Rückzonungspflicht nach Revision RPG

Transkript

1 Rückzonungspflicht nach Revision RPG Ein Umsetzungsvorschlag für den Kanton Basel-Landschaft Abschlussarbeit im MAS-Programm Raumplanung 2011/13 Steven Cann Referent: Prof. Dr. Bernd Scholl, ETH Zürich Koreferent: Dr. phil. Martin Huber, Amt für Raumplanung BL August 2013

2 Dank Für ihre Unterstützung während der Entstehung dieser MAS-Thesis möchte ich folgenden Personen besonders danken: Prof. Dr. Scholl für die Übernahme des Referats und die vielen wertvollen Inputs im Laufe der drei Zwischenpräsentationen Dr. Martin Huber für die Übernahme des Koreferats und die offenen, ebenfalls sehr wertvollen Diskussionen der Methodik und Ergebnisse der Arbeit Den Mitarbeitern der Professur für Raumentwicklung und des kantonalen Amts für Raumplanung Baselland für ihre Unterstützung bei der Erarbeitung der Methodik und die Bereitstellung der erforderlichen Daten Victor Holzemer und den Mitarbeitern des Büros Raumplanung Holzemer für ihre fachlichen Inputs und Feedbacks sowie ihre Flexibilität während den letzten zwei Jahren Meinem privaten Umfeld und ganz besonders meiner Frau Judith für die liebevolle Unterstützung und hingebungsvolle Betreuung unserer Tochter, ohne welche die Erarbeitung der Thesis nicht möglich gewesen wäre I

3 Inhaltsverzeichnis 1! Lagebeurteilung... 3! 1.1! Hintergrund... 3! 1.2! Fragestellung... 5! 1.3! Ausgangslage Kanton Basel-Landschaft... 7! 2! Methodik... 11! 2.1! Welche Gemeinden müssen rückzonen?... 11! 2.2! Berechnungsweise der Wohnzonendimensionierung... 11! 2.3! Wie viel muss jede Gemeinde rückzonen?... 21! 2.4! Welche Parzellen sollen rückgezont werden?... 21! 2.5! Rechtliche Massnahmen zur Reduktion der Bauzonen... 24! 2.6! Entschädigungspflicht... 25! 2.7! Konzepte und Ansätze zur Bauzonenverkleinerung... 27! 2.8! Fallbeispiele... 29! 3! Ergebnisse... 30! 3.1! Rückzonungsszenarien... 30! 3.2! Fallbeispiel Wahlen... 35! 3.3! Fallbeispiel Känerkinden... 37! 3.4! Fallbeispiel Gelterkinden... 39! 4! Diskussion... 41! 4.1! Inhaltliche Erkenntnisse... 41! 4.2! Methodische Erkenntnisse... 42! 5! Umsetzung... 46! 5.1! Umsetzung... 46! 5.2! Zeitplan... 49! 5.3! Kosten und Finanzierung... 50! 5.4! Richtplaneintrag II

4 6! Fazit... 54! 6.1! Rückzonungspflicht als Chance?... 54! 6.2! Übertragbarkeit der Methodik... 54! 6.3! Einschränkungen der Studie... 55! 6.4! Künftige Forschungsfragen... 55! 7! Literatur... 56! Glossar... 59! Anhang! Tabellenverzeichnis Tabelle 1! Wachstumskoeffizienten nach Teilraum... 14! Tabelle 2! Wachstumskoeffizienten nach Teilraum... 18! Tabelle 3! Auswahlkriterien Fallbeispiele... 29! Tabelle 4! Wohnzonendimensionierung Gemeinde Wahlen... 35! Tabelle 5! Wohnzonendimensionierung Gemeinde Känerkinden... 37! Tabelle 6! Wohnzonendimensionierung Gemeinde Gelterkinden... 39! Tabelle 7! Prioritäten für Rückzonungen auf Richtplanebene (1 = hoch)... 48! Tabelle 8! Unüberbaute Wohnzonenreserven im Kanton Basel-Landschaft (ha)... 49! Tabelle 9! Zeitplan... 50! Tabelle 10! Entschädigungs- und Feinerschliessungskosten... 51! III

5 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1:! Bevölkerungsentwicklung nach Teilräumen... 7! Abbildung 2:! Vergleich Wohnzonenbedarf und reserven ! Abbildung 3:! Nutzungsreserven nach Bezirk (ha Bruttogeschossfläche)... 9! Abbildung 4:! Raumkategorien Raumkonzept BL (nicht veröffentlichter Entwurf Februar 2013)... 10! Abbildung 5:! Wohnzonenfläche / Einwohner Kanton Basel-Landschaft ! Abbildung 6:! Entschädigungsfolgen bei Planungsmassnahmen (Formel Barret)... 25! Abbildung 7! Szenario Raumplanung wie bisher... 31! Abbildung 8! Szenario Bedarf... 32! Abbildung 9! Szenario Innenentwicklung... 33! Abbildung 10! Szenario Wohnzonenfläche / Einwohner... 34! Abbildung 11! Wohnzonenreserven Wahlen... 36! Abbildung 12! Wohnzonenreserven Känerkinden... 38! Abbildung 13! Wohnzonenreserven Gelterkinden... 40! Abbildung 14! Einfamilienhausquartier Gelterkinden... 44! IV

6 Abkürzungen ARE BGE BGF BL BLN E FFF GBV GDB GF GWR ha K ÖV RBV Bundesamt für Raumentwicklung Bundesgerichtsentscheid Bruttogeschossfläche Kanton Basel-Landschaft Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung Einwohner Fruchtfolgeflächen Datenbank der kantonalen Gebäudeversicherung (BL) kantonale Gebäudedatenbank (BL) Geschossfläche eidgenössiches Gebäude- und Wohnungsregister Hektar Kernzone öffentlicher Verkehr Verordnung zum Raumplanungs- und Baugesetz des Kantons Basel-Landschaft vom 27. Oktober 1998 RPG Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 SIA W WG Schweizerischer Ingenieur- und Architektenverein Wohnzone (W1 = eingeschossige Wohnzone usw.) Wohn- und Geschäftszone (WG1 = eingeschossige Wohn- und Geschäftszone usw.) V

7 Abschlussarbeit MAS-Programm in Raumplanung 2011/13 Rückzonungspflicht nach Revision RPG Ein Umsetzungsvorschlag für den Kanton Basel-Landschaft Autor: Steven Cann Adresse: Lindenberg Basel Telefon: August 2013 Kurzfassung Die Bauzonen der Schweiz sind zu gross und am falschen Ort. Überdimensionierte Bauzonenreserven fördern einen verschwenderischen Umgang mit dem beschränkten Gut Boden und führen zu hohen Infrastrukturkosten pro Kopf. Rückzonungen sind nicht nur eine gesetzliche Pflicht (RPG Art. 15) sondern auch eine Voraussetzung für die erwünschte Siedlungsentwicklung nach innen. Die vorliegende Thesis zeigt auf, wie sich die Rückzonungspflicht im Kanton Basel-Landschaft umsetzen liesse und welche Chancen damit verbunden wären. Zwei Methoden zur Berechnung der Wohnzonendimensionierung der verschiedenen Gemeinden im Kanton Basel-Landschaft werden erarbeitet und angewandt: Methode 1 auf Basis der Bruttogeschossflächenreserven, Methode 2 auf Basis der aktuellen Wohnzonenfläche / Einwohner. Beide kommen zu einem gemeinsamen Schluss: ca. drei Viertel der Gemeinden im Kanton müssten Rückzonungen vornehmen. Unter Annahme von Methode 1 würden ca. 28% der unüberbauten Wohnzonenreserven überschüssig, bei Methode 2 ca. 51%. Bei beiden Methoden ist der methodische Wechsel von der heute üblichen Trendextrapolation der bisherigen Bevölkerungsentwicklung auf kommunaler Ebene (erwartete Bevölkerungsentwicklung) hin zur Berücksichtigung der regional abgestimmten erwünschten Bevölkerungsentwicklung von entscheidender Bedeutung für die Wohnzonendimensionierung. Methode 2 ist Methode 1 deutlich überlegen, da sie im Gegensatz zu Methode 1 einfach anzuwenden und transparent ist, positive Anreize zur Verdichtung bietet und eine direkte Verknüpfung mit der aktuell überbordenden Expansion der Wohnzonenfläche herstellt. Drei räumliche Fallbeispiele zeigen, dass die erforderlichen Rückzonungen aufgrund der räumlichen Gegebenheiten nur in beschränktem Ausmass durchführbar sind. Schlagworte Rückzonung; Auszonung; Bauzonen; Bauzonendimensionierung; Raumplanungsgesetz Zitierungsvorschlag Cann, S. (2013): Rückzonungspflicht nach Revision RPG - Ein Umsetzungsvorschlag für den Kanton Basel-Landschaft. Abschlussarbeit im Rahmen des MAS Raumplanung an der ETH Zürich, Zürich. 1

8 2

9 1 Lagebeurteilung 1.1 Hintergrund Überdimensionierte Bauzonen Die Raumplanung... dient der zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes (Bundesverfassung, Art. 75) Der haushälterische Umgang mit dem beschränkten Gut Boden ist das oberste Gebot der Raumplanung. Um dieses umzusetzen, unterscheidet das eidgenössische Raumplanungsgesetz (RPG) zwischen Bauzonen und Nichtbauzonen. Nach Artikel 15 RPG sind Bauzonen so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für die nächsten 15 Jahre entsprechen. Eine Studie des Büros Fahrländer Partner von 2008 kommt jedoch zum Schluss, dass die damals rund ha Bauzonenreserven in der Schweiz deutlich grösser als die künftig zu deckende Nachfrage nach Bauzonenflächen sind. Zudem seien die Bauzonenreserven oft am falschen Ort. Während die Reserven für viele Agglomerationsgemeinden in Bezug auf die zu erwartende Nachfrage nicht ausreichen würden, seien die Bauzonen in abgelegenen Gemeinden oft als überdimensioniert zu bezeichnen. Letztere sind sowohl implizit nach dem alten Raumplanungsgesetz als auch explizit nach dem neuen zu reduzieren. Mit ihrem deutlichen Ja zur Revision des Raumplanungsgesetzes bei der Abstimmung vom 3. März 2013 stimmte die Bevölkerung der Reduktion der Bauzonenreserven zu (Ja-Anteil: 62.9 %) Warum rückzonen? Überdimensionierte Bauzonen sind nicht nur gesetzeswidrig (Flückiger & Grodecki, 2010), sie widersprechen ausserdem grundlegenden raumplanerischen Zielen und führen zu hohen Infrastrukturkosten für die Gemeinden: Vergeudung des Bodens Die Grösse des Wohnareals (Gebäude mit Umschwung) stieg dabei zwischen 1979/85 und 2004/2009 fast dreimal so stark wie die Bevölkerungszahl (ARE, 2013b). Die grösste Zunahme der Siedlungsfläche pro Person sowie die höchsten absoluten Werte sind in den ländlichen Gemeinden zu finden (ARE, 2013b), wo auch die meisten überdimensionierten Bauzonen sind (Fahrländer Partner, 2008). Dies hängt mit der Tatsache zusammen, dass es sich bei Bauzonenreserven eigentlich nicht um einen Bedarf (Art. 15 RPG) handelt, sondern um ein Gut, bei welchem der Verbrauch vom Preis und der Preis wiederum von Nachfrage und Angebot abhängt. 3

10 Überdimensionierte Bauzonen begünstigen eine lockere Besiedlung, indem sie durch das Überangebot an Land den Landpreis künstlich tief halten und so die Vergeudung des wertvollen Guts Boden zusätzlich fördern. Überdimensionierte Bauzonen laufen somit den raumplanerischen Zielen der Schaffung von kompakten Siedlungen, der Schonung der Landschaft und des haushälterischen Umgangs mit dem Boden direkt entgegen. Sie sind weder ökonomisch noch ökologisch sinnvoll und schränken die Handlungsspielräume kommender Generationen ein (Scholl, 2007a). Erschweren der Siedlungsentwicklung nach innen Bund, Kantone und Gemeinden... unterstützen mit Massnahmen der Raumplanung insbesondere die Bestrebungen... die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken... (Art. 1 RPG neu) Unter Siedlungsentwicklung nach innen wird die vorrangige Ausnutzung innerer Flächenreserven im bestehenden Siedlungsgefüge gegenüber einer weiteren Ausdehnung auf die Grüne Wiese verstanden (Scholl, 2003). Bauen auf der grünen Wiese ist jedoch für den individuellen Bauherr in den meisten Fällen einfacher und günstiger als ein Projekt im Bestand. Das vom Volk bestätigte Ziel einer Trendwende von der Aussenentwicklung hin zur Innenentwicklung lässt sich daher kaum umsetzen, solange das grosse Angebot an unüberbauten Bauzonen vorhanden bleibt (Scholl, 2007b). Die Siedlungsentwicklung nach innen ist hierbei ein wesentliches Kriterium für das Erreichen von weiteren raumplanerischen Zielen und Grundsätzen wie: der Schaffung von räumlichen Voraussetzungen für die Wirtschaft (Art. 1 RPG) der Schonung der Landschaft (Art. 3 Abs. 2 RPG) des Erhalts von Kulturland (Art. 3 Abs. 2 RPG) und der Abstimmung von Siedlung und Verkehr (Art. 3 Abs. 3 RPG). Die Siedlungsentwicklung nach innen bietet ausserdem die Chance, die Ortskerne zu beleben, Brachen wieder zu nutzen, einen Ort der kurzen Wege zu realisieren und die vorhandene Infrastruktur effizienter auszulasten. Zudem können oft auch Fehlentwicklungen der Vergangenheit dadurch korrigiert werden (Scholl, 2007b). Erschweren einer Lenkung der kantonalen Siedlungsentwicklung Die meisten überdimensionierten Bauzonen befinden sich in ländlichen Gemeinden (Fahrländer Partner, 2008). Diese Tatsache erschwert die erwünschte Lenkung der Siedlungsentwicklung auf die bestehenden Zentren und öffentlichen Verkehrsachsen. Die ländlichen Gemeinden sind in den letzten Jahren entsprechend überdurchschnittlich gewachsen (ARE, 2013b), was auf regionaler Ebene oft einen teuren Ausbau der Grob- und Feininfrastruktur mit sich brachte (Ecoplan, 2000). 4

11 Gefahr von Fehlentwicklungen Zonenkonforme Projekte lassen sich kaum verhindern, auch wenn sie aus gesamträumlicher Sicht schlecht konzipiert sind oder am falschen Ort liegen. Hohe Infrastrukturkosten Räumlich disperse Siedlungen verursachen bis rund drei Mal höhere Kosten pro Einwohner als verdichtete Siedlungen (Ecoplan, 2000). Dies betrifft insbesondere netzbasierte Infrastrukturanlagen wie Strassen (vgl. Apel, 1998), Wasser, Abwasser und Strom. Deren Kosten werden nicht nur vom Verursacher getragen. Durch Quersubventionierungen werden sie oft von den Einwohnern der kompakten Siedlungen mit tieferen Infrastrukturkosten mitfinanziert (Ecoplan, 2000). Auch die übrige öffentliche Infrastruktur (öffentlicher Verkehr, Dorfladen, Dorfbeiz, Wärmeverbünde) lässt sich aufgrund der niedrigen Dichte kaum kosteneffizient betreiben. Entziehen von Land für andere Nutzungen Jährlich werden in der Schweiz ca. 24 km 2 verbaut (Bundesrat, 2013), dies insbesondere auf Kosten des Kulturlandes (ARE, 2013a). Rund 40 Prozent der Bauzonenflächen liegen auf landwirtschaftlich sehr wertvollem Boden (ARE, 2013a). Dies widerspricht dem Ziel des Raumplanungsgesetzes, der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes, insbesondere Fruchtfolgeflächen zu erhalten (RPG Art. 1). Der Verlust der Kulturflächen ist jedoch nicht nur für die Landwirtschaft von Bedeutung. Es verschwinden gleichzeitig Erholungsräume und wertvolle Naturflächen. Der Verlust ist zudem - im Gegensatz zur Innenentwicklung - nur schwer reversibel: einmal überbautes Land ist in der Folge nur schwer wieder landwirtschaftlich nutzbar (SRU, 2000). 1.2 Fragestellung Schwierigkeiten bei der Umsetzung der Rückzonungspflicht Der Grundsatz, dass überdimensionierte Bauzonen den Zielen der Raumplanung entgegenwirken, ist mittlerweile breit akzeptiert. Dass überdimensionierte Bauzonen zu reduzieren sind, war bereits im alten Raumplanungsgesetz implizit festgehalten und ist im neuen eine explizite Vorgabe. Dennoch sind die Bauzonen nach wie vor zu gross. Mit wenigen Ausnahmen haben die Kantone und der Bund sich bei der Umsetzung von Art. 15 RPG lediglich darauf beschränkt, neue Einzonungen zu verhindern (Bertschi, 2001). Folgende Schwierigkeiten präsentieren sich bei der Umsetzung der Rückzonungspflicht: Bauzonen sind als überdimensioniert zu bezeichnen, wenn sie den Bedarf der nächsten 15 Jahre übersteigen. Es besteht jedoch weder für die Einwohnerkapazität der Bauzonen noch 5

12 für den Bedarf der nächsten 15 Jahre eine einheitliche Berechnungsweise. Es ist entsprechend unklar, wann genau eine Bauzone als überdimensioniert gilt. Dies ist auch ein Grund für die sehr unterschiedliche Auslegung des Raumplanungsgesetzes in den verschiedenen Kantonen. Bund und Kantone erarbeiten zurzeit technische Richtlinien zur Berechnung des Bedarfs an Bauzonen. Es liegen keine Richtlinien vor, welche Parzellen prioritär rückzuzonen wären. Die Begründung der räumlichen Kriterien ist wesentlich für die raumplanerische Argumentation gegenüber dem einzelnen Grundeigentümer. Rückzonungen sind in der Regel zu entschädigen. Es ist jedoch unklar, wie viel sie kosten werden und wie die Kosten zu finanzieren sind. Es gilt, nicht nur die Entschädigungskosten und den finanziellen Wertverlust zu sehen, sondern die konkreten Chancen aufzuzeigen, welche sich daraus ergeben (vgl. Kapitel 1.1.2) Ziele der Thesis Die vorliegende Thesis soll aufzeigen, wie sich die Rückzonungspflicht im Kanton Basel- Landschaft umsetzen liesse sowie welche Chancen damit verbunden sind. Dies ist keine rein akademische Frage. Die kantonalen Richtpläne müssen nach dem neuen RPG (Art. 8a) bis ca verbindliche Aussagen zu folgenden Themen machen: Grösse der zukünftigen Siedlungsfläche Verteilung der Siedlungsfläche im Kanton Regionale Abstimmung der Siedlungserweiterungen Erfüllung der Anforderungen von Artikel 15 RPG bzgl. Bauzonen Die Ergebnisse der Thesis werden deshalb in der Folge zusätzlich als Richtplaneintrag formuliert Abgrenzung der Thesis Die Thesis befasst sich ausschliesslich mit Zonen, welche dem Wohnen dienen, insbesondere Wohnzonen, Wohn- und Geschäftszonen und Kernzonen. Diese machen rund 47% der gesamten Bauzonenflächen der Schweiz aus und wachsen aktuell am schnellsten (ARE, 2012). Die Ergebnisse sollen jedoch grundsätzlich auf andere Bauzonen übertragbar sein. 6

13 1.3 Ausgangslage Kanton Basel-Landschaft Bevölkerungsentwicklung Die Bevölkerung des Kantons Basel-Landschaft betrug Ende 2012 ca. 278'000 Einwohner (Kanton Basel-Landschaft, 2012). Sie ist zwischen 1984 und 2009 um ca. 34'000 Einwohner gewachsen (Amt für Raumplanung BL, 2011). Rund die Hälfte dieses Wachstums hat ausserhalb der kantonalen Siedlungsentwicklungsachsen, also in ländlichen Gemeinden stattgefunden (vgl. Abbildung 1), wobei das Wachstum in den ländlichen Gemeinden insbesondere zwischen 1984 und 1999 erfolgte. Für die nächsten 25 Jahre (bis 2035) erwartet der Kanton ein weiteres Wachstum von 18'000 (Szenario mittel) bis 36'000 Einwohnern (Szenario hoch). Das Agglomerationsprogramm Basel (2012) unterscheidet diesbezüglich zwischen einem Trend- und einem Zielszenario. Die Trendprognose rechnet mit einer fortgesetzten Suburbanisierung und Periurbanisierung. Das höchste relative Wachstum wird somit in den äusseren Bereichen der Agglomeration erwartet. Nach dem Zielszenario soll die Siedlungsentwicklung insbesondere in den inneren Korridoren und den Regionalzentren stattfinden. In den ländlichen Gemeinden soll das Bevölkerungswachstum stark gebremst werden. Abbildung 1: Bevölkerungsentwicklung nach Teilräumen Quelle: Amt für Raumplanung BL,

14 1.3.2 Reserven in unüberbauten Wohnzonen Von den rund 4650 ha Wohnzonen (W/WG/K) im Kanton sind 625 ha (13%) noch unüberbaut (Amt für Raumplanung BL, 2010). Diese ergeben Nutzungsreserven von ca. 410 ha Bruttogeschossfläche, was bei einem Ausbaugrad von 85% und 60 m 2 / Einwohner eine Einwohnerkapazität von ca Einwohnern bedeuten würde. Von den 625 ha unüberbauten Wohnzonenreserven sind drei Viertel (465 ha) baureif. 53% der unüberbauten Wohnzonenreserven liegen in ländlichen Gemeinden ausserhalb der kantonalen Siedlungsentwicklungsachsen. Wie Abbildung 2 zeigt, würden die Nutzungsreserven in den unüberbauten Parzellen in fast allen Teilräumen für den Bedarf der nächsten 15 Jahre ausreichen (Grundlage: Trendextrapolation Wohnzonenverbrauch ). Abbildung 2: Vergleich Wohnzonenbedarf und reserven Quelle: Amt für Raumplanung BL,

15 1.3.3 Reserven in überbauten Parzellen Zusätzlich zu den Reserven der unüberbauten Parzellen stehen Nutzungsreserven in den überbauten Parzellen von insgesamt 730 ha Bruttogeschossfläche zur Verfügung (Widler, 2010). Diese werden aus der Differenz der rechtlich möglichen Nutzung und der tatsächlich realisierten Nutzung berechnet. Sie sind in allen Teilräumen weit grösser als die Nutzungsreserven in den unüberbauten Wohnzonen. Abbildung 3: Nutzungsreserven nach Bezirk (ha Bruttogeschossfläche) Quelle: Widler, Angestrebte räumliche Entwicklung Grundlage für die künftige räumliche Entwicklung des Kantons wird das sogenannte Raumkonzept BL sein, welches im kantonalen Richtplan festgehalten werden soll. Das Raumkonzept unterscheidet zwischen 6 verschiedenen Raumkategorien (siehe Abbildung 4) mit unterschiedlichen Bevölkerungsentwicklungszielen, welche die Basis für die Ergebnisse dieser Arbeit bilden. Die künftige Entwicklung soll insbesondere in Stadtnähe, in den Regionalzentren sowie entlang den Bahn- und Tramachsen stattfinden. Das Raumkonzept BL basiert weitgehend auf dem Agglomerationsprogramm Basel. 9

16 Abbildung Raumkategorien 4: Raumkonzept Raumkategorien BL Raumkonzept BL (nicht veröffentlichter Entwurf Februar 2013) Entwurf Raumkategorien Kernstadt Innerer Korridor äusserer Korridor Regionalzentrum ländliche Entwicklungsachse ländlicher Raum Birsfelden Allschwil Schönenbuch Binningen Bottmingen Muttenz Oberwil Münchenstein Biel-Benken Therwil Reinach Arlesheim Augst Giebenach Maisprach Pratteln Füllinsdorf Arisdorf Buus Frenkendorf Wintersingen HersbergNusshof Hemmiken Liestal Rickenbach Roggenburg Ettingen Aesch Pfeffingen Burg Blauen Nenzlingen Duggingen Röschenz Grellingen Dittingen Zwingen Brislach Laufen Liesberg Wahlen Seltisberg Ramlinsburg Lupsingen Bubendorf Zunzgen Sissach Ormalingen Lausen Rothenfluh Itingen Böckten Gelterkinden Thürnen Anwil Diepflingen Tecknau Wenslingen Ziefen Tenniken Rünenberg Oltingen Lampenberg WittinsburgRümlingenKilchberg Hölstein Arboldswil Niederdorf BucktenHäfelfingen Diegten Känerkinden Zeglingen Titterten Läufelfingen Bretzwil Reigoldswil Oberdorf Bennwil Liedertswil Lauwil Eptingen Waldenburg Langenbruck Stand ARP/KP/Hb Abweichung zu AP: ländliche Entwicklungsachse entlang Waldenburgerli; Ormalingen dem ländlichen Raum zugeteilt (statt äusserer Korridor) Daten: P:\ARP\82 Grundlagedaten\KP-Data\ArcGIS\Allgemein\Gemeindeflächen_BL.mdb Quelle: Amt für Raumplanung BL, Fazit Basel-Landschaft Es stehen insgesamt ca ha Bruttogeschossfläche als Nutzungsreserven zur Verfügung (Widler, 2010). Der Kanton rechnet mit einem Wohnflächenbedarf von ha Bruttogeschossfläche bis (Amt für Raumplanung BL, 2011). Damit sind die Wohnzonenreserven rein theoretisch mehr als doppelt zu gross. Es bestehen heute keinerlei Richtlinien zur Berechnung der Bauzonendimensionierung. 1 Annahmen: Trendszenarien Mitte / Hoch, Wohnflächenbedarf 50 m2/e + 1% Zunahme pro Jahr 10

17 2 Methodik Die Umsetzung der Rückzonungspflicht wirft einige methodische Fragen auf. Das vorliegende Kapitel beschreibt erstens verschiedene Berechnungsweisen der Bauzonendimensionierung sowie verschiedene räumliche Kriterien für Rückzonungen. Anschliessend werden die rechtlichen Rahmenbedingungen für Rückzonungen und deren Entschädigungspflicht dargelegt. Zuletzt werden verschiedene Konzepte und Ansätze zur Verkleinerung der Bauzonen bewertet. 2.1 Welche Gemeinden müssen rückzonen? Nach Artikel 15 RPG müssen insbesondere die Gemeinden rückzonen, wo die Bauzonenkapazität den voraussichtlichen Bedarf der nächsten 15 Jahre übersteigt. Allerdings hat das Bundesamt für Raumentwicklung 2013 bekannt gegeben, dass Rückzonungen nur dann vorzunehmen sind, wenn davon ausgegangen wird, dass die Flächen nicht in den folgenden 15 Jahren wieder eingezont werden (VLP-ASPAN, 2013). Massgebend für den Rückzonungsbedarf ist daher nicht der Bedarf der nächsten 15 Jahre sondern der nächsten 30 Jahre. Die Berechnung der Einwohnerkapazität und des Bedarfs der nächsten 15 Jahre beruht jeweils auf Abschätzungen, Annahmen und Prognosen. Aus diesem Grund wird hier mit verschiedenen Methoden und Szenarien gearbeitet. Es wird postuliert, dass der Kanton, wenn eine Gemeinde unter Anwendung aller raumplanerisch sinnvollen Varianten Rückzonungen vornehmen müsste, über eine gute Basis für allfällige Rückzonungsforderungen verfügen würde. 2.2 Berechnungsweise der Wohnzonendimensionierung Um die benötigten Bauzonen für die nächsten 30 Jahre zu berechnen, sind einerseits die Einwohnerkapazität der bestehenden Bauzonenreserven und andererseits der Bedarf an Bauzonen der nächsten 30 Jahre zu ermitteln. Um die Zuverlässigkeit der Ergebnisse zu gewährleisten, werden hier zwei verschiedene Methoden eingesetzt: Methode 1: Berechnung der Wohnzonendimensionierung auf Basis der vorhandenen Bruttogeschossflächenreserven Methode 2: Berechnung der Wohnzonendimensionierung auf Basis der Wohnzonenfläche pro Einwohner Basisjahr für die Berechnungen sind Daten aus dem Jahr

18 2.2.1 Wohnzonendimensionierung Methode 1: BGF-Reserven a) Einwohnerkapazität Nach der Norm SIA 422 (Bauzonenkapazität) lässt sich die Einwohnerkapazität der Wohnzonen nach folgender Formel berechnen: E = (F * D * Ag * Pw) / Be E F D Ag Pw Be Einwohner anrechenbare Grundstücksfläche Dichte, Nutzungsmass z.b. Ausnützungsziffer Ausbaugrad Wohnanteil Wohnflächenbedarf pro Einwohner (m2) Nutzungsreserven Kanton Basel-Landschaft Der erste Teil der Formel (F * D * Ag * Pw) ergibt die Nutzungsreserven in m2 Bruttogeschossfläche (BGF). Widler führte 2010 diese Berechnungen für die überbauten und unüberbauten W- und WG-Zonen in allen Gemeinden im Kanton Basel-Landschaft anhand der damals und heute neuesten vorliegenden Daten aus dem Jahre 2010 durch. Die Zuverlässigkeit dieser Ergebnisse wird hier kurz erläutert: anrechenbare / massgebende Grundstücksfläche (F) Dichte, Nutzungsmass (D) Für die anrechenbare Grundstücksfläche wurden die Daten der damals aktuellen amtlichen Vermessung übernommen. Die Parzellenfläche ist zwar nicht 100% identisch mit der anrechenbaren Grundstücksfläche. Die Abweichungen sind jedoch als geringfügig zu bezeichnen (Widler, 2010, S. 48). Da die Definition der Gebäudemessweise (Bebauungsziffer, Nutzungsziffer und/oder Ausnützungsziffer) im Kanton Basel- Landschaft Sache der Gemeinde ist, musste für jede Zone eine einheitliche Ausnützungsziffer berechnet werden, um die Vergleichbarkeit der Ergebnisse sicherzustellen. Fehler sind möglich, wo Gemeinden keine Ausnützungsziffer kennen, insbesondere in der Mehrheit der Gemeinden mit nur einer Bebauungsziffer. Es wurde beispielsweise davon ausgegangen, dass Sockel- und Dachgeschosse in den W1- und W2- / WG2-Zonen jeweils zu 50% Bruttogeschossfläche enthalten können. Diese Annahme stimmt für Sockelgeschosse in den Zonen W2 / WG2 nicht, da diese Zonen 12

19 tendenziell in topographisch flachen Gebieten liegen. Da 70% der ausgewiesenen BGF-Reserven in den Zonen W2 und WG2 liegen, könnten die BGF-Reserven wesentlich (ca. 15%) tiefer liegen. Ausbaugrad (Ag) Wohnanteil (Pw) fehlende Zonen Der Ausbaugrad der bebauten Parzellen wurde anhand dreier Methoden ermittelt, die auf unterschiedlichen Datengrundlagen (kantonale Gebäudedatenbank (GDB), eidgenössiches Gebäude- und Wohnungsregister (GWR), Datenbank kantonale Gebäudeversicherung (GBV)) basieren. Da jede Methode zu sehr unterschiedlichen Ergebnissen führte, wurden diese mit aktuellen Baugesuchen verglichen. Der GDB-Ansatz hat sich als die zuverlässigste Methode erwiesen. Allerdings wird bei dieser Methode der Ausbaugrad tendenziell deutlich zu hoch berechnet (Widler, 2010, S. 84). Da der Wohnanteil in W- und WG-Zonen im Kanton Basel-Landschaft fast immer nahe bei 100% liegt, wurde dieser als unbedeutend betrachtet und entsprechend nicht berücksichtigt. Nicht berücksichtigt wurden Kernzonen und Sondernutzungsplanungen, da hier besondere Regelungen vorliegen, die nicht im Rahmen der Arbeit erfasst werden konnten. Es wurde davon ausgegangen, dass hier nur geringe bauliche Reserven bestehen. Insgesamt bilden die ermittelten Nutzungsreserven eine relativ zuverlässige Grundlage für die Berechnung der Einwohnerkapazität. Da es sich jedoch sowohl bei den überbauten als auch bei den unüberbauten Parzellen nur um Schätzungen handelt, sind die darauf basierenden Aussagen in dieser Arbeit mit entsprechender Vorsicht zu geniessen. Wie oben erläutert sind sowohl der berechnete Ausbaugrad als auch die berechnete Ausnützungsziffer tendenziell etwas zu hoch. Unklar ist, ob diese zwei Faktoren sich gegenseitig aufheben. Um diese Unsicherheiten zu berücksichtigen, werden die von Widler berechneten BGF-Reserven in dieser Arbeit um 20% nach unten korrigiert. Die Zahl 20% entspricht dem Anteil der Gesamtreserven, welche kleiner als 200 m 2. und daher theoretisch rein rechnerischer Art ist. Nach einem nicht öffentlich zugänglichen Entwurf der technischen Richtlinien zur Bauzonendimensionierung des Bundes sind bei der Berechnung der Nutzungsreserven auch die theoretischen Nutzungsreserven zu berücksichtigen, welche sich aus einer vom Kanton zu fordernden Erhöhung der Ausnützungsziffer in Zentrums- und Entwicklungsgebieten ergeben. Diese Situation kommt beispielsweise vor, wenn die Bevölkerungsdichte als zu tief beurteilt wird und die niedrige Ausnützungsziffer ein wichtiger Grund dafür ist. Die Berücksichtigung der theoretischen Nutzungsreserven würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen. Sie würde dazu führen, dass die rückzuzonende Fläche grösser wird, da die vorhandenen Reserven steigen. 13

20 Flächenbedarf pro Einwohner Für den Flächenbedarf pro Einwohner bestehen sehr unterschiedliche Prognosen. Nach SIA 422 ist in Mehrfamilienhauszonen mit m 2 /E, in Einfamilienhauszonen mit 60 m 2 /E und mehr zu rechnen. Im gesamtschweizerischen Durchschnitt wird von einem Wohnflächenbedarf von 50 m 2 /E ausgegangen, Tendenz steigend. Für den Kanton Basel-Landschaft liegen keine Angaben zum Wohnflächenbedarf vor. Da es sich deshalb auch hier lediglich um Schätzungen handelt, werden in dieser Arbeit Spannbreiten eingesetzt. Folgende Annahmen basieren auf der These, dass ein stärkeres Bevölkerungswachstum mit einer stärkeren Erhöhung des Flächenbedarfs pro Einwohner einhergeht, da beide Faktoren eine positive Korrelation mit der Wirtschaftslage aufweisen. Das Szenario mittel basiert auf der Annahme, dass die Bruttogeschossfläche pro Kopf bis 2040 nicht mehr stark steigen wird (Hornung, 2004). Beim Szenario hoch folgt die Prognose dem bisherigen Trend. Tabelle 1 Wachstumskoeffizienten nach Teilraum Jahr Bruttogeschossfläche pro Einwohner (m 2 ) Bevölkerungsszenario mittel Bevölkerungsszenario hoch Mobilisierungsgrad Von SIA 422 nicht berücksichtigt ist der Mobilisierungsgrad. Dieser spielt bei der Rückzonungsfrage eine wesentliche Rolle, da die Bauzonenreserven nach Artikel 15 RPG in der Lage sein müssen, den Bedarf der nächsten 15 Jahre abzudecken. Die Verfügbarkeit des Grundes hingegen darf bei der Frage der Rückzonungen nicht berücksichtigt werden, da eine solche Haltung zu vermehrter Landhortung führen könnte. Der Mobilisierungsgrad wird bei der vorliegenden Arbeit unterschiedlich definiert. Mobilisierung der Nutzungsreserven auf überbauten Parzellen Definition: die maximal zu erwartende Mobilisierung der Nutzungsreserven angesichts der zu erwartenden Bautätigkeit während den nächsten 15 / 30 Jahren Angenommen ein Gebäude hat eine Lebensdauer von ca. 100 Jahren, kann man von einer Erneuerungsrate von 1% pro Jahr ausgehen. Heute liegt die Erneuerungsrate im Kanton Basel- 14

21 Landschaft jedoch bei ca. 0.3% pro Jahr 2, vermutlich aufgrund der grossen unüberbauten Bauzonen sowie der Tatsache, dass der Bauboom erst vor ca. 60 Jahren begonnen hat. Die deutliche Zustimmung von 2013 zur Teilrevision des Raumplanungsgesetzes in 2013 lässt vermuten, dass die Bevölkerung mit dem zentralen raumplanerischen Grundsatz Innenentwicklung vor Aussenentwicklung einverstanden ist. Es wird daher beim Zielszenario Innenentwicklung (vgl. Kapitel 3) mit einem Mobilisierungsgrad von 1% gearbeitet. Diese Annahme setzt voraus, dass die vorhandenen Nutzungsreserven bei der Erneuerung tatsächlich mobilisiert werden. Mobilisierung der Nutzungsreserven auf unüberbauten Parzellen Definition: der durchschnittliche Ausbaugrad bei Neubauten Gemäss dem Grundsatz Innenentwicklung vor Aussenentwicklung werden die Nutzungsreserven auf den unüberbauten Parzellen nur dann benötigt, wenn die mobilisierbaren Reserven auf den überbauten Parzellen nicht ausreichen, um den Bedarf der nächsten 15 Jahre abzudecken. Da die Reserven auf den unüberbauten Parzellen alle grundsätzlich mobilisierbar sein müssen, entspricht der Mobilisierungsgrad dem aktuellen Ausbaugrad für Neubauten. Der Ausbaugrad bei Neu- und Ersatzbauten hat sich in den letzten Jahren stetig erhöht und liegt aktuell im Durchschnitt bei ca. 85% (Amt für Raumplanung BL, 2006), wobei er bei Einfamilienhäusern ca. 77%, bei Mehrfamilienhäusern ca. 94% beträgt. Für die vorliegenden Ergebnisse wird der Durchschnittswert 85% eingesetzt. Berechnungsvorschlag Einwohnerkapazität Die Einwohnerkapazität wird in der vorliegenden Arbeit für die überbauten und unüberbauten Wohnzonen in jeder Gemeinde im Kanton Basel-Landschaft nach folgender Formel berechnet: E = (F * D * Ag * M) / Be E F D Ag M Be Einwohner anrechenbare Grundstücksfläche Dichte, Nutzungsmass z.b. Ausnützungsziffer Ausbaugrad Mobilisierungsgrad Wohnflächenbedarf pro Einwohner (m2) 2 Zwischen 2002 und 2011 wurden im Durchschnitt ca. 610 (ca Wohnungen) pro Jahr realisiert, was ca. 1% des Bestands entspricht. Von den neuen Wohnbauten wird im Durchschnitt ca. 1/3 im Bestand erstellt (Amt für Raumplanung BL, 2006). 15

22 b) Bedarf der nächsten 15 Jahre Es besteht keine einheitliche Definition oder Berechnungsweise für den Bedarf an Wohnfläche während der nächsten 15 Jahre, eine der wenigen quantitativen Vorgaben im Raumplanungsgesetz. Aktuell bestehen folgende Ansätze: Ansatz 1: Trendextrapolation Bisher wurde der Bedarf der nächsten 15 Jahre vor allem anhand einer Extrapolation der bisherigen Bevölkerungsentwicklung berechnet. Diese Methode ist zwar als Hinweis nützlich, vernachlässigt jedoch die Frage der Wünschbarkeit der Entwicklung. Ansatz 2: Wünsche der Gemeinde Bei dieser Variante setzt sich jede Gemeinde ein Wachstumsziel. Die Methode berücksichtigt im schlimmsten Fall weder die bisherigen Trends noch die räumlichen Entwicklungswünsche des Kantons. Ansatz 3: Technische Richtlinien Zurzeit sind Bund und Kantone dabei, technische Richtlinien zur Berechnung des Bedarfs an Bauland zu erarbeiten. Diese werden keinen Rechtscharakter haben, sind jedoch aufgrund der breiten Partizipation der Kantone während ihrer Erarbeitung von wesentlicher Bedeutung. Ein Entwurf der technischen Richtlinien von 2011 liegt dem Autor vor, ist jedoch zu wenig fortgeschritten, um direkt umgesetzt zu werden. Die Stossrichtung ist klar erkennbar und im Folgenden kurz zusammengefasst: Es werden für verschiedene Raumtypen minimale Bevölkerungsdichten (Einwohnergleichwert pro Hektar Siedlungsgebiet) festgelegt. Bei Unterschreiten dieser Vorgabe sind beispielsweise Einzonungen nicht möglich. Weitere quantitative Vorgaben sind nicht vorgesehen. Die Bauzonendimensionierung erfolgt auf der Basis von Siedlungsanalysen durch den Kanton (Topdown-Analyse) und die Gemeinden (Bottomup-Analyse). Sie sind gemeindeübergreifend abzustimmen und haben verschiedene Grundlagen zu berücksichtigen z.b.: die minimalen Bevölkerungsdichtevorgaben vom Kanton die erwünschte Bevölkerungsentwicklung gemäss dem räumlichen Entwicklungskonzept des Kantons die Siedlungsbegrenzung und Zentrumsgebiete im kantonalen Richtplan die räumlichen Eigenschaften der vorhandenen Bauzonen die vorhandenen Nutzungsreserven (inkl. erforderlicher Erhöhung der Ausnützungsziffer, falls diese der Grund für die zu niedrige Bevölkerungsdichte ist) 16

23 Ansatz 4: SIA 422 Nach SIA 422 Anhang F (SIA, 2009) sind folgende drei Schlüsselgrössen für die Bauzonendimensionierung von Bedeutung: bisherige Entwicklung Bevölkerungs- und Arbeitsplatzentwicklung z.b. der letzten 15 Jahre (Statistiken, Erhebungen, Zeitreihenanalysen) mögliche Entwicklung Prognosen bzw. Perspektiven betreffend die künftige Bevölkerungs-, Arbeitsplatz- und Siedlungsentwicklung erwünschte Entwicklung Leitbild bzw. Szenarien betreffend die Bevölkerungs-, Arbeitsplatz- und räumliche Entwicklung Um diese Entwicklungen aufzuzeigen, sind Themen wie Bevölkerungs- und Arbeitsstrukturen, Gebäudedimensionen, Verkehrskapazität usw. sowie Teilräume (Quartiere, Gemeinden usw.) nach Relevanz vertieft zu analysieren. Aus einer Gegenüberstellung der möglichen mit der erwünschten Entwicklung geht die anzustrebende Entwicklung hervor. Sie muss möglich, erwünscht und richtplan- bzw. gesetzeskonform sein. Berechnungsvorschlag Bedarf Die benötigten Nutzungsreserven können anhand folgender Formel berechnet werden. Diese berücksichtigt sowohl die Bevölkerungsentwicklung als Änderungen des Wohnflächenbedarfs pro Einwohner. Bedarf der nächsten 30 Jahre (m2 BGF) = erwünschte Anzahl Einwohner 2040 x Prognose Wohnflächenbedarf pro Einwohner 2040 minus Anzahl Einwohner 2010 x Wohnflächenbedarf pro Einwohner 2010 Die maximal erwünschte Bevölkerungsentwicklung konnte basierend auf Angaben des geplanten kantonalen Raumkonzepts (siehe Abbildung 4) für jede Gemeinde berechnet werden. Für jeden Teilraum wurde ein Wachstumskoeffizient definiert (vgl. Tabelle 1). Die Summe der resultierenden Zahlen entspricht den kantonalen Bevölkerungsprognosen. 17

24 Tabelle 2 Wachstumskoeffizienten nach Teilraum Teilraum Wachstum Wachstum mittel hoch mittel hoch Kernstadt 5.25% 10.5% 10.5% 21% innerer Korridor 5.25% 10.5% 10.5% 21% äusserer Korridor 3% 6% 6% 12% Regionalzentrum 6.75% 13.5% 13.5% 21% ländliche Entwicklungsachse 1.5% 3.0% 3.0% 6% ländliche Gemeinde 0.75% 1.5% 1.5% 3% Wohnzonendimensionierung Methode 2: Wohnzonenfläche / Einwohner Nicht die Wohnfläche ist zu gross, sondern die Siedlungsfläche (Loderer, 2013) Die Zersiedelung wird nicht primär durch die Bruttogeschossfläche pro Einwohner, sondern durch die Siedlungs- und Bauzonenfläche pro Einwohner verursacht. Diese hangen stark von der Gebäudeform ab: der Baulandverbrauch für ein freistehendes Einfamilienhaus betrug im Zeitraum im Kanton Basel-Landschaft im Durchschnitt rund 630 m2, für ein Doppel-/ Reiheneinfamilienhaus rund 340 m2, für eine Wohneinheit in einem Mehrfamilienhaus rund 210 m2 und für alle Wohneinheiten zusammen rund 350 m2 (Amt für Raumplanung BL, 2006). Die Wohnzonenfläche / Einwohner ist zwischen 2000 und 2010 um 3% von 151 m2 auf 156 m2 gestiegen. Wie Abbildung 5 zeigt, ist die Wohnzonenfläche insbesondere in den ländlichen Gemeinden gestiegen. 18

25 Abbildung 5: Wohnzonenfläche / Einwohner Kanton Basel-Landschaft Quelle: eigene Darstellung (Daten: Kanton Basel-Landschaft) Methodik Die Methodik zur Berechnung der Wohnzonendimensionierung anhand der Wohnzonenfläche / Einwohner besteht grundsätzlich aus folgenden Schritten: 1. Berechnung der aktuellen Wohnzonenfläche / Einwohner (Fläche überbaute Wohnzonen, Wohn- und Geschäftszonen und Kernzonen 2010 Anzahl Einwohner 2010) für jede Gemeinde 2. Berechnung der aktuellen Einwohnerkapazität (unüberbaute Wohnzonenreserven 2010 Wohnzonenfläche pro Einwohner 2010) und des Bedarfs an Wohnzonen (erwünschte Anzahl zusätzlicher Einwohner bis 2040 x Wohnzonenfläche pro Einwohner 2010) 3. Berechnung der nötigen Rückzonungen (unüberbaute Wohnzonenreserven minus Bedarf an Wohnzonen) für jede Gemeinde, wo die Einwohnerkapazität das erwünschte Bevölkerungswachstum bis 2040 übersteigt bzw. wo die unüberbauten Wohnzonenreserven den Bedarf an Wohnzonen bis 2040 übersteigen. Die Anwendung der Wohnzonenfläche / Einwohner vom Jahr 2010 als Schlüsselgrösse bedeutet faktisch eine Plafonierung der Wohnzonenfläche / Einwohner. Diese betrifft grundsätzlich nur die ländlichen Gemeinden, die Wohnzonenfläche / Einwohner blieb bei den übrigen Gemeinden während der letzten Jahre stabil. Aufgrund dieser Plafonierung spielt auf der Bedarfsseite faktisch nur das erwünschte Bevölkerungswachstum eine Rolle. 19

26 Es wird davon ausgegangen, dass die erwünschten neuen Einwohner grösstenteils auf der grünen Wiese bauen werden. Ausserdem wird auch hier nicht in Frage gestellt, ob die bestehenden Wohnzonenflächen pro Einwohner wirklich als Bedarf zu verstehen sind. Mit einem Wechsel von Einfamilienhäusern zu anderen Bauformen, wäre eine drastische Senkung der Wohnzonenfläche pro Einwohner möglich. Somit wird weder die Innenentwicklung noch eine allfällige erwünschte Verdichtung direkt berücksichtigt. Dies wäre jedoch möglich, wenn man die maximale Wohnzonenfläche pro Einwohner reduzieren würde. Man könnte z.b. den Durchschnittswert pro Teilraum gemäss neuem Raumkonzept BL (Kernstadt, innerer Korridor usw.) als Maximalwert festlegen. Damit wären nur locker bebaute Gemeinden davon betroffen. Exkurs: Minimale Bevölkerungsdichte Der Entwurf der technischen Richtlinien des Bundes von 2011 sieht das Vorschreiben minimaler Bevölkerungsdichten vor. So gesehen entspricht dies grundsätzlich einer Umkehrung der Methode 2. Statt Wohnzonenfläche / Einwohner werden Einwohner / Wohnzonenfläche ermittelt. Die Autoren der technischen Richtlinien des Bundes argumentieren, dass die Standardmethode zur Berechnung der Wohnzonendimensionierung (z.b. SIA 422) zu sehr auf den Überbauungsgrad fixiert ist. Die Bodennutzungsintensität (Anzahl Einwohner / Arbeitsplätze pro ha) wird dabei jedoch ausser Acht gelassen. Unternutzungen im Sinne von Industriebrachen, strukturellen Leerständen oder einem niedrigen Anteil an Bewohnern / Arbeitsstellen werden so nicht erfasst. Die minimale Bevölkerungsdichte kann mit Massnahmen zur Wohnzonendimensionierung verknüpft werden z.b. als Voraussetzung für Einzonungen. Dies würde zusätzliche Anreize zur Innenentwicklung bieten und die Ausdehnung von bereits heute locker bebauten Siedlungen verunmöglichen. Eine direkte Verknüpfung der minimalen Bevölkerungsdichte mit der Rückzonungsfrage war im Entwurf der technischen Richtlinien des Bundes von 2011 nicht vorgesehen. Die minimale Bevölkerungsdichte bietet allerdings einen Anreiz zu Rückzonungen, indem letztere zu einer Erhöhung der Bevölkerungsdichte beitragen können. Zudem ist die Berechnungsweise relativ einfach und auch für Laien gut verständlich. Die minimale Bevölkerungsdichte verfügt grundsätzlich über die gleichen Vor- und Nachteile wie die Wohnzonenfläche / Einwohner. Letztere bietet jedoch den zusätzlichen Vorteil, dass er es ermöglicht, Aussagen zur Grösse der Wohnzonen zu machen. Zudem ist das Ziel einer sparsamen Wohnzonenfläche pro Einwohner politisch einfacher zu verkaufen als das einer Erhöhung der Einwohnerdichte. Aus diesen Gründen wird hier nicht weiter auf die Unterschiede eingegangen. 20

27 2.3 Wie viel muss jede Gemeinde rückzonen? Grundsätzlich sind überdimensionierte Bauzonen auf den Bedarf der nächsten 30 Jahre zu reduzieren (vgl. Kapitel 2.1). Die rückzuzonende Parzellenfläche ist bei Methode 2 direkt ermittelbar (vgl. Kapitel 2.2.2). Bei Methode 1 ist hingegen eine Umrechnung erforderlich, da Bruttogeschossfläche nicht direkt rückzonbar ist. Dazu kann folgende Formel verwendet werden: Rückzonungsfläche = BGF-Überschuss erwarteter Ausbaugrad x Ausnützungsziffer Da die genaue Rückzonungsfläche davon abhängt, in welcher Art von Zone rückgezont werden soll, wird hier mit der durchschnittlichen Ausnützungsziffer pro Gemeinde in den W und WG2- Zonen gerechnet. Mehr als 70% der Reserven liegen in diesen Zonen (Widler, 2010). 2.4 Welche Parzellen sollen rückgezont werden? Raumplanungsgesetz Der neue Artikel 15 RPG macht deutlich, dass die Lage und Grösse der Bauzonen nicht nur eine quantitative Frage sondern auch eine räumliche Frage ist: Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen. (Art. 15 Abs. 3 RPG) Zudem geben die neuen Kriterien für Einzonungen (Art. 15 Abs. 4) Hinweise für relevante Kriterien bei Rückzonungen: Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn: a) es sich für die Überbauung eignet; b) es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird; c) Kulturland damit nicht zerstückelt wird; d) seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und e) damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden. 21

28 2.4.2 Raumkonzept Schweiz Die Grundsätze des Raumkonzepts Schweiz (Bundesrat et al, 2012, S ) für die Aufwertung von Siedlung und Landschaften liefern weitere wichtige Hinweise für die räumlichen Kriterien bei Rückzonungen, insbesondere: Siedlungen begrenzen und nach innen entwickeln: Konzentration auf das heute schon überbaute Gebiet, Kompensation von Einzonungen durch Auszonungen Siedlungsentwicklung optimal mit dem Verkehr verknüpfen: Bauzonen mit der bestehenden Erschliessung (Strassen und öffentlicher Verkehr) abstimmen Lebensqualität in den Ortschaften und Quartieren sichern und verbessern: z.b. durch die Integration von Freiräumen und naturnahen Flächen in die Siedlungsstruktur Kulturland erhalten, Landwirtschaft stärken: Landwirtschaftliche Böden sind als zusammenhängende Flächen zu erhalten. Der Schutz des Kulturlandes vor Überbauung muss verbessert werden. Bodennutzung mit Naturgefahren abstimmen: z.b. durch das Einrichten von Freihalteräumen Landschaft in die Planung einbeziehen: Berücksichtigung der landschaftlichen Qualitäten Für den grössten Teil des Kantons Basel-Landschaft gilt folgender Grundsatz: Landschaften unter Siedlungsdruck vor weiterer Zersiedlung schützen und Bodenverbrauch eindämmen. Dies wird mit folgenden Grundsätzen ergänzt: Einschränkung der Ausdehnung der Siedlungen, Erhalt der Landwirtschaftsgebiete, Konzentration der baulichen Entwicklung auf die bestehenden Siedlungskerne Richtplan Waadt Im kantonalen Richtplan des Kantons Waadt (2008) finden sich folgende räumliche Rückzonungskriterien. Prioritär rückzuzonen sind Parzellen bei welchen: Konflikte mit Naturgefahren oder Umweltbelastungen vorliegen die Fläche primär für andere, nicht bauliche Nutzungen reserviert ist das Land nicht erschlossen ist keine baulichen Änderungen in den letzten 15 Jahren stattfanden keine Projekte geplant sind (kurzfristig) die ÖV-Erschliessung fehlt oder schlecht ist das Land nicht in Zentrumsnähe liegt Andere Kantone mit Rückzonungskriterien wurden nicht gefunden. 22

29 2.4.4 Relevante Interessen auf Nutzungsplanebene Jost (2000) stellt eine nicht abschliessende Liste der Interessen auf, die bei der Anwendung von Art. 15 zu berücksichtigen sind: Erhaltung von Kulturland (Quantität und Qualität), Gewässerschutz, Erhaltung von natürlichen Lebensräumen für Tiere und Pflanzen, Waldschutz, Bewahrung und Verbesserung der Lebens- und Siedlungsqualität, Lärmschutz, Luftreinhaltung, Schutz vor nichtionisierender Strahlung, Bodenschutz, Marktnachfrage nach Bauland und Wohnbauförderung, Rechtssicherheit (Planbeständigkeit), Vertrauensschutz sowie die Eigentumsgarantie Vorschlag für räumliche Kriterien für Rückzonungen auf Richtplan- und Nutzungsplanebene Aufgrund der obengenannten Quellen erscheinen zusammenfassend folgende räumliche Kriterien für Rückzonungen im Kanton Basel-Landschaft besonders wichtig: Auf Richtplanebene: Erschliessung (Strassen, Wasser, Abwasser, Strom) ÖV-Güteklasse Lage Auf Nutzungsplanebene: Baureife Bebaubarkeit Lage nicht oder nur teilweise erschlossen raumplanerische Massnahmen erforderlich z.b. Sondernutzungsplanung Lärmschutzmassnahmen erforderlich Baulandumlegung erforderlich steile Topographie (nur mit erheblichem Aufwand bebaubar) Naturgefahren (erhebliche Gefährdung) Nichtbebaubarkeit aufgrund gesetzlicher einzuhaltender Abstände Boden nicht für Bebauung geeignet niedrige oder fehlende ÖV-Güteklasse z.b. < D Aussenreserven nicht Teil des weitgehend überbauten Gebiets Keine Gefahr der Schaffung einer Kleinbauzone schlechte Ausrichtung / Klima potentielle Konflikte mit benachbarten Nutzungen z.b. Industrie potentielle Erholungsfläche 23

30 Schutzinteressen Kosten Möglichkeit einer landwirtschaftlichen Nutzung Naturschutzobjekte Landschaftsschutzobjekte potentieller Gewässerraum nach Gewässerschutzgesetz übermässige Luftbelastung Grundwasserschutzzone S1/S2 (Bauverbot) Grundwasserschutzzone S3 Widerspruch zum kommunalen Raumentwicklungskonzept sonstige überwiegende Interessen (z.b. kantonale oder nationale Interessen) niedriger Landwert / niedrige Entschädigungskosten? Auf eine Gewichtung der Kriterien wird verzichtet, da deren Relevanz nur im konkreten Fall beurteilt werden kann. Dies wird im Kapitel 3 anhand von Fallstudien illustriert. 2.5 Rechtliche Massnahmen zur Reduktion der Bauzonen Grundsätzlich stehen drei Massnahmen zur Reduktion der Bauzonen zur Verfügung (Flückiger und Grodecki, 2010; Jost, 2000; Bertschi, 2001): die Auszonung / Rückzonung die Nichteinzonung die Schaffung von Reservezonen Auszonung / Rückzonung Bei Aus- oder Rückzonungen handelt es sich um eine Umzonung von einer Bauzone in eine Nichtbauzone Nichteinzonung Von einer Nichteinzonung spricht man, wenn zum ersten Mal eine dem Raumplanungsgesetz entsprechende planerische Nutzungsordnung erlassen und dabei eine Parzelle dem Nichtbaugebiet zugewiesen wird (Bühlmann et al, 2011, S. 62) Von besonderem Interesse für die Rückzonungsthematik sind Parzellen, welche vor dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes am 1. Januar 1980 innerhalb der Bauzone lagen und im Rahmen der ersten gesetzeskonformen Zonenplanung nach dem 1. Januar 1980 nicht mehr Bestandteil der Bauzone waren. Solche Nichteinzonungen waren grundsätzlich entschädigungslos (Riva, 2010). Im Kanton Basel-Landschaft waren die allermeisten aktuellen Zonenplanungen 24

31 Rückzonungspflicht nach Revision RPG August 2013 nach dem 1. Januar 1980 genehmigt worden und sind heute als RPG-konform zu betrachten. Es besteht hier entsprechend wenig Potential für neue Nichteinzonungen Reservezonen Reservezonen sind Nichtbauzonen, wo die Erwartung besteht, dass sie in naher Zukunft (10-20 Jahren) eingezont werden. 2.6 Entschädigungspflicht Führen Planungen zu Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, so wird voll entschädigt. (Art. 5 Abs. 2 RPG). Grundlage für die Rechtsprechung durch das Bundesgericht ist die sogenannte Formel Barret. Abbildung 6: Entschädigungsfolgen bei Planungsmassnahmen (Formel Barret) Quelle: VLP-ASPAN,

32 Demnach kommt eine Eigentumsbeschränkung einer Enteignung gleich, wenn dem Grundeigentümer eine aus dem Eigentum fliessende wesentliche Befugnis entzogen wird wie z.b. die in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht gegebene Möglichkeit der Überbauung. Dieser Entzug sei allerdings nur zu entschädigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen (BGE 91 I 329 E. 3 S. 338). Die Wahrscheinlichkeit der Realisierung hängt von der Konformität mit den eidgenössischen, kantonalen und kommunalen Bauvorschriften, dem Stand der kommunalen und kantonalen Planung, der Lage und Beschaffenheit des Grundstücks, den Erschliessungsverhältnissen und der baulichen Entwicklung in der Umgebung ab (Bühlmann et al, 2011, S. 62). Dabei müssen in Auszonungsfällen erhebliche Hindernisse im Wege stehen, damit eine Entschädigungspflicht verneint werden kann (Bühlmann et al, 2011, S. 63). Eine fehlende Erschliessung genügt beispielsweise nicht, da die Gemeinden für die Erschliessung zuständig sind. Auch das Erfordernis eines Sondernutzungsplans führt nicht zwingend zur Verneinung der Entschädigungspflicht. Rückzonungen sind daher in der Regel voll zu entschädigen. Der Entschädigungsbetrag richtet sich nach dem Minderwert, den das Grundstück infolge der planerischen Eigentumsbeschränkung erleidet (Differenz des Verkehrswertes vorher / nachher). Planungskosten für bereits durchgeführte Planungen, die sich aufgrund der Auszonungen erübrigen, sind ebenfalls abzugelten (VLP-ASPAN, 2011). Nichteinzonungen sind nicht entschädigungspflichtig (Riva, 2010). Beschränkungen, die schlussendlich dem Schutz des Grundeigentümers dienen, müssen ebenfalls nicht entschädigt werden. Dies trifft beispielsweise zu, wenn Parzellen infolge von Naturgefahren unüberbaubar geworden sind und deshalb ausgezont werden. Da der Verkehrswert in diesem Fall ausgelöscht wird, ist eine Entschädigung ohnehin hinfällig. Eine Umzonung von einer bundesrechtskonformen Bauzone in eine Reservezone ist im Grundsatz ebenfalls entschädigungslos. Sie ist jedoch nur möglich, wenn die Umzonung zeitlich begrenzt (10-20 Jahre) ist (VLP-ASPAN, 2013). Da der Bundesrat signalisiert hat, dass keine Bauzonen ausgezont werden sollen, die voraussichtlich in 15 Jahren wieder einzgezont werden, ist diese Massnahme von eingeschränkter Bedeutung. (VLP-ASPAN, 2013) Infrastrukturkosten versus Entschädigungskosten Gemäss einer Studie von Ecoplan (2000) im Auftrag des Bundes betragen die Infrastrukturkosten (Abwasser, Wasser, Verkehr, Strom) für bestehende Einfamilienhaussiedlungen rund Fr. 2'100 pro Einwohner und Jahr bzw. Fr. 3'100-3'700 für Siedlungserweiterungen. Unüberbaute Bauzonen bringen der Gemeinde daher nicht nur neue Steuerzahler sondern auch erhebliche zusätzliche Kosten. 26