1 Feststellungen zur Haushaltsrechnung und zur Vermögensrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr 2011

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1 1 Feststellungen zur Haushaltsrechnung und zur Vermögensrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr Der Bundesrechnungshof hat mit Unterstützung seiner Prüfungsämter die Haushaltsrechnung und die Vermögensrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr 2011 geprüft. Er hat dabei keine für die Entlastung wesentlichen Abweichungen zwischen den in den Rechnungen und den in den Büchern aufgeführten Beträgen festgestellt. Dies gilt auch für die Sondervermögen. Die stichprobenweise geprüften Einnahmen und Ausgaben waren im Allgemeinen ordnungsgemäß belegt. 7 % der geprüften Fälle wiesen überwiegend formale Fehler auf. Nur in wenigen Fällen hatten Fehler finanzielle Auswirkungen; die Beträge waren von geringer Bedeutung. Die Gesamtausgaben des Bundes lagen im Haushaltsjahr 2011 mit 296,2 Mrd. Euro um 9,6 Mrd. Euro unter dem Sollansatz von 305,8 Mrd. Euro. Die Einnahmen (ohne Nettokreditaufnahme und Münzeinnahmen) waren vor allem wegen höherer Steuereinnahmen 21,5 Mrd. Euro höher als im Haushaltsplan veranschlagt. Im Ergebnis blieb die Nettokreditaufnahme mit 17,3 Mrd. Euro um 31,1 Mrd. Euro unter dem Soll. Die seit 2011 geltende neue verfassungsrechtliche Schuldengrenze wurde sowohl bei der Haushaltsaufstellung als auch im Haushaltsvollzug eingehalten. Die Vermögensrechnung weist zum Ende des Jahres 2011 Kreditmarktverbindlichkeiten des Bundes einschließlich der Wertpapiere im Eigenbestand und der Sondervermögen von 1 151,5 Mrd. Euro aus. Andere Darstellungen und Publikationen des Bundes enthalten hiervon abweichende Zahlen. Wegen der zentralen Bedeutung der Finanzkennzahl Gesamtverschuldung des Bundes hält der Bundesrechnungshof diese unterschiedlichen Angaben für nicht hinnehmbar. Er empfiehlt, die Höhe der Gesamtverschuldung des Bundes nach einheitlichen Kriterien zu ermitteln und auszuweisen.

2 2 Die über- und außerplanmäßigen Ausgaben lagen mit 2,4 Mrd. Euro erheblich über dem Vorjahresergebnis von 930 Mio. Euro. Die nicht genehmigten Ausgaben betrugen 2,4 Mio. Euro. Im Haushaltsjahr 2011 flossen 17,2 Mrd. Euro an übertragbaren Ausgaben nicht ab. Dieser Betrag lag um 4,3 Mrd. Euro höher als im Vorjahr. Dies war vor allem in einem überjährigen Darlehen begründet, das die Bundesagentur für Arbeit nicht in Anspruch nehmen musste. Aus den im Haushaltsjahr 2011 im flexibilisierten Bereich nicht abgeflossenen übertragbaren Ausgaben (1,6 Mrd. Euro) bildeten die Ressorts 1,5 Mrd. Euro Ausgabereste. Die Ressorts wollen demnach in künftigen Jahren über mehr als 97 % der nicht abgeflossenen flexibilisierten Mittel weiter verfügen. Im Haushaltsplan 2011 waren Verpflichtungsermächtigungen von 46,4 Mrd. Euro vorgesehen. Tatsächlich durch Verpflichtungen in Anspruch genommen wurden 26,8 Mrd. Euro. Der Ausnutzungsgrad von 58 % war leicht höher als im Vorjahr. Aus eingegangenen Verpflichtungen sind in den kommenden Haushaltsjahren noch Ausgaben von 124,9 Mrd. Euro zu leisten (Stand: 31. Dezember 2011). Der künftige Handlungsspielraum des Haushaltsgesetzgebers wird hierdurch begrenzt. Der Gewährleistungsrahmen des Bundes und seiner Sondervermögen betrug Mrd. Euro. Hiervon wurden bis zum Ende des Jahres 2011 Gewährleistungen von 394,1 Mrd. Euro übernommen. Der Gesamtbestand der in Anspruch genommenen Selbstbewirtschaftungsmittel nahm gegenüber dem Vorjahr um 34 Mio. Euro ab. Er lag am Ende des Jahres 2011 bei 987 Mio. Euro verteilt auf acht Einzelpläne. Ende des Jahres 2011 betrug das erfasste Vermögen nach der Vermögensrechnung des Bundes einschließlich seiner Sonder- und Treuhandvermögen 185,4 Mrd. Euro. Die Schulden (einschließlich der Versorgungs- und Beihilfeverpflichtungen) lagen bei Mrd. Euro. Das Bundesfinanzministerium will

3 3 die eingeleitete Modernisierung der Haushaltsrechnung und der Vermögensrechnung fortsetzen. 1.1 Stand der Entlastungsverfahren Bundesregierung für das Haushaltsjahr 2010 entlastet Für das Haushaltsjahr 2010 haben der Deutsche Bundestag und der Bundesrat die Bundesregierung entlastet. 1 Grundlage für diese Entlastung bildeten die vom Bundesfinanzministerium vorgelegte Haushaltsrechnung 2010 und die Vermögensrechnung Der Bundesrechnungshof hat mit seinen Bemerkungen 2011 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes und seinen im April 2012 ergänzend vorgelegten weiteren Prüfungsergebnissen dazu berichtet Getrennte Vorlage der Haushaltsrechnung und der Vermögensrechnung 2011 Seit dem Haushaltsjahr 2009 legt das Bundesfinanzministerium die Haushaltsrechnung und die Vermögensrechnung nicht mehr in Form einer zusammengefassten Jahresrechnung, sondern getrennt vor. 3 Die Haushaltsrechnung ist das Spiegelbild des Haushaltsplans. In ihr werden die im Haushaltsjahr gebuchten Einnahmen und Ausgaben den Ansätzen des Bundeshaushaltsplans unter Berücksichtigung der Haushaltsreste und der Vorgriffe gegenübergestellt. Sie weist nach, in welcher Höhe die Ermächtigungen des Haushaltsplans in Anspruch genommen wurden und welche Änderungen sich gegenüber dem vom Gesetzgeber beschlossenen Haushaltsplan ergeben haben. Die Haushaltsrechnung ist ein Kontrollinstrument für das Budgetrecht des Parlaments Vgl. Deutscher Bundestag: Plenarprotokoll 17/192 vom 13. September 2012 i. V. m. Bundestagsdrucksache 17/5648 und 17/6009; Bundesrat: Plenarprotokoll 897 vom 15. Juni 2012 i. V. m. Bundesratsdrucksache 236/11und zu 236/11. Vgl. Bundestagsdrucksache 17/7600 und 17/9250. Haushaltsrechnung: Bundestagsdrucksache 17/9908, Bundesratsdrucksache 343/12; Vermögensrechnung: Bundestagsdrucksache 17/9909, zu Bundesratsdrucksache 343/12.

4 4 Die Vermögensrechnung weist das Vermögen und die Schulden des Bundes zu Beginn, die Veränderungen während und den Bestand zum Ende des Haushaltsjahres aus. Sie wird jährlich fortgeschrieben. Ihre Aussagekraft ist bislang begrenzt. So werden wesentliche Vermögenspositionen, wie das gesamte Immobilienvermögen einschließlich Bundesfern- und Bundeswasserstraßen sowie das bewegliche Vermögen, nicht wertmäßig erfasst. Das Bundesfinanzministerium will die Vermögensrechnung in den kommenden Jahren fortentwickeln und modernisieren (vgl. Nr. 1.11). 1.2 Haushaltsrechnung und Vermögensrechnung 2011 ordnungsgemäß (Mitteilung nach 97 Absatz 2 Nummer 1 BHO) Der Bundesrechnungshof prüfte mit Unterstützung seiner Prüfungsämter die Ordnungsmäßigkeit der Haushaltsrechnung und der Vermögensrechnung Er stellte keine für die Entlastung wesentlichen Abweichungen zwischen den in den Rechnungen aufgeführten und den in den Büchern nachgewiesenen Beträgen fest. Dies gilt auch für die Sondervermögen. Insgesamt prüfte der Bundesrechnungshof stichprobenweise Einnahmeund Ausgabebuchungen. Die in der Stichprobe enthaltenen Buchungen waren im Allgemeinen ordnungsgemäß belegt. Rund 7 % der geprüften Fälle waren fehlerhaft (2010: 8 %). Dies betraf vor allem formale, nicht finanzwirksame Verstöße. Fehlende oder unvollständige begründende Unterlagen machten die Hälfte der Fehler aus. Weitere Fehler traten vor allem bei Form und Inhalt der Kassenanordnung auf. Bei Fehlern, die zu finanziellen Verlusten führten, z. B. Zahlungen vor Fälligkeit, waren die Beträge von geringer finanzieller Bedeutung. Im Interesse einer ordnungsgemäßen Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln muss der Fehleranteil weiter verringert werden. Sorgfalt beim Umgang mit Haushaltsmitteln ist unerlässlich, um die Zuverlässigkeit der öffentlichen Haushalte nicht zu gefährden.

5 5 Das Bundesfinanzministerium hat zugesagt, sich zu bemühen, den Anteil der formalen Fehler zu reduzieren. Die Leiter der Bundeskassen sowie die Beauftragten für den Haushalt der Ressorts würden in den regelmäßigen Besprechungen zur Beachtung der entsprechenden Vor-schriften aufgefordert. 1.3 Haushaltsabschluss im Überblick Das Haushaltsgesetz 2011 vom 20. Dezember 2010 sah Einnahmen und Ausgaben von 305,8 Mrd. Euro vor. Das Bundesfinanzministerium wurde zu einer Nettokreditaufnahme bis zur Höhe von 48,4 Mrd. Euro ermächtigt. Die erstmals 2011 geltende neue verfassungsrechtliche Schuldenregel, nach der eine Nettokreditaufnahme von maximal 53,1 Mrd. Euro erlaubt war, wurde eingehalten. Der konjunkturelle Erholungsprozess setzte sich auch im Jahr 2011 fort. Das preisbereinigte Bruttoinlandsprodukt (BIP) legte gegenüber dem Jahr 2010 um 3 % zu. Die günstige wirtschaftliche Entwicklung entlastete den Bundeshaushalt 2011 auf der Ausgabenseite deutlich. Im Haushaltsvollzug lagen die Gesamtausgaben mit 296,2 Mrd. Euro um 9,6 Mrd. Euro unter dem Soll. Die Einnahmen 4 übertrafen vor allem wegen höherer Steuereinnahmen das Soll um 21,5 Mrd. Euro. Die Nettokreditaufnahme unterschritt den geplanten Wert mit 17,3 Mrd. Euro deutlich. Auch im Haushaltsvollzug wurde die neue Schuldenregel eingehalten. 1.4 Einzelheiten zum Haushaltsabschluss Ausgaben Die Ausgaben entwickelten sich wie im Vorjahr im Haushaltsvollzug günstiger als erwartet. Mit 296,2 Mrd. Euro lagen sie um 9,6 Mrd. Euro unter dem Soll von 305,8 Mrd. Euro. Wesentliche Minderausgaben gegenüber dem Haushaltsplan gab es vor allem in folgenden Bereichen: 4 Ohne Münzeinnahmen und Nettokreditaufnahme.

6 6 Aufgrund der günstigen Entwicklung von Konjunktur und Arbeitsmarkt konnte die Bundesagentur für Arbeit das Jahr 2011 abschließen, ohne ein Bundesdarlehen in Anspruch zu nehmen (-5,4 Mrd. Euro). Die Zinsausgaben verringerten sich aufgrund des unerwartet günstigen Zinsniveaus (-2,6 Mrd. Euro). Für das Arbeitslosengeld II musste weniger als geplant ausgegeben werden, da der Arbeitsmarkt sich besser entwickelte als angenommen (- 1,0 Mrd. Euro). Der Bund wurde in geringerem Umfang für übernommene Gewährleistungen in Anspruch genommen (-1,0 Mrd. Euro) Steuereinnahmen Die Einnahmen (ohne Nettokreditaufnahme und Münzeinnahmen) lagen um 21,5 Mrd. Euro höher als im Haushaltsplan veranschlagt. Dies ist vor allem auf Steuermehreinnahmen von 18,8 Mrd. Euro zurückzuführen. Dabei stiegen vor allem die Einnahmen aus der Lohnsteuer (+3,7 Mrd. Euro), aus der nicht veranlagten Steuer vom Ertrag (+2,2 Mrd. Euro) und der Einfuhrumsatzsteuer (+2,4 Mrd. Euro). Außerdem mussten weniger EU-Eigenmittel (-3,9 Mrd. Euro) abgeführt werden. Die sonstigen Einnahmen lagen um 2,6 Mrd. Euro über dem Soll. Hierzu haben vor allem Mehreinnahmen aus zweckgebundenen EU-Zuschüssen (+1,1 Mrd. Euro) und aus Gewährleistungen (+0,6 Mrd. Euro) beigetragen. Mit 17,3 Mrd. Euro lag die Nettokreditaufnahme beim Haushaltsabschluss um 31,1 Mrd. Euro unter dem veranschlagten Wert Neue Schuldenregel Erstmalige Anwendung im Haushaltsjahr 2011 Im Haushaltsjahr 2011 wurde erstmals die neue verfassungsrechtliche Schuldenregel nach Artikel 109, 109a, 115 und 143d Grundgesetz angewendet. Mit

7 7 ihr soll die langfristige Tragfähigkeit der Haushalte von Bund und Ländern sichergestellt werden. Ihre wesentlichen Vorgaben sind: Ausgeglichener Haushalt (ohne Kreditaufnahmen) in konjunkturellen Normallagen, Berücksichtigung von konjunkturbedingten Veränderungen bei der Neuverschuldung durch eine Konjunkturkomponente, Bereinigung von Einnahmen und Ausgaben um finanzielle Transaktionen und Berücksichtigung einer Strukturkomponente, die es dem Bund ermöglicht, neue Schulden bis höchstens 0,35 % des BIP aufzunehmen. In einem Übergangszeitraum vom Jahr 2011 bis zum Jahr 2015 wird es dem Bund ermöglicht, sein strukturelles Defizit in gleichmäßigen Schritten bis zu dem im Jahr 2016 geltenden Wert abzubauen (Abbaupfad) Neue Schuldenregel bei der Aufstellung und im Vollzug eingehalten Als Ausgangsbasis für den Abbaupfad hat die Bundesregierung die im Juni 2010 erwartete Neuverschuldung für das Haushaltsjahr 2010 von 65,2 Mrd. Euro zugrunde gelegt. Daraus berechnete sie eine zulässige Nettokreditaufnahme 5 für das Haushaltsjahr 2011 von 53,1 Mrd. Euro (vgl. Tabelle 1.1). Mit einer veranschlagten Nettokreditaufnahme von 48,4 Mrd. Euro wurde die neue Schuldenregel bei der Aufstellung des Haushalts 2011 eingehalten. Nach Abschluss des Haushaltsjahres wird eine Kontrollrechnung durchgeführt. Weicht die tatsächliche Kreditaufnahme von der zulässigen ab, wird die Abweichung auf einem Kontrollkonto gebucht. Dabei werden die tatsächliche konjunkturelle Entwicklung und die tatsächlichen finanziellen Transaktionen bei der Neuberechnung der zulässigen Kreditaufnahme berücksichtigt. 5 Demgegenüber hat der Bundesrechnungshof für die Haushaltsjahre 2012 bis 2015 in einer Alternativrechnung niedrigere Beträge für die maximal zulässige Neuverschuldung empfohlen (vgl. Nr ).

8 8 Für das Haushaltsjahr 2011 errechnete sich so eine maximal zulässige Nettokreditaufnahme von 42,8 Mrd. Euro (vgl. Tabelle 1.1). Bei einer tatsächlichen Nettokreditaufnahme von 17,3 Mrd. Euro wurde die neue Schuldenregel somit auch im Haushaltsvollzug eingehalten Soll-Ist-Vergleich Der Soll-Ist-Vergleich zum Bundeshaushalt 2011 zeigt folgendes Ergebnis: 6 Vgl. Tabelle 3 der Haushaltsrechnung 2011.

9 Vergleich mit dem Vorjahr 2010 Die Einnahmen (ohne Nettokreditaufnahme und Münzeinnahmen) stiegen gegenüber dem Vorjahr um 19,2 Mrd. Euro bzw. 7,4 %. Während die Steuereinnahmen um 21,9 Mrd. Euro stiegen, sanken die Sonstigen Einnahmen um 2,7 Mrd. Euro. Die Gesamtausgaben lagen im Jahr 2011 um 7,4 Mrd. Euro bzw. 2,4 % niedriger als im Vorjahr. Der Ausgabenrückgang ist im Wesentlichen auf einen verminderten Bedarf bei den Arbeitsmarktausgaben des Bundes zurückzuführen und dort auf die Bereiche: Darlehen/Zuschuss an die Bundesagentur für Arbeit (-5,2 Mrd. Euro) Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende (-2,9 Mrd. Euro)

10 10 Die Wirtschaftsleistung entwickelte sich mit einem Anstieg von 3,0 % gegenüber dem Vorjahr unerwartet gut. Gleichwohl lag das Finanzierungsdefizit immer noch bei 17,7 Mrd. Euro (vgl. Tabelle 1.3). 1.5 Einzelheiten zu den Einnahmen und zur Verschuldung Verwendung des Bundesbankgewinns Nach dem Gesetz über die Deutsche Bundesbank (Bundesbankgesetz) hat diese ihren Jahresüberschuss an den Bund abzuführen, soweit er nicht der gesetzlichen Bundesbankrücklage zuzuführen ist ( 27 Bundesbankgesetz). Abzuführen ist jeweils der Gewinn aus dem Vorjahr. Ab dem Jahr 2010 fließt der Teil des Bundesbankgewinns, der den im Bundeshaushalt veranschlagten Anteil überschreitet und nicht zur Tilgung der Schulden

11 11 des Erblastentilgungsfonds (ELF) 7 benötigt wird, an das Sondervermögen Investitions- und Tilgungsfonds (ITF). Damit werden dessen Verbindlichkeiten getilgt ( 6 Absatz 1 des Gesetzes zur Errichtung eines Sondervermögens ITF). Die Einnahmen aus dem Bundesbankgewinn betrugen 2,2 Mrd. Euro. Veranschlagt waren Einnahmen von 3,0 Mrd. Euro. Somit konnten im Jahr 2011 keine Schulden des ITF getilgt werden (vgl. Abbildung 1.1) Inanspruchnahme von Kreditermächtigungen Das Haushaltsgesetz 2011 enthielt eine Kreditermächtigung von 48,4 Mrd. Euro zur Deckung von Ausgaben. Hinzu kam eine Restkreditermächtigung 8 aus dem Vorjahr von 36,2 Mrd. Euro (vgl. Tabelle 1.4). Seit dem Haushaltsjahr 2008 muss das Bundesfinanzministerium zuerst die Kreditermächtigungen des laufenden Jahres in Anspruch nehmen. Erst danach 7 8 Siehe Nr Kreditermächtigungen zur Deckung von Ausgaben gelten bis zum Ende des nächsten Haushaltsjahres ( 18 Absatz 3 BHO).

12 12 darf es auf die Restkreditermächtigungen des Vorjahres zurückgreifen (Last-infirst-out-Methode). 9 Da die Kreditermächtigung aus dem Haushaltsgesetz 2011 nicht ausgeschöpft wurde, musste die Restkreditermächtigung aus dem Jahr 2010 nicht in Anspruch genommen werden. Sie verfiel mit Ablauf des Haushaltsjahres Für den Haushalt 2012 stehen als Restkreditermächtigung aus dem Jahr 2011 insgesamt 31,1 Mrd. Euro zur Verfügung (vgl. Tabelle 1.4). 9 Bis zur haushaltsgesetzlichen Neuregelung wurden zuerst die nicht ausgeschöpften Kreditermächtigungen des Vorjahres in Anspruch genommen (FiFo-Methode) vgl. im Einzelnen: Bemerkungen 2009, Bundestagsdrucksache 17/77 Nr

13 Einsatz derivativer Finanzinstrumente Die Bundesrepublik Deutschland Finanzagentur GmbH nimmt für das Bundesfinanzministerium das Schuldenmanagement des Bundes wahr. 2 Absatz 6 Haushaltsgesetz 2011 ermächtigt das Bundesfinanzministerium, bei den Kreditfinanzierungen und bei den Kassenverstärkungskrediten ergänzende Verträge zu folgenden Zwecken abzuschließen: Optimierung der Zinsstruktur und Begrenzung von Zinsänderungsrisiken bis zu einem Vertragsvolumen von 80 Mrd. Euro. Davon wurden 51,8 Mrd. Euro im Jahr 2011 in Anspruch genommen. 10 Begrenzung des Zins- und Währungsrisikos von Fremdwährungsanleihen bis zu einem Vertragsvolumen von 30 Mrd. Euro. Diese Ermächtigung wurde im Jahr 2011 nicht genutzt. Art und Umfang dieser Geschäfte erörtert das geheim tagende Bundesfinanzierungsgremium des Deutschen Bundestages Gesamtverschuldung des Bundes Die Kreditmarktverbindlichkeiten des Bundes 12 betrugen ausweislich der Vermögensrechnung zum Ende des Haushaltsjahres 2011 insgesamt 1 090,3 Mrd. Euro. In seine Übersicht über den Stand der Schuld der Bundesrepublik Deutschland weist das Bundesfinanzministerium gegenüber dem Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages eine Gesamtverschuldung einschließlich Sondervermögen von 1 075,7 Mrd. Euro aus. 13 Bereits in den Bemerkungen der Vorjahre 14 hat der Bundesrechnungshof darauf hingewiesen, dass er angesichts der zentralen Bedeutung der Finanzkennzahl Gesamtverschuldung des Bundes die unterschiedlichen Angaben für nicht hinnehmbar hält. Das Bundesfinanzministerium hat das Thema aufgegriffen und Vgl. Nr der Haushaltsrechnung Vgl. 3 Gesetz zur Regelung des Schuldenwesens des Bundes Bundesschuldenwesengesetz. Die in der Vermögensrechnung ausgewiesenen Kreditmarktverbindlichkeiten umfassen auch die Kassenverstärkungskredite. Vgl. Drucksache des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages 17/4357. Vgl. z. B. Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 2011, Bundestagsdrucksache 17/7600 Nr

14 14 nimmt seit dem Haushaltsjahr 2011 eine Gegenüberstellung der unterschiedlichen Darstellungen mit Überführungsrechnungen und Erläuterungen in den jeweiligen Finanzbericht 15 auf. Der Bundesrechnungshof hat das Bundesfinanzministerium gebeten zu prüfen, ob die Überführungsrechnungen und Erläuterungen künftig auch in der Vermögensrechnung abgebildet werden können, insbesondere da der Finanzbericht erst später im jeweiligen Jahr veröffentlicht wird. Das Bundesfinanzministerium hat mitgeteilt, dem Anliegen könne es nicht entsprechen, da die Vermögensrechnung des Bundes gemäß dem Entwurf der Buchführungs- und Rechnungslegungsordnung für das Vermögen des Bundes (VBRO) erstellt werde und diese Vorschrift keine alternativen Methoden zur Schuldenberechnung zulasse. Darüber hinaus lägen die Angaben zu den Schulden der öffentlichen Haushalte nach Arten und Körperschaftsgruppen frühestens Ende Juni vor und damit zeitlich nach der Übersendung der Vermögensrechnung des Bundes an den Bundesrechnungshof. Da das Anliegen des Bundesrechnungshofes, die wegen der unterschiedlichen Berechnungsweisen eingeschränkte Nachvollziehbarkeit der verschiedenen Darstellungen der Verschuldung des Bundes zu verbessern, vom Bundesfinanzministerium jedoch geteilt werde, sei beabsichtigt, in hierzu relevanten Veröffentlichungen des Bundesfinanzministeriums zukünftig einen Hinweis auf die Erläuterungen im Finanzbericht aufzunehmen Überwachung und Steuerung von Forderungen des Bundes Die Verwaltungseinnahmen des Bundes aus Gebühren, Entgelten und sonstigen Erlösen (Hauptgruppe 1) beliefen sich im Jahr 2011 auf 16,8 Mrd. Euro. Ihr Einzug obliegt den jeweils zuständigen Bundesministerien sowie einer Vielzahl von Bundesbehörden. Für den rechtlichen Rahmen des Forderungseinzugs und des Kassenwesens ist das Bundesfinanzministerium zuständig. Es betreibt über das Kompetenzzentrum Kassen- und Rechnungswesen das zentrale IT- 15 Vgl. Finanzbericht 2013, S. 133f.

15 15 Buchhaltungssystem Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen des Bundes (HKR) mit einem angekoppelten Zahlungsüberwachungsverfahren (ZÜV). Für Vollstreckungsaufgaben ist die Zollverwaltung zuständig. Der Bundesrechnungshof untersuchte die Überwachung und die Steuerung der Forderungen aus Verwaltungseinnahmen des Bundes querschnittlich und stellte fest: Annahmeanordnungen fertigten die Ressorts entgegen der Verwaltungsvorschrift zu 34 BHO vielfach nicht umgehend, sobald die Forderung betragsmäßig feststand. Die Überwachung offener Forderungen mittels ZÜV war dadurch nur eingeschränkt möglich. Dies betraf auch bestimmte IT-Verfahren der Ressorts, bei denen Annahmeanordnungen grundsätzlich erst nach Zahlungseingang erstellt wurden. Nicht einziehbare Forderungen gaben die Ausgangsbehörden an die Zollverwaltung zur Vollstreckung ab. Blieben dort Vollstreckungsmaßnahmen ganz oder teilweise erfolglos, gab die Zollverwaltung die Fälle an die anordnende Behörde zurück. Die Anwendung des vorhandenen automatisierten Mahnverfahrens nutzten die Ressorts lediglich für die Hälfte der erfassten Forderungen. Am Jahresende 2010 waren in ZÜV fast Forderungen mit insgesamt über 120 Mio. Euro mehr als 12 Monate über den Fälligkeitstag hinaus unbeglichen. Für die Bewirtschafter war in ZÜV nur schwer nachzuvollziehen, welchen Status die Forderungen hatten, wie alt sie waren, ob Teilzahlungen geleistet wurden oder ob Ratenzahlungs- oder Stundungsvereinbarungen bestanden. In der nach 85 Nr. 4 BHO aufzustellenden Übersicht über erlassene Ansprüche wurden Einnahmeausfälle des Bundes in der Haushaltsrechnung nur teilweise ausgewiesen. Es fehlten z. B. Erlasse der Verwaltung nach der Abgabenordnung oder dem Bundesbesoldungsgesetz sowie Niederschlagungen. Die Übersicht berücksichtigte auch nicht den Verzicht auf Forderungen durch Vergleiche oder nachteilige Vertragsabschlüsse nach 58 BHO.

16 16 Das Bundesfinanzministerium hat aufgrund der Feststellungen des Bundesrechnungshofes folgende Maßnahmen ergriffen: Es hat alle Ressorts aufgefordert, Annahmeanordnungen unverzüglich zu fertigen. Grundsätzlich kommen nur noch Verfahren zum Einsatz, die die rechtzeitige und vollständige Abbildung und Überwachung der Forderungen gewährleisten. Künftig wird es im HKR einen datenbruchlosen Übergang von Forderungen von der Ausgangs- zur Zollbehörde geben. Zusätzlich ist beabsichtigt, die Rückgabe unerledigter Forderungen vom Zoll zur Ausgangsbehörde zu vermeiden. Es hat die Funktionen des Mahnverfahrens verbessert und erweitert und die bisherigen Ausschlussgründe für den Verfahrenseinsatz beseitigt. Es hat das ZÜV so ergänzt, dass künftig der Bearbeitungsstatus einer Forderung sowie Hindernisse des Forderungseinzugs erfasst und aktualisiert werden können. Ab der Haushaltsrechnung 2012 will es eine umfassende und vollständige Übersicht über die Einnahmeausfälle des Bundeshaushalts führen. Der Bundesrechnungshof hält die vom Bundesfinanzministerium ergriffenen Maßnahmen für geeignet, ein wirksames Forderungsmanagement des Bundes zu fördern. Voraussetzung für eine durchgreifende Verbesserung des Forderungseinzugs ist, dass die Bundesverwaltung die für Erfassung, Überwachung und Beitreibung von Forderungen geltenden Regelungen und Verfahren konsequent anwendet. 1.6 Haushaltsüberschreitungen Haushaltsüberschreitungen liegen vor, wenn ein Ressort im Haushaltsvollzug den Haushaltsansatz einer im Haushaltsplan vorhandenen Zweckbestimmung überschreitet und dies durch haushaltswirtschaftliche Instrumente 16 nicht ausgeglichen werden kann (überplanmäßige Ausgabe) oder 16 Inanspruchnahme von Ausgaberesten, Deckungsmöglichkeiten, Verstärkungen, Haushaltsvorgriffen oder von zweckgebundenen Einnahmen.

17 17 eine Ausgabe leistet, für die keine Zweckbestimmung im Haushaltsplan und auch keine Ausgabereste vorhanden sind (außerplanmäßige Ausgabe). Haushaltsüberschreitungen müssen durch das Bundesfinanzministerium bewilligt werden. Dieses Bewilligungsrecht steht ihm nur im Falle eines unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedarfs zu. Unabweisbar ist ein Bedarf insbesondere dann nicht, wenn nach Lage des Einzelfalles ein Nachtragshaushaltsgesetz rechtzeitig herbeigeführt werden kann (Artikel 112 Grundgesetz, 37 BHO, 4 Absatz 1 Haushaltsgesetz 2011) Über- und außerplanmäßige Ausgaben gegenüber Vorjahr angestiegen Im Haushaltsjahr 2011 leistete die Bundesregierung überplanmäßige Ausgaben von 2,0 Mrd. Euro und außerplanmäßige Ausgaben von 0,4 Mrd. Euro (vgl. Abbildung 1.3). Der Gesamtbetrag entspricht 0,8 % des Haushalts-Solls. Er liegt mit 2,4 Mrd. Euro deutlich über dem Vorjahresergebnis von 930 Mio. Euro.

18 18 Die größten Haushaltsüberschreitungen fielen in folgenden Bereichen an: 545 Mio. Euro für Zuschüsse zu den Beiträgen zur Rentenversicherung der in Werkstätten und Integrationsprojekten beschäftigten behinderten Menschen (über- planmäßig; Bundesarbeitsministerium). 411 Mio. Euro für die Erstattung von Aufwendungen der Deutschen Rentenversicherung Bund aufgrund der Überführung von Zusatzversorgungssystemen in die Rentenversicherung (überplanmäßig; Bundesarbeitsministerium). 324 Mio. Euro für Elterngeld (überplanmäßig; Bundesfamilienministerium). 260 Mio. Euro für den Beitrag zur Kapitalausstattung bei der Bundesdruckerei GmbH (außerplanmäßig; Allgemeine Finanzverwaltung). 239 Mio. Euro für die Beteiligung des Bundes an den Leistungen für Unterkunft und Heizung (überplanmäßig; Bundesarbeitsministerium). Sämtliche Haushaltsüberschreitungen wurden durch Minderausgaben an anderer Stelle des Bundeshaushalts ausgeglichen.

19 Haushaltsüberschreitungen ohne Einwilligung bei 2,4 Mio. Euro In drei Fällen haben Ressorts ohne Einwilligung des Bundesfinanzministeriums die bewilligten Haushaltsansätze überschritten (vgl. Abbildung 1.3). Dies betrifft Ausgaben von insgesamt 2,4 Mio. Euro. Im Vorjahr waren es elf Fälle mit Ausgaben von 4,4 Mio. Euro. In den drei Fällen leisteten ohne Einwilligung des Bundesfinanzministeriums der Beauftragte für Kultur und Medien eine überplanmäßige Ausgabe von Euro als Zuschuss an die Rundfunkanstalt Deutsche Welle (die Mittel wurden irrtümlicherweise auf das Selbstbewirtschaftungskonto ausgezahlt; im Haushaltsjahr 2012 sollen die Mittel wieder im Bundeshaushalt vereinnahmt werden), das Auswärtige Amt eine überplanmäßige Ausgabe von 2,2 Mio. Euro für Konferenzen, Tagungen, Messen und Ausstellungen und die Allgemeine Finanzverwaltung eine überplanmäßige Ausgabe von 24,78 Euro für die Erstattung von Aufwendungen der KfW Bankengruppe bei der Geschäftsbesorgung für den Ausgleichsfonds Währungsumstellung und für den Erblastentilgungsfonds. Das Bundesfinanzministerium erklärte in den letzten beiden Fällen, dass es bei rechtzeitiger Vorlage des Antrags seine Einwilligung erteilt hätte. Der Bundesrechnungshof erwartet von allen Beauftragten für den Haushalt in den Ressorts, künftig keine Haushaltsüberschreitungen ohne Einwilligung mehr zuzulassen. Beabsichtigte über- und außerplanmäßige Ausgaben oberhalb gesetzlich festgelegter Beträge 17 muss das Bundesfinanzministerium dem Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages vorlegen. Wenn zwingende Gründe vorliegen, kann das Bundesfinanzministerium den Haushaltsausschuss ausnahmsweise nachträglich über seine Einwilligung unterrichten. Seiner Unterrichtungs Mio. Euro, wenn durch die Haushaltsüberschreitung eine Rechtsverpflichtung erfüllt wird; 5 Mio. Euro, wenn der Haushaltsüberschreitung keine Rechtsverpflichtung zugrunde liegt ( 37 Absatz 1 Satz 4 BHO, 4 Absatz 1 Haushaltsgesetz 2011).

20 20 pflicht ist das Bundesfinanzministerium in allen betroffenen 13 Fällen nachgekommen. In keinem Fall musste es den Haushaltsausschuss nachträglich unterrichten. 1.7 Ausgabereste Ausgaben aus dem laufenden Haushaltsplan dürfen grundsätzlich nur bis zum Ende des Haushaltsjahres geleistet werden (Jährlichkeitsprinzip). Bei übertragbaren Ausgaben dürfen die Ressorts jedoch Ausgabereste bilden, wenn nicht alle Haushaltsmittel im Haushaltsjahr abgeflossen sind. Ausgabereste stehen grundsätzlich bis zum Ende des auf die Bewilligung folgenden zweitnächsten Haushaltsjahres weiter als Ausgabeermächtigung zur Verfügung ( 45 Absatz 2 BHO). Ausgabereste dürfen nur gebildet werden, wenn der Zweck der Ausgaben fortdauert und ein wirtschaftliches oder sonstiges sachliches Bedürfnis für die Restebildung besteht. Die Ressorts sind aufgefordert, bei der Restebildung einen strengen Maßstab anzulegen. Bei der späteren Inanspruchnahme der Ausgabereste müssen sie grundsätzlich eine kassenmäßige Einsparung in gleicher Höhe an anderer Stelle leisten. Die Gesamtausgaben des jeweiligen Einzelplans erhöhen sich somit kassenmäßig nicht. Ausgabereste beeinträchtigen allerdings die Transparenz des Haushalts, weil sie nicht im Haushaltsplan ausgewiesen werden. Die Inanspruchnahme von Ausgaberesten und die kassenmäßige Einsparung werden nur in der Haushaltsrechnung ausgewiesen. Auf Anregung des Bundesrechnungshofes erhalten die Berichterstatterinnen und Berichterstatter des Haushaltsausschusses daher von den Ressorts bei den Haushaltsberatungen Übersichten zu den wesentlichen Ausgaberesten. Das Parlament kann so diese Ausgabereste bei der Beratung des nächsten Haushalts berücksichtigen. In welcher Höhe die Ressorts Ausgabereste aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr bilden, steht bei der Erstellung der Haushaltsrechnung regelmäßig noch nicht fest. Der Bundesrechnungshof kann daher nur einen Überblick über die

21 21 übertragbaren Ausgaben des abgelaufenen Haushaltsjahres geben und über die Restebildung des Vorjahres berichten. Das Bundesfinanzministerium hat darauf hingewiesen, dass ab dem Haushalt 2013 die aus dem Vorvorjahr übertragenen und im Vorjahr tatsächlich gebildeten Ausgabereste im Bundeshaushalt dargestellt würden. Dadurch werde sich künftig die Transparenz bezüglich der Ausgabereste erheblich erhöhen. Diese Ausweisung der Ausgabereste im Bundeshaushalt erfolge bereits für den jeweiligen Regierungsentwurf, sodass diese Ausgabereste bereits bei Erstellung der Haushaltsrechnung im Wesentlichen feststünden Änderungen gegenüber dem Vorjahr Am Ende des Haushaltsjahres 2010 waren 12,9 Mrd. Euro übertragbar. Hiervon bildeten die Ressorts 6,7 Mrd. Euro Ausgabereste (vgl. Abbildung 1.4). Dies waren 0,3 Mrd. Euro mehr als am Ende des Haushaltsjahres 2009.

22 Übertragbare Ausgaben im Haushaltsjahr 2011 Im Haushaltsjahr 2011 flossen 17,2 Mrd. Euro 18 an übertragbaren Ausgaben nicht ab. Dieser Betrag steht grundsätzlich für die Bildung von Ausgaberesten zur Verfügung. Er ist um 4,3 Mrd. Euro höher als im Vorjahr. Der Anstieg gegenüber dem Vorjahr ist vor allem dadurch bedingt, dass die Bundesagentur für Arbeit ein überjähriges Darlehen nicht in Anspruch nehmen musste. Dort entstanden übertragbare Mittel von 5,4 Mrd. Euro. Die übertragbaren Mittel ab einem Betrag von 100 Mio. Euro enthält die folgende Übersicht. 18 Einschließlich Vorgriffe, vgl. Nr der Haushaltsrechnung.

23 Ausgabereste im flexibilisierten Bereich Im flexibilisierten Bereich müssen in Anspruch genommene Ausgabereste von den Ressorts grundsätzlich nicht kassenmäßig im eigenen Einzelplan eingespart werden. Sie werden aus dem Gesamthaushalt finanziert. Die hierfür im Einzelplan Allgemeine Finanzverwaltung (Kapitel 6002 Titel ) vorgehaltenen Haushaltsmittel von 250 Mio. Euro wurden wie in den Vorjahren nicht benötigt. Die in Anspruch genommenen Ausgabereste wurden kassenmäßig durch Minderausgaben in den jeweiligen Einzelplänen gedeckt. Im Unterschied zu den übrigen Ausgaberesten stehen flexibilisierte Ausgabereste zeitlich unbeschränkt zur Verfügung. Deshalb besteht für die Ressorts ein Anreiz, im flexibilisierten Bereich großzügig Reste zu bilden. Aber auch hier gilt, dass für die Bildung von Ausgaberesten ein konkreter sachlicher Bedarf vorliegen muss. Von den in das Haushaltsjahr 2011 übertragbaren Ausgaben im flexibilisierten Bereich von 1,6 Mrd. Euro bildeten die Ressorts 1,5 Mrd. Euro Ausgabereste (vgl. Tabelle 1.6). Über mehr als 97 % der nicht abgeflossenen Mittel wollen die Ressorts demnach in künftigen Jahren weiter verfügen.

24 24 Mit dem Ziel, Ausgabereste im flexibilisierten Bereich nach einheitlichen Maßstäben zu bilden, hat das Bundesfinanzministerium den Ressorts Vorgaben gemacht. 19 Danach fehlt insbesondere dann ein sachlicher Bedarf für Ausgabereste, wenn Aufgaben dauerhaft wegfallen, Sondertatbestände nicht mehr vorliegen, Baumaßnahmen und Beschaffungen langfristig verschoben oder nicht durchgeführt werden. 19 Vgl. Schreiben des Bundesfinanzministeriums zur Bildung von Ausgaberesten im flexibilisierten Bereich vom 10. Juli 2006 II A 2 H /06.

25 25 Im Hinblick auf die Budgethoheit des Parlaments erwartet der Bundesrechnungshof von allen Ressorts, dass sie die Vorgaben bei ihrer Bedarfsprüfung beachten. Sie haben einen strengen Maßstab bei der Restebildung anzulegen. Von den in das Haushaltsjahr 2012 übertragbaren Ausgaben entfallen 1,5 Mrd. Euro auf den flexibilisierten Bereich. Sie sind damit gegenüber dem Vorjahr leicht (um 0,1 Mrd. Euro) gesunken. 1.8 Verpflichtungsermächtigungen Ausnutzungsgrad bei Verpflichtungsermächtigungen Im Haushaltsplan 2011 waren Verpflichtungsermächtigungen von 46,4 Mrd. Euro veranschlagt. Dies waren 2,1 Mrd. Euro weniger als im Vorjahr. Tatsächlich durch Verpflichtungen in Anspruch genommen wurden davon 26,8 Mrd. Euro (vgl. Abbildung 1.5). Der Ausnutzungs- grad betrug 58 %. Daneben gingen die Ressorts sonstige Verpflichtungen von 4,4 Mrd. Euro aufgrund anderer gesetzlicher Regelungen oder für laufende Geschäfte ein ( 38 Absatz 4 BHO). Der Haushaltsgesetzgeber hatte für das Haushaltsjahr 2010 die Inanspruchnahme von Verpflichtungsermächtigungen ab einem Betrag von 10 Mio. Euro prozentual begrenzt. 20 Hiermit sollten übermäßige Vorbindungen verhindert und im Hinblick auf die neue verfassungsrechtliche Schuldenbremse haushaltswirtschaftliche Spielräume für Konsolidierungsschritte gesichert werden. Unter Berücksichtigung dieser Begrenzung lag der Ausnutzungsgrad im Haushaltsjahr 2010 bei 57 %. Auch wenn der Ausnutzungsgrad für das Haushaltsjahr 2011 damit gegenüber dem Vorjahr leicht angestiegen ist, bleiben alle Ressorts weiterhin aufgefordert, Verpflichtungsermächtigungen nur in der erforderlichen Höhe zu veranschla- 20 Nach 6 Absatz 9 Haushaltsgesetz 2010 durften die Verpflichtungsermächtigungen ab einer Gesamtsumme von 10 Mio. Euro pro Titel grundsätzlich nur bis zu 90 % in Anspruch genommen werden.

26 26 gen. Dies verlangen die Grundsätze der Haushaltsklarheit und Haushaltswahrheit sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Den eingegangenen über- und außerplanmäßigen Verpflichtungen hat das Bundesfinanzministerium zugestimmt. Der Haushaltsausschuss wurde bei Überschreiten von im Haushaltsgesetz festgelegten Betragsgrenzen in allen Fällen vorab unterrichtet Gesamtbestand an Verpflichtungen Zum 31. Dezember 2011 waren aus eingegangenen Verpflichtungen noch 124,9 Mrd. Euro zu leisten. Der bis zum Jahr 2009 steigende Gesamtbestand eingegangener Verpflichtungen ging damit im zweiten Jahr nacheinander zu- 21 Nach 4 Absatz 2 des Haushaltsgesetzes 2011 sind über- und außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen ab einem Betrag von 5 Mio. Euro (bei nur in einem Haushaltsjahr fällig werdenden Ausgaben) bzw. von 10 Mio. Euro vor Einwilligung des Bundesfinanzministeriums dem Haushaltsausschuss zur Unterrichtung vorzulegen, soweit das Gesetz nicht Ausnahmen zulässt.

27 27 rück (vgl. Abbildung 1.6). Dies könnte eine Folge der im Haushaltsgesetz 2010 festgesetzten pauschalen Reduzierung der Verpflichtungsermächtigungen um 10 % sein. Von dem Gesamtbestand eingegangener Verpflichtungen entfallen 35,7 Mrd. Euro auf das Haushaltsjahr 2012 und 25,5 Mrd. Euro auf das Haushaltsjahr 2013 (vgl. Abbildung 1.7). Dabei sind die im Haushaltsjahr 2012 neu eingegangenen Verpflichtungen noch nicht berücksichtigt. Neben den Vorbelastungen aus eingegangenen Verpflichtungen sind weitere große Teile des Bundeshaushalts durch gesetzliche oder vertragliche Vorbindungen 22 festgelegt und so der Disposition durch den Haushaltsgesetzgeber entzogen. 22 Vgl. Tabelle 2.4; im Bundeshaushalt 2011 sind z. B. Ausgaben für Soziales von 160 Mrd. Euro, Zinsen von 35 Mrd. Euro und Personal- und Versorgung von 39 Mrd. Euro vorgesehen, die sich der Gestaltung des Haushaltsgesetzgebers weitgehend entziehen.

28 Gewährleistungen Mit Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen (Gewährleistungen) unterstützt der Bund förderungswürdige oder im staatlichen Interesse liegende Vorhaben im In- und Ausland und sichert finanzielle Verpflichtungen des Bundes gegenüber internationalen Finanzinstitutionen ab. Die Höhe der Gewährleistungsermächtigungen und die mit ihnen verfolgten Ziele werden entweder im Haushaltsgesetz 23 oder in spezialgesetzlichen Regelungen 24 ausgewiesen. Durch das Haushaltsgesetz 2011 war das Bundesfinanzministerium ermächtigt, Gewährleistungen bis zu 445,6 Mrd. Euro zu übernehmen. Im Vorjahr betrug dieser Gewährleistungsrahmen 477,3 Mrd. Euro. Ende 2011 hatte der Bund hieraus Gewährleistungen von 322,0 Mrd. Euro übernommen (vgl. Tabelle 1.7). Gegenüber dem Vorjahr war dies ein Zuwachs von 19,6 Mrd. Euro Vgl. 3 Absatz 1 Haushaltsgesetz 2011 sowie Vorbemerkung zu Kapitel 3208 (Bürgschaften, Garantien und sonstige Gewährleistungen). Vgl. z. B. Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen zum Erhalt der für die Finanzstabilität in der Währungsunion erforderlichen Zahlungsfähigkeit der Hellenischen Republik (Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz), Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines Europäischen Stabilisierungsmechanismus.

29 29 Darüber hinaus durfte das Bundesfinanzministerium nach dem Währungsunion- Finanzstabilitätsgesetz Gewährleistungen von 22,4 Mrd. Euro eingehen. Es nutzte sie in voller Höhe für Garantien für Kredite an Griechenland. Nach dem Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines Europäischen Stabilisierungsmechanismus vom 22. Mai 2010 durfte das Bundesfinanzministerium Gewährleistungen von 211 Mrd. Euro eingehen. Diese Ermächtigung hat es Ende des Jahres 2011 in Höhe von 20,5 Mrd. Euro genutzt (vgl. Tabelle 1.7). Zusätzlich konnte auch das Sondervermögen Finanzmarktstabilisierungsfonds (FMS) Garantien bis zu 300 Mrd. Euro übernehmen. Die Ausnutzung beim FMS betrug Ende des Jahres ,2 Mrd. Euro. Das Sondervermögen Restrukturierungsfonds musste noch keine Garantien übernehmen.

30 30 Die in der Zukunft aus der Übernahme von Gewährleistungen möglicherweise anfallenden finanziellen Belastungen werden bisher mit Ausnahme des Teilbereichs der Exportkreditgarantien nicht in der Vermögensrechnung ausgewiesen. Für diesen Teilbereich der sog. Hermes-Deckungen nahm das Bundesfinanzministerium in der Vermögensrechnung 2010 erstmals Rückstellungen vor. Diese lagen am Ende des Jahres 2011 bei 4,9 Mrd. Euro (vgl. Nummer 1.11). Der Bundesrechnungshof empfiehlt dem Bundesfinanzministerium zu prüfen, ob bei der weiteren Vervollständigung der Vermögensrechnung auch Rückstellungen für weitere Gewährleistungen gebildet werden können.

31 31 Die Einnahmen aus Gewährleistungsentgelten sowie Einnahmen im Zusammenhang mit der Inanspruchnahme von Gewährleistungen betrugen im Jahr 2011 insgesamt 1,6 Mrd. Euro. Dem standen Ausgaben für Entschädigungsleistungen, Umschuldungen und sonstige Kosten im Zusammenhang mit der Inanspruchnahme aus Gewährleistungen von 0,8 Mrd. Euro gegenüber (vgl. Nummer 2.8) Selbstbewirtschaftungsmittel Ausgaben können zur Selbstbewirtschaftung veranschlagt werden, wenn hierdurch eine sparsame Bewirtschaftung gefördert wird ( 15 Absatz 2 BHO). Die Selbstbewirtschaftung setzt zentrale Haushaltsgrundsätze außer Kraft, die das Budgetrecht des Parlaments sichern und die Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten im Haushaltsvollzug unterstützen. Selbstbewirtschaftungsmittel stehen zeitlich unbegrenzt für den jeweiligen Ausgabenzweck über das laufende Haushaltsjahr hinaus zur Verfügung. Sie können den Charakter von Dauerfonds neben den für das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligten Haushaltsmitteln annehmen. Werden Haushaltsmittel in die Selbstbewirtschaftung überführt, sind die entsprechenden Beträge haushaltsmäßig zu buchen und erscheinen als Ausgabe in der Haushaltsrechnung. Tatsächlich sind jedoch keine Mittel aus dem Bundeshaushalt abgeflossen. Dies beeinträchtigt nach Auffassung des Bundesrechnungshofes die Aussagekraft der grundgesetzlich vorgeschriebenen Rechnungslegung und damit die Kontrollmöglichkeit des Parlaments. Das Bundesfinanzministerium nahm erstmals in die Haushaltsrechnung 2009 eine Gesamtübersicht über den Bestand an Selbstbewirtschaftungsmitteln auf. Deren Volumen lag Ende 2011 bei 987 Mio. Euro verteilt auf acht Einzelpläne. Der Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien Kapitel 0405 verfügt dabei mit 606 Mio. Euro über den größten Bestand. Das Bundesministerium für Bildung und Forschung Einzelplan 30 sammelte auf diese Weise 294 Mio. Euro an (vgl. Abbildung 1.8).

32 32 Gegenüber dem Vorjahr (1 021 Mio. Euro) nahm der Gesamtbestand um 34 Mio. Euro oder 3,3 % ab Vermögensrechnung Seit dem Haushaltsjahr 2009 leitet das Bundesfinanzministerium die Vermögensrechnung getrennt von der Haushaltsrechnung zu. Die Vermögensrechnung wurde neu gegliedert und ihre Darstellung überarbeitet. Sie enthält wieder 25 eine Gesamtübersicht der nachgewiesenen Vermögensbestände und Schulden. Diese Übersicht weicht vom Entwurf der Buchführungs- und Rechnungslegungsordnung für das Vermögen des Bundes (VBRO) ab. 26 Sie orientiert sich an dem für Bund und Länder gültigen Verwaltungskontenrahmen (VKR). Gegenüber der Vermögensrechnung 2010 wurden folgende inhaltliche Änderungen vorgenommen: In den Jahren 2001 bis 2008 wurde auf eine Gesamtübersicht verzichtet. Der Entwurf der VBRO aus dem Jahr 1953 wurde nicht in Kraft gesetzt, ist aber dennoch grundsätzlich anzuwenden.

33 33 Weitere Beteiligungen des Bundes am Kapital von Unternehmen wurden berücksichtigt. Die Verbindlichkeiten des Bundes gegenüber seinen Beteiligungen wurden weiter vervollständigt. Die Verbindlichkeiten des Bundes gegenüber seinen Sonder- und Treuhandvermögen wurden in die Vermögensrechnung aufgenommen. Für die Sanierung ökologischer Altlasten wurden erstmals Umweltrückstellungen ausgewiesen. Zum Stand des neuen dauerhaften Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) wurde ein Informationsbeitrag aufgenommen. Aufgrund der Änderungen sind die Vermögensrechnungen der Jahre 2010 und 2011 nicht mehr unmittelbar vergleichbar. Das wertmäßig dargestellte Vermögen des Bundes einschließlich seiner Sonder- und Treuhandvermögen betrug Ende 2011 insgesamt 185 Mrd. Euro. Die Schulden (einschließlich Rückstellungen) lagen bei Mrd. Euro. Nicht enthalten sind darin Vermögen und Schulden rechtsfähiger Einrichtungen der mittelbaren Bundesverwaltung ( 2 VBRO). Außerdem sind wesentliche Vermögenspositionen, wie das Immobilienvermögen einschließlich Infrastrukturvermögen sowie das bewegliche Vermögen, noch nicht erfasst. Auch die Schulden und Verbindlichkeiten sind nicht vollständig ausgewiesen. So fehlen z. B. teilweise die Verpflichtungen aus übernommenen Gewährleistungen (vgl. Tabelle 1.8). Gegenüber dem in der Vermögensrechnung 2010 ausgewiesenen Jahresendbestand sank das Vermögen im Jahr 2011 um 23 Mrd. Euro. Dieser Rückgang wurde hauptsächlich durch eine Vermögensabnahme beim Sondervermögen Finanzmarktstabilisierungsfonds von 11,6 Mrd. Euro (vgl. Nr der Vermögensrechnung) und durch eine Abnahme der Geldanlagen von 8,2 Mrd. Euro verursacht.

34 34 Unmittelbare Kapitalbeteiligungen, die bis zum Redaktionsschluss der Vermögensrechnung keinen Jahresabschluss für das Jahr 2011 vorgelegt haben, konnten nicht in die Vermögensermittlung einbezogen werden. 27 In der Vermögensrechnung 2008 waren erstmals stichtagsbezogene Angaben zur Höhe der Versorgungs- und Beihilfeverpflichtungen des Bundes für seine aktiven Beamtinnen und Beamten sowie seine Versorgungsempfängerinnen und -empfänger enthalten. Diese Angaben wurden in der Vermögensrechnung 2011 zum Stichtag 31. Dezember 2011 berechnet. Die Versorgungsverpflichtungen des Bundes bezifferte das Statistische Bundesamt mit 337,5 Mrd. Euro. Die Beihilfeverpflichtungen lagen nach Berechnungen des Bundesfinanzministeriums bei 102,7 Mrd. Euro. Dem standen Vermögenswerte von insgesamt 5,2 Mrd. Euro in den Sondervermögen Versorgungsrücklage des Bundes und Versorgungsfonds des Bundes gegenüber. Sowohl die Pensions- als auch die Beihilferückstellungen ermittelte das Bundesfinanzministerium mittels versicherungsmathematischer Verfahren. Die Berechnung führte es getrennt für Männer und Frauen unter Berücksichtigung besonderer Altersgrenzen durch. Um alle noch fehlenden Positionen in eine dann vollständige Vermögensrechnung zu transferieren, sollte das Bundesfinanzministerium eine 73 Absatz 2 BHO entsprechende integrierte Finanzbuchhaltung aufbauen, die flächendeckend, IT-gestützt und organisatorisch abgesichert ist, die eine durchgängige Bewertung des beweglichen und unbeweglichen Vermögens ermöglicht und die noch fehlende Positionen in eine dann vollständige Vermögensrechnung transferiert. 27 Vgl. S. 90f der Vermögensrechnung.

35 Sonder-, Zweck- und Treuhandvermögen des Bundes Die Haushaltsrechnung weist 26 Sonder-, Zweck- und Treuhandvermögen des Bundes (Sondervermögen) aus. Der Bundesrechnungshof hat Prüfungsfeststellungen zu sechs wesentlichen Sondervermögen getroffen Investitions- und Tilgungsfonds Der Bund errichtete zur Finanzierung von Maßnahmen des Gesetzes zur Sicherung von Beschäftigung und Stabilität in Deutschland (sog. Konjunkturpaket II) im Jahr 2009 das Sondervermögen Investitions- und Tilgungsfonds (ITF) Vgl. Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens Investitions- und Tilgungsfonds (ITFG) vom 2. März 2009 (BGBl. I S. 416, 417), geändert durch Gesetz vom 25. Juni 2009 (BGBl. I S. 1577).

36 36 Zur Finanzierung von konjunkturstützenden überwiegend investiven Fördermaßnahmen stand dem Fonds in den Jahren 2009 bis 2011 ein Betrag von 20,4 Mrd. Euro zur Verfügung. Bis zum 31. Dezember 2011 wurden hiervon 19,9 Mrd. Euro in Anspruch genommen (vgl. Tabelle 1.9). Dies entspricht einem Mittelabfluss von 97,8 % der Soll-Ansätze des Wirtschaftsplans. Entsprechend der gesetzlichen Vorgabe dürfen nach diesem Stichtag zulasten des Sondervermögens keine Fördermittel mehr ausgezahlt werden. Das Bundesfinanzministerium ist ermächtigt, zur Deckung der Ausgaben des Sondervermögens (einschließlich Schuldendienst) Kredite bis zur Höhe von 25,2 Mrd. Euro aufzunehmen. Ausweislich der Haushaltsrechnung 2011 betrugen in den Jahren 2009 bis 2011 die Einnahmen aus Krediten 19,4 Mrd. Euro. Hierfür fielen im gleichen Zeitraum Zinsen in Höhe von 143,1 Mio. Euro an. Die

37 37 mit Blick auf die Gesamtausgaben des Sondervermögens (20,1 Mrd. Euro) bestehende Finanzierungslücke wurde durch sonstige Einnahmen in Höhe von 649,8 Mio. Euro 29 geschlossen. Mit dem Jahr 2012 beginnt für den ITF die Tilgungsphase. Das Sondervermögen ist zu tilgen durch Zuführungen in Höhe der Einnahmen aus dem Bundesbankgewinn, die den im Bundeshaushalt veranschlagten Anteil übersteigen und nicht zur Tilgung der Schulden des Erblastentilgungsfonds benötigt werden ( 6 ITFG). Der Bundeshaushalt 2012 in der Fassung des Nachtragshaushalts sieht bei Kapitel 6002 Titel Einnahmen aus dem Bundesbankgewinn in Höhe von 643 Mio. Euro vor. Ursprünglich war der Bundesbankgewinn mit 2,5 Mrd. Euro veranschlagt. Ursächlich für die deutlich geringere Gewinnabführung ist insbesondere eine höhere Wagnisrückstellung der Bundesbank für etwaige Verluste. Sie können unter anderem aus den von den Notenbanken des Eurosystems getätigten Ankäufen von Anleihen finanzschwacher Euroländer entstehen. Ein Tilgungsbeitrag für den ITF im Jahr 2012 scheidet daher aus. Damit verzögert sich die Auflösung des Sondervermögens, die mit der Tilgung seiner Verbindlichkeiten verknüpft ist ( 11 Satz 1 ITFG). Zum Jahresende 2011 wies die Vermögensrechnung des Bundes für den ITF einen Vermögensbestand von insgesamt Mio. Euro und einen Schuldenstand von Mio. Euro aus. Die Bundesrepublik Deutschland Finanzagentur GmbH berechnete demgegenüber in ihrer Übersicht über den Stand der Schuld der Bundesrepublik Deutschland vom 31. Dezember 2011 einen Schuldenstand des ITF in Höhe von Mio. Euro (vgl. Nr ) Finanzmarktstabilisierungsfonds Die Finanzmarktkrise führte ab September 2008 zu Vertrauensverlusten an den Finanzmärkten. Auch stieg das Misstrauen der Kreditinstitute untereinander. Die hierauf folgenden staatlichen Rettungseingriffe zielten darauf ab, die Funk- 29 Darunter: Bundesbankgewinn im Haushaltsjahr 2010: 647 Mio. Euro.

38 38 tionsfähigkeit der Finanzmärkte zu erhalten. Die Bundesregierung verabschiedete im Oktober 2008 ein umfassendes Maßnahmenpaket zur Stützung der Finanzmärkte. Hierzu wurde der Finanzmarktstabilisierungsfonds (FMS) nach dem Gesetz zur Errichtung eines Finanzmarktstabilisierungsfonds (FMStFG) vom 17. Oktober 2008 eingerichtet. Der Fonds half Finanzinstituten, Liquiditätsengpässe zu überwinden. Zudem übernahm er Garantien für die von Unternehmen des Finanzsektors begebenen Schuldtitel. Zum Stichtag 31. Dezember 2011 halbierte sich das Garantievolumen im Vergleich zum Vorjahr auf 28,2 Mrd. Euro. Die Höhe der übernommenen Garantien ist nachfolgend dargestellt: Darüber hinaus stärkte der FMS die Eigenkapitalbasis von Finanzinstituten durch Kapitalzuführungen. Am Jahresende 2011 umfassten diese Kapitalhilfen 19,8 Mrd. Euro. Die dazu erforderlichen Kredite nahm die Bundesrepublik Deutschland Finanzagentur GmbH auf, die das Schuldenmanagement für den Bund betreibt. Die Kapitalhilfen verteilten sich auf folgende Institute:

39 39 Der FMS konnte nach den geltenden Regelungen zunächst Hilfen bis zum 31. Dezember 2010 bereitstellen. Die bis zu diesem Stichtag gewährten Stabilisierungshilfen laufen bis zu ihrer Endfälligkeit oder Rückzahlung weiter. Das Zweite Finanzmarktstabilisierungsgesetz, das am 1. März 2012 in Kraft trat, ermöglicht es dem FMS, erneut Hilfen bis Ende des Jahres 2012 zu gewähren. Das Bundesfinanzministerium ist ermächtigt, für den FMS Kredite bis zu 100 Mrd. Euro aufzunehmen. Seit dem Jahr 2011 gilt die neue Schuldenregel (vgl. Nr ). Bis Ende 2010 waren für Sondervermögen aufgrund eines Bundesgesetzes Ausnahmen von der investitionsbezogenen Kreditgrenze nach Artikel 115 Absatz 2 Grundgesetz a. F. zulässig. Diese Bestimmung ist ersatzlos gestrichen worden. Sondervermögen müssen sich in das Regelwerk der neuen Schuldenregel einfügen, sofern nicht die Bestandsschutzregelung nach Artikel 143d Absatz 1 Satz 2 2. Halbsatz Grundgesetz gilt. Das bedeutet: Die sich aus Strukturkomponente, Konjunkturkomponente und dem Saldo der finanziellen Transaktionen zusammensetzende Regelkreditgrenze darf nicht durch die kumulierte Kreditaufnahme des Haushalts und der Sondervermögen überschritten werden. Lediglich zum Jahresende 2010 bestehende Kreditermächtigungen für bereits eingerichtete Sondervermögen sind hiervon nicht berührt. Auf Empfehlung des Bundesrechnungshofes werden daher künftige Hilfsmaßnahmen des FMS in einer Weise ausgewiesen, die eine transparente und nachvollziehbare Zuordnung der hierfür erforderlich werdenden Kreditaufnahmen zur alten Rechtslage oder zur neuen Schuldenregel ermöglicht. Das Bun-