig verfestigten Anspruchsposition 57 c) Entwicklung der eigentumskräftig verfestigten Anspruchsposition 58 Die Korrelation der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 59 III. Die Korrelation der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts mit der Entwicklung der einfachgesetzlichen Rechtslage Die Zulässigkeit baulicher Vorhaben im unbeplanten Innenbereich 62 a) Das Baugesetzbuch ab dem 1. Juli b) Das Maßnahmengesetz zum Baugesetzbuch 64 c) Das Bau-und Raumordnungsgesetz von d) Das Europarechtsanpassungsgesetz Bau von e) Die Baugesetzbuch - Novelle von f) Der Zusammenhang von einfachgesetzlicher Normierung und bundesverwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung Die Zulässigkeit baulicher Anlagen im unbeplanten Außenbereich 72 a) Das Bundesbaugesetz ab dem 1. Januar b) Die Bundesbaugesetz - Novelle von c) Das Baugesetzbuch ab dem 1. Juli d) Das Maßnahmengesetz zum Baugesetzbuch von

4 e) Das Maßnahmengesetz zum Baugesetzbuch von f) Das Bau- und Raumordnungsgesetz von g) Das Europarechtsanpassungsgesetz Bau von h) Der Zusammenhang von einfachgesetzlicher Normierung und bundesverwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung 82 aa) Der überwirkende Bestandsschutz und die einfachgesetzliche Normierung 83 bb) Die eigentumskräftig verfestigte Anspruchsposition und die einfachgesetzliche Normierung 85 cc) Der einfach-aktive Bestandsschutz und die einfachgesetzliche Normierung 86 (1) Nutzungsänderungen 87 (2) Modernisierungsmaßnahmen Fazit zur Korrelation der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts mit der Entwicklung der einfachgesetzlichen Rechtslage 92 a) Der aktive Bestandsschutz und die eigentumskräftig verfestigte Anspruchsposition 92 b) Der passive Bestandsschutz 93 IV. Fazit zur Entwicklung des baurechtlichen Bestandsschutzes in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 94 B. Die verfassungsrechtliche Eigentumsdogmatik des Art. 14 GG 95 I. Die Bedeutung der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie 96 II. Der Inhalt und die Struktur der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Eigentumsgarantie des Art. 14 GG 97 a) Die Dominanz des Privatrechts für den Eigentumsbegriff 98 b) Die Lösung von der Dominanz des Privatrechts für den Eigentumsbegriff 99 c) Die strukturelle Gewährleistung der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie 100 aa) Die Ausgangslage des verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs 101 bb) Die Bedeutung der Institutsgarantie für Art. 14 GG 102 cc) Die Bedeutung der Bestandsgarantie für Art. 14 GG 103 dd) Die Bedeutung der Sozialgebundenheit für Art. 14 GG

5 d) Zusammenfassung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Eigentumsgarantie des Art. 14 GG Der Meüiungsstand der Literatur 106 a) Der gemeinsame Erkenntnisstand 107 b) Die verfassungsrechtlichen Vorgaben der Eigentumsgarantie 108 aa) Die verfassungsrechtlichen Vorgaben nach Leisner 108 bb) Die verfassungsrechtlichen Vorgaben nach Depenheuer 110 c) Die strukturelle Gewährleistung der Eigentumsgarantie 111 aa) Die strukturelle Gewährleistung der Eigentums garantie nach Leisner 112 bb) Die strukturelle Gewährleistung der Eigentumsgarantie nach Depenheuer Die Bewertung der Eigentumsdogmatiken 117 a) Der Eigentumsbegriff in der Tradition des Liberalismus 118 b) Der Wortlaut des Verfassungstextes 120 c) Die verfassungsrechtliche Direktion der einfachgesetzlichen Eigentumsgestaltung 121 d) Der Schutz des Eigentümers 123 e) Die Gewährleistung des Eigentums in Anbetracht der Gewaltenteilung Schlussfolgerung für den Inhalt und die Struktur der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie 126 III. Fazit zur verfassungsrechtlichen Eigentumsdogmatik des Art. 14 GG 127 C. Die Übertragung der verfassungsrechtlichen Eigentumsdogmatik des Art. 14 GG auf die Gewährleistung des baurechtlichen Bestandsschutzes 127 I. Die verfassungsunmittelbaren Anspruchsbegründungen im Schrifttum Das subsidiäre Anspruchsverständnis des Art. 14 Absatz 1 Satz 1 GG Das verfassungsunmittelbare Abwehrverständnis des Art. 14 Absatz 1 Satz 1 GG Die Zurückweisung der Ansätze verfassungsunmittelbarer Anspruchsbegründung 134 II. Die eigene dogmatische Verortung des baurechtlichen Bestandsschutzes

6 1. Der aktive Bestandsschutz und die eigentumskräftig verfestigte Anspruchsposition Der passive Bestandsschutz 146 III. Fazit zur Übertragung der Eigentumsdogmatik des Art. 14 GG auf die Gewährleistung des baurechtlichen Bestandsschutzes 151 D. Die Gewährleistung des baurechtlichen Bestandsschutzes im einfachgesetzlichen Normierungsprozess 152 I. Die Arten der gesetzlichen Neuordnung Die Neuregelungen ohne Bezug auf Altbestände 153 a) Die Formen der Neuregelung ohne Bezug auf Altbestände 154 aa) Die Normierung völlig neuer Zuordnungsverhältnisse 154 bb) Der Ausschluss der Entstehung bisher geschützter Eigenrumspositionen für die Zukunft 154 b) Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Neuregelung 155 c) Die Bedeutung des baurechtlichen Bestandsschutzes Die Neuregelungen mit Bezug auf Altbestände 160 a) Die Formen der Neuregelung mit Bezug auf Altbestände 161 aa) Die Einschränkung von Rechtspositionen 161 bb) Die Beseitigung von Rechtspositionen 162 b) Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Neuregelung 163 aa) Das Gebot der Substanzerhaltung 166 bb) Das öffentliche Interesse bei Einschränkung des Zuordnungsverhältnisses 167 cc) Die gesteigerten Anforderungen bei Aufhebung des Zuordnungsverhältnisses 168 dd) Das Vertrauen als Ursache und Abwägungsdeterminante verfassungsrechtlicher Rechtfertigung 169 c) Die Bedeutung des baurechtlichen Bestandsschutzes 170 II. Fazit zur Gewährleistung des baurechtlichen Bestandsschutzes 172 Vierter Teil: Einfachgesetzliche Normierung des baurechtlichen Bestandsschutzes 174 A. Der baurechtliche Bestandsschutz im Bauordnungsrecht 175 I. Der Bestandsschutz kraft Baugenehmigung

7 14 1. Die Schutzwirkung der Baugenehmigung Der Schutzumfang der Baugenehmigung Die Grenzen der Schutzwirkung 179 a) Die Rücknahme der Baugenehmigung 180 b) Der Widerruf der Baugenehmigung 180 c) Die anderweitige Aufhebung der Baugenehmigung 181 d) Die Erledigung der Baugenehmigung durch Zeitablauf 182 e) Die Erledigung der Baugenehmigung auf andere Weise 182 aa) Die Zerstörung der baulichen Anlage 182 bb) Die Nutzungsänderung der baulichen Anlage 183 cc) Die Nutzungsunterbrechung Der verfassungsrechtliche Ursprung der Schutzwirkung Fazit zum Bestandsschutz kraft Baugenehmigung 189 II. Der passive Bestandsschutz im Bauordnungsrecht Die Beseitigungsanordnung gem. 74 BbgBO 190 a) Die Beseitigungsanordnung gem. 74 Absatz 1 BbgBO 190 aa) Der Widerspruch zu öffentlichrechtlichen Vorschriften 190 (1) Die formelle Baurechtswidrigkeit 191 (2) Die materielle Baurechtswidrigkeit 192 bb) Die fehlende Legalisierungsmöglichkeit 193 (1) Die nachträgliche Erteilung einer Baugenehmigung 194 (2) Die Erteilung eines Dispenses 195 cc) Das Ermessen der Bauaufsichtsbehörde 197 (1) Der Umfang des Ermessens 197 (2) Der Ausgleich divergierender Interessen 199 (a) Die Interessen der Allgemeinheit 199 (b) Die Interessen des Eigentümers 199 (3) Die Ermessensausübung im Einzelnen 200 (a) Das bauordnungsbehördliche Einschreiten 200 (b) Die nachträgliche Legalisierung 201 (c) Die teilweise oder vollständige Beseitigung 202 dd) Die genehmigungsfreien Vorhaben und das Bauanzeigeverfahren 204 b) Die Beseitigungsanordnung gem. 74 Absatz 2 BbgBO 205 aa) Die nicht ausgeübte Nutzung 205 bb) Der drohende Verfall 206 cc) Der Mangel entgegenstehender Interessen 206

8 dd) Das Ermessen der Bauaufsichtsbehörde 207 ee) Das Verhältnis zur Schutzwirkung der Baugenehmigung 208 c) Fazit zur Beseitigungsanordnung gem. 74 BbgBO Die Anpassung bestehender baulicher Anlagen gem. 78 BbgBO 211 a) Die Anwendung auf bestehende bauliche Anlagen 211 b) Die Anpassung bestehender baulicher Anlagen gem. 78 Absatz 1 BbgBO 213 aa) Die Eingriffsvoraussetzungen des 78 Absatz 1 BbgBO 213 bb) Das Ermessen der Bauaufsichtsbehörde 214 c) Die Anpassung bestehender baulicher Anlagen gem. 78 Absatz 2 BbgBO 214 aa) Die Eingriffsvoraussetzungen des 78 Absatz 2 BbgBO 214 bb) Das Ermessen der Bauaufsichtsbehörde 216 d) Fazit zur Anpassung bestehender baulicher Anlagen gem. 78 BbgBO Fazit zum passiven Bestandsschutz im Bauordnungsrecht 217 III. Der aktive Bestandsschutz im Bauordnungsrecht Die genehmigungsfreien Vorhaben gem. 55 BbgBO Das genehmigungsfreie Vorhaben gem. 55 Absatz 2 Nr. 9 BbgBO Die genehmigungsfreien Vorhaben gem. 55 Absatz 11 BbgBO 219 a) Die genehmigungsfreien Vorhaben gem. 55 Absatz 11 Nr. 1 BbgBO 219 b) Die genehmigungsfreien Vorhaben gem. 55 Absatz 11 Nr. 2 BbgBO 220 c) Die genehmigungsfreien Vorhaben gem. 55 Absatz 11 Nr. 3 BbgBO 220 d) Das genehmigungsfreie Vorhaben gem. 55 Absatz 11 Nr. 4 BbgBO Die genehmigungsfreien Vorhaben gem. 55 Absatz 13 BbgBO Fazit zum aktiven Bestandsschutz im Bauordnungsrecht 222 B. Der baurechtliche Bestandsschutz im Bauplanungsrecht 222 I. Der passive Bestandsschutz im Bauplanungsrecht Der Begriff des Vorhabens gem. 29 Absatz 1 BauGB

9 16 2. Das Modernisierungs- und Instandsetzungsgebot gem. 177 BauGB Das Rückbaugebot gem. 179 BauGB Der Schutz gegenüber Veränderungssperren gem. 14 Absatz 3 BauGB Der Schutz vorhandener baulicher Anlagen durch 34 Absatz 1 BauGB Fazit zum passiven Bestandsschutz im Bauplanungsrecht 229 II. Der aktive Bestandsschutz im Bauplanungsrecht Der Geltungsbereich der 30 ff. BauGB Der aktive Bestandsschutz im unbeplanten Bereich 232 a) Der aktive Bestandsschutz im unbeplanten Innenbereich gem. 34 Absatz 3a BauGB 232 aa) Die privilegierten Vorhaben gem. 34 Absatz 3a Satz 1 Nr. 1 BauGB 233 (1) Die Unterscheidung zwischen Vorhaben im Zusammenhang mit Gewerbe- oder Handwerksbetrieben und Wohnzwecken dienenden Anlagen 233 (2) Die Errichtung in zulässiger Weise 234 (a) Die genehmigungspflichtigen Vorhaben 234 (b) Die genehmigungs- und anzeigefreien Vorhaben 236 (3) Der Bezug zur vorhandenen Bausubstanz 237 bb) Die städtebauliche Vertretbarkeit gem. 34 Absatz 3a Satz 1 Nr. 2 BauGB 238 cc) Die Berücksichtigung von Nachbarbelangen und öffentlichen Belangen gem. 34 Absatz 3a Satz 1 Nr. 3 BauGB 239 dd) Das Ermessen der Bauaufsichtsbehörde 239 b) Der aktive Bestandsschutz im unbeplanten Außenbereich gem. 35 Absatz 4 BauGB 241 aa) Die teilweise privilegierten Vorhaben gem. 35 Absatz 4 BauGB 242 (1) Die bauliche Änderung bestehender baulicher Anlagen 242 (a) Die Änderung gem. 35 Absatz 4 Satz 1 Nr Alt. BauGB 242 (b) Die Erweiterung gem. 35 Absatz 4 Satz 1 Nr. 5 BauGB 244

10 (c) Die Erweiterung gem. 35 Absatz 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB 246 (2) Die Neuerrichtung baulicher Anlagen 248 (a) Die Neuerrichtung gem. 35 Absatz 4 Satz 1 Nr. 2 BauGB 248 (b) Die Neuerrichtung gem. 35 Absatz 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB 250 (3) Die Nutzungsänderung an bestehenden baulichen Anlagen 252 (a) Die Nutzungsänderung gem. 35 Absatz 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB 252 (b) Die Nutzungsänderung gem. 35 Absatz 4 Satz 1 Nr Alt. BauGB 255 bb) Das Ermessen der Bauaufsichtsbehörde Der aktive Bestandsschutz im Geltungsbereich eines Bebauungsplans 257 a) Die Beachtung privater Belange im Rahmen der Planaufstellung gem. 1 Absatz 7 BauGB 257 b) Die Ausnahmen von den Festsetzungen des Bebauungsplans gem. 31 Absatz 1 BauGB 258 c) Die Befreiungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans gem. 31 Absatz 2 BauGB 259 aa) Die allgemeinen Befreiungsvoraussetzungen 259 (1) Die Wahrung der Grundzüge der Planung 259 (2) Die Vereinbarkeit mit öffentlichen Belangen und die Würdigung nachbarlicher Interessen 260 (3) Die Beschränkung auf atypische Sachverhalte 261 bb) Die besonderen Befreiungsvoraussetzungen 262 (1) Die Gründe des Wohls der Allgemeinheit 262 (2) Die städtebauliche Vertretbarkeit 263 (3) Die offenbar nicht beabsichtigte Härte 263 cc) Die Bedeutung für den baurechtlichen Bestandsschutz 264 d) Die Festsetzungsmöglichkeiten bei der Überplanung bebauter Gebiete gem. 1 Absatz 10 BauNVO Fazit zum aktiven Bestandsschutz im Bauplanungsrecht 266 III. Die Rückbauverpflichtung gem. 35 Absatz 5 Satz 2 BauGB Der Regelungs- und Anwendungsbereich Die dauerhafte Aufgabe der zulässigen Nutzung Die Überleitungsvorschrift des 244 Absatz 7 BauGB

11 4. Die Bedeutung für den baurechtlichen Bestandsschutz 270 C. Fazit zur einfachgesetzlichen Normierung des baurechtlichen Bestandsschutzes 271 Fünfter Teil: Zusammenfassung der Ergebnisse 273 Literaturverzeichnis