Evaluation zum Entwicklungsstand des Programms FLAG

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1 Eidgenössisches Finanzdepartement EFD Eidg. Finanzverwaltung Abteilung Ausgabenpolitik Programm FLAG M. Heimgartner/ M. Hugentobler 09. April 2009 Evaluation zum Entwicklungsstand des Programms FLAG Entwicklungsstand 2008

2 Inhaltsverzeichnis Zusammenfassung 3 1. Einleitung 7 2. Vorgehen 7 3. Evaluation im Bereich FLAG auf Stufe Verwaltungseinheiten Methodisches Vorgehen Beurteilung der Instrumente und deren Erarbeitung Instrumente Erarbeitung der Instrumente Beurteilung der Führung und Steuerung Verwendung von Leistungsauftrag und Leistungsvereinbarung Ausgestaltung der Globalbudgets Führungsabläufe Veränderungen in der Führung und Steuerung sowie 17 der Interaktion mit den parlamentarischen Kommissionen 3.4 Gesamtbeurteilung und Empfehlungen der FLAG-Verwaltungseinheiten Evaluation im Bereich FLAG auf Stufe Departement/ 20 vorgesetzte Verwaltungseinheiten 4.1 Methodisches Vorgehen Beurteilung der Instrumente Beurteilung der Führung und Steuerung Gesamtbeurteilung und Empfehlungen der Departemente/ vorgesetzten Verwaltungseinheiten Evaluation im Bereich FLAG auf Stufe Parlament Methodisches Vorgehen Beurteilung der Instrumente Verwendung der Finanzberichterstattung Verwendung der Leistungsaufträge Verwendung der Motion Verwendung des Wirkungs- und Leistungsberichts Beurteilung der Steuerung Wirkungen von FLAG auf die Steuerungsprozesse im Parlament Zusammenarbeit zwischen Parlament und Bundesrat 27 im Kontext von FLAG Zusammenarbeit zwischen Parlament und Verwaltung 27 im Kontext von FLAG 5.4 Gesamtbeurteilung und Empfehlungen der Parlamentsmitglieder Synthese aus Sicht des Programms FLAG Instrumente Umsetzung von FLAG in den Verwaltungseinheiten Umsetzung von FLAG in den Departementen/ 30 vorgesetzten Verwaltungseinheiten 6.4 Umsetzung von FLAG im Parlament Zusammenspiel der verschiedenen 32 Führungs- und Steuerungsebenen Anhang 1: Fragebogen für FLAG-Verwaltungseinheiten 34 Anhang 2: Interviewleitfaden für Departemente? Anhang 3: Interviewleitfaden für Parlamentsmitglieder? 2/33

3 Zusammenfassung Die Aufsichtskommissionen der Eidg. Räte verlangten Mitte 2002 vom Bundesrat erneut einen Bericht zur Weiterentwicklung des Programms FLAG. Der vorliegende Teilbericht fasst den Entwicklungsstand per 2008 zusammen. Die Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV) führte zusammen mit der Steuergruppe FLAG eine Evaluation durch und erhob die Entwicklung von FLAG sowohl hinsichtlich der FLAG-Instrumente als auch der betrieblichen und politischen Führung und Steuerung sowie deren Zusammenspiel. Des Weiteren wurden eine Gesamtbeurteilung sowie Empfehlungen zur Weiterentwicklung von FLAG bei den beteiligten Stellen d.h. den FLAG-Verwaltungseinheiten, den Departementen und beim Parlament erhoben. Resultate Ebene Verwaltungseinheit Die meisten positiven Veränderungen bewirkt FLAG bei den einzelnen Verwaltungseinheiten. Diese entwickeln sich am stärksten in der beabsichtigten Richtung einer verstärkten Leistungs- und Wirkungsorientierung. Die Befragten beurteilen die Instrumente und Prozesse von FLAG als gut entwickelt, eingespielt und wirksam. Insgesamt intensiviert sich die Auseinandersetzung mit Inhalten und deren Betrachtung im Vergleich mit den Ressourcen. Der Dialog wird gefördert und erfolgt strukturiert sowohl innerhalb der FLAG-Verwaltungseinheit als auch mit dem Departement bzw. der vorgesetzten Verwaltungseinheit. Es werden vernetzte und abgestimmte Prozesse durchlaufen. Der Wirkungs- und Leistungsbericht erfordert eine Beurteilung der Leistungen und Wirkungen durch Dritte und zeigt vorhandenes Verbesserungspotential auf. Die Hinterfragung der eigenen Tätigkeit fördert auch die organisatorische Lernfähigkeit. Die FLAG-Verwaltungseinheiten verfügen über eine integrierte Ressourcen- und Aufgabenplanung und eine gute Basis für ein funktionierendes Controlling. Gemäss den Befragten werden die gewährten Handlungs- und Entscheidspielräume genutzt. Dadurch kann besser und schneller auf veränderte Rahmenbedingungen (politische Entscheide, Veränderungen der Kundenbedürfnisse und der Kundennachfrage) reagiert werden. Die Kosten- und Kundenorientierung steigen. Transparenz sowie flexibles zielorientiertes Handeln erleichtern den Nachweis und die Kommunikation von Wirkung, Nutzen und Legitimation der eigenen Arbeit und führen sowohl intern als auch extern zu mehr Verständnis und Akzeptanz. Der zusätzliche Aufwand und die steigenden Anforderungen an alle Beteiligten erscheinen den Befragten angesichts dieser Vorteile gerechtfertigt. Alle FLAG-Verwaltungseinheiten würden nochmals auf FLAG umstellen. Die Erhaltung des gewährten Handlungsspielraums und die Vermeidung einer Übersteuerung durch kurzfristig umzusetzende inputorientierte Vorgaben sind wesentliche Voraussetzungen für diesen Entscheid. 3/33

4 Ebene Departement/vorgesetzte Verwaltungseinheit Die Evaluation zeigt, dass die Departemente/vorgesetzten Verwaltungseinheiten den Prinzipien, Zielen und Instrumenten von FLAG grundsätzlich positiv gegenüber stehen. Das Steuerungsinstrumentarium ist aber teilweise noch verbesserungsfähig und besser in den Führungsprozess integrierbar. Tendenziell bauen diejenigen Departemente, die schon einen grossen Teil ihrer direkt unterstellten Verwaltungseinheiten auf FLAG umgestellt haben, ihre Führung und Steuerung am ehesten in die vom FLAG-Steuerungsmodell beabsichtigte Richtung aus, nicht zuletzt aufgrund ihrer Erfahrungen mit den damit verbundenen Vorteilen. Die Interviewten dieser Departemente weisen aber auch darauf hin, dass es mit einem steigenden Anteil an FLAG-Verwaltungseinheiten immer schwieriger wird, kurzfristig umzusetzende rein inputsteuernde Eingriffe wie etwa Kürzungsvorgaben im Personalbereich ohne Übersteuerung des FLAG-Steuerungsmodells umzusetzen und zu konsolidieren. Die sukzessive Auflösung von Steuerungskonflikten wird sowohl von den Befragten einzelner Departemente als auch einiger FLAG-Verwaltungseinheiten als dringend angesehen und die gestiegene Anzahl an FLAG-Verwaltungseinheiten erhöht die Notwendigkeit, die Zweckmässigkeit des dualen Steuerungssystems zu diskutieren. Die positiven Veränderungen in den Departementen bestehen in der nachgewiesenen intensiveren Zusammenarbeit, der besseren Kenntnis bezüglich Aufgaben und Tätigkeiten der mit FLAG geführten Verwaltungseinheiten und in besseren Informationen zur Führung der FLAG-Verwaltungseinheiten. Die Interviewten derjenigen Departemente/vorgesetzten Verwaltungseinheiten, die ihre Führung und Steuerung bereits in die vom FLAG-Steuerungsmodell beabsichtigte Richtung ausgebaut haben, halten fest, dass sich der Aufwand lohnt. Die Prozesse werden von allen Beteiligten gut akzeptiert. Sie schätzen insbesondere auch die verstärkte Auseinandersetzung mit den Aufgaben und Zielen der Verwaltungseinheiten und den intensiveren Dialog d.h. dass mehr kommuniziert und auch mehr hinterfragt wird. Dies erhöht nach Ansicht der Interviewten nicht nur die Transparenz und das gegenseitige Verständnis sondern fokussiert auch Aufgabenverzichts- und Mitteldiskussionen neu. Diese Vorteile sind für die Departemente/vorgesetzten Verwaltungseinheiten tendenziell mit neuen höheren Anforderungen an die Beteiligten und mit einem höheren Aufwand für die Führung und Steuerung verbunden, denn FLAG verlangt unter anderem ein integrales Leistungs-/Wirkungs- und Ressourcencontrolling. Gemäss den Interviewten ist es den Departementen/vorgesetzten Verwaltungseinheiten deshalb wichtig, dass die Führungsinstrumente nicht primär erweitert, sondern eher gestrafft und noch effektiver gestaltet werden. Nachteilig wirkt sich Ihres Erachtens aus, dass das Nebeneinander von FLAG und klassischer Verwaltungsführung im Endergebnis zu einer Zweiteilung des departementalen Führungsinstrumentariums (reine Inputsteuerung versus Steuerungsmodell FLAG) führt. Dies zieht Unsicherheiten an der Schnittstelle nach sich und wird von den Akteuren (z.b. HR-Verantwortliche) nur bedingt verstanden. 4/33

5 Ebene Parlament Die befragten Mitglieder des Parlaments sind der Ansicht, dass das Steuerungsmodell FLAG im Parlament wenig bekannt ist. Trotz dieser Tatsache und obwohl dies weniger ausgeprägt auch für die Aufsichts- und Legislativkommissionen gilt, wird FLAG von den befragten Parlamentsmitgliedern mehrheitlich positiv beurteilt. Die Befragten bestätigen, dass die FLAG- Verwaltungseinheiten den Ruf haben, effizienter geführt zu sein und dadurch auch mehr Vertrauen geniessen. FLAG gilt im Parlament als ein gut konzipiertes und eingespieltes System von Instrumenten. Die Befragten empfehlen lediglich noch punktuelle Optimierungen. So etwa eine Zusammenfassung im Leistungsauftrag und eine Reduktion dessen Umfangs. FLAG ist heute erst für einen wenig umstrittenen Bereich von Bundesaufgaben von Relevanz und daher lediglich einer Minderheit der Ratsmitglieder bekannt. Vor diesem Hintergrund ist grundsätzlich nicht erstaunlich, dass die de jure vorhandenen zusätzlichen Steuerungsmöglichkeiten von FLAG de facto noch kaum genutzt werden und bei Parlamentsmitgliedern sogar der Eindruck entstehen kann bzw. immer noch besteht, dass ihre Einflussmöglichkeiten durch FLAG kleiner werden. Die Evaluation zeigt jedoch, dass die Interviewten keinen durch FLAG verursachten Steuerungsverlust des Parlaments feststellen. Zusammenspiel über alle Ebenen Über alle drei Ebenen betrachtet kommt die Evaluation insgesamt zum Ergebnis, dass das Steuerungsmodell FLAG grundsätzlich gut funktioniert und sich für die Erreichung der im Konzept FLAG formulierten Ziele eignet. Bei konsequenter Umsetzung lassen sich auf allen Wirkungsebenen (Parlament, Departement und Verwaltungseinheit) positive Veränderungen in Richtung der gesetzten Ziele feststellen. Allerdings bestehen im Zusammenspiel der Ebenen noch Verbesserungsmöglichkeiten. Insbesondere das Nebeneinander der klassischen Führungsform und des FLAG-Steuerungsmodells erschwert eine umfassende und durchgängige Nutzung der FLAG-Instrumente über alle Stufen hinweg. Dies hält auch die EFK in ihrer Querschnittsprüfung fest. Die Arbeit mit FLAG hat bei einigen Departementen zur Erkenntnis geführt, dass eine integrale Aufgaben- und Ressourcensteuerung - angelehnt an das Steuerungsmodell FLAG - für alle Verwaltungseinheiten denkbar wäre. In der Evaluation 2001 wurde empfohlen, die FLAG-Instrumente zu standardisieren und die Wirkungsmessung zu institutionalisieren. Diese Empfehlungen wurden erfolgreich umgesetzt. Die Beteiligten bestätigen, dass sich die Wirkungsmessungen sowie die optimierten und standardisierten FLAG-Instrumente bewährt haben. Die befragten Parlamentsmitglieder sind der Ansicht, dass die FLAG-Instrumente miliztauglich sind. 5/33

6 FLAG hat einen Kulturwandel initiiert. Die Instrumente und Prozesse des FLAG- Steuerungsmodells sind transparent und nachvollziehbar für die Führungskräfte und die Mitarbeitenden. Die Delegation von Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortung sowie der gewährte Handlungsspielraum wirken sich insbesondere auf die Ziel- und Leistungsorientierung sowie die Arbeitszufriedenheit positiv aus. Die signifikant unterschiedlichen Ergebnisse der Personalbefragung 2007 bestätigen diesen Vorteil von FLAG. Effizienz und Effektivität können allerdings leiden, wenn das FLAG-Steuerungsmodell unterlaufen wird. Die sukzessive Auflösung dieser kulturellen Konflikte ist auch nach zehn Jahren FLAG eine permanente Herausforderung. 6/33

7 1. Einleitung Die Aufsichtskommissionen beider Räte haben den Bundesrat 2002 aufgefordert, dem Parlament nach weiteren vier Jahren erneut Bericht über das Programm FLAG zu erstatten und seine Überlegungen zur Weiterentwicklung der neuen Verwaltungsführung darzulegen. Um auch die Erfahrungen der neuen FLAG-Verwaltungseinheiten per 2007 mitberücksichtigen zu können, wurde diese Berichterstattung verschoben. Die Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV) führte zusammen mit der Steuergruppe FLAG eine Evaluation durch. Die Firma Interface-Politikstudien wurde für eine minimale fachliche und methodische Unterstützung beigezogen. Erhoben wurde die Entwicklung von FLAG sowohl hinsichtlich - der FLAG-Instrumente als auch - der betrieblichen und politischen Führung und Steuerung sowie deren Zusammenspiel. Des Weiteren wurden eine Gesamtbeurteilung sowie Empfehlungen zur Weiterentwicklung von FLAG bei den beteiligten Stellen d.h. den FLAG-Verwaltungseinheiten, den Departementen und beim Parlament erhoben. 2. Vorgehen Die Evaluation erfolgte in mehreren Schritten. Von Dezember 2006 Februar 2007 wurden die 23 FLAG-Verwaltungseinheiten mit einem Fragebogen schriftlich befragt. Das Vorgehen wurde mit der Eidgenössischen Finanzkontrolle abgestimmt, die 2007 unabhängig davon eine Querschnittsprüfung zur Überwachung und Steuerung der FLAG- Verwaltungseinheiten durch die Departemente vornahm. Von Mai 2007 August 2007 erfolgten die Interviews mit den 7 Departementen und 3 einer FLAG-Verwaltungseinheit vorgesetzten Verwaltungseinheiten. Von Oktober 2007 Januar 2008 folgten die Interviews mit 11 ausgewählten Mitgliedern der zuständigen Legislativkommissionen und Aufsichtskommissionen. Von März 2008 April 2008 wurden die 9 Verwaltungseinheiten, die auf den auf FLAG umstellten, nochmals mit einem Fragebogen schriftlich befragt. Dieses Mal zu ihren Erfahrungen mit dem Steuerungsmodell nach ihrem ersten Betriebsjahr. Im Mai 2008 erfolgte noch ein Interview mit einem Vertreter der Parlamentsdienste. 7/33

8 Die Interviews mit den Parlamentsmitgliedern wurden vom der EFV gemeinsam mit dem externen Experten, Herrn Dr. S. Rieder, von Interface-Politikstudien durchgeführt (vgl. Rieder, Schwab: Umsetzung von FLAG im Bundesparlament. Luzern 2008). Dieser unterzog zudem die Resultate der schriftlichen Befragungen und Interviews einer Qualitätsprüfung. 3. Evaluation im Bereich FLAG auf Stufe Verwaltungseinheiten 3.1 Methodisches Vorgehen Die beiden Befragungen der FLAG-Verwaltungseinheiten erfolgten mittels standardisierter Fragebögen. Diese enthielten offene und geschlossene Fragen. Vor der ersten Befragung wurde ein Testlauf durchgeführt. Bei der ersten Befragung wurden insgesamt 45 Personen angeschrieben (DirektorInnen, ControllerInnen, bei neuen FLAG-Verwaltungseinheiten [ab 2007] allenfalls ProjektleiterIn FLAG). Diese kennen ihre Verwaltungseinheit, die Instrumente und das Steuerungsmodell von FLAG sowie deren Umsetzung in ihrer Verwaltungseinheit gut und konnten somit eine Bewertung abgeben. Die Qualität der Antworten kann als gut eingestuft werden. Es kann jedoch nicht ausgeschlossen werden, dass die Antworten positiv verzerrt sind, da es sich um eine Selbsteinschätzung der Verwaltungseinheiten handelt. Insgesamt wurden 30 Fragebogen ausgefüllt. Von allen FLAG-Verwaltungseinheiten mindestens einer. Damit liegt eine vollständige Übersicht über die Umsetzung in den 23 FLAG- Verwaltungseinheiten vor. Die 9 Verwaltungseinheiten, die auf den auf FLAG umstellten, wurden ein zweites Mal befragt. Erhoben wurden ihre Erfahrungen nach dem ersten Betriebsjahr. Angeschrieben wurden die DirektorInnen/LeiterInnen dieser FLAG-Verwaltungseinheiten. Alle 9 Fragebogen wurden ausgefüllt, so dass eine vollständige Übersicht über die Erfahrungen des ersten Betriebsjahres dieser FLAG-Verwaltungseinheiten vorliegt. Nachfolgend sind die Resultate der beiden Befragungen dargestellt. 8/33

9 3.2 Beurteilung der Instrumente und deren Erarbeitung Instrumente Die FLAG-Verwaltungseinheiten beurteilten, ob sich die aufgrund der Resultate des letzten Evaluationsberichts aus dem Jahre 2001 optimierten und standardisierten Instrumente im Einsatz bewährt haben. In der folgenden Grafik werden die Befragungsergebnisse der 23 FLAG-Verwaltungseinheiten zu den unterschiedlichen FLAG-Instrumenten dargestellt. Grafik 1: Wie haben sich die optimierten, standardisierten FLAG-Instrumente in der Praxis bewährt? A n z a h l N e n n u n g e n Sehr bewährt eher bewährt eher nicht bewährt gar nicht bewährt Noch nicht verwendet Geschäftsplan Leistungsvereinbarung Wirkungs- und Leistungsbericht Leistungsauftrag Reserven Der Geschäftsplan ist ein optionales FLAG-Instrument und dient als Grundlage für den Leistungsauftrag. Grafik 1 zeigt, dass sich der Geschäftsplan nach Meinung der Befragten bei allen 9 FLAG- Verwaltungseinheiten, die ihn einsetzen, eher bewährt bis sehr bewährt hat. 7 dieser 9 FLAG-Verwaltungseinheiten stammen aus den 2 Departementen, die die Erarbeitung eines Geschäftsplans explizit fördern. Dazu kommen 2 FLAG-Verwaltungseinheiten, die von einer vorgesetzten Verwaltungseinheit geführt werden. Als Grund für den Verzicht auf die Erarbeitung eines Geschäftsplans wurde von den Befragten primär der knappe Zeitrahmen in der Vorbereitungsphase der Umstellung auf FLAG genannt. Der Leistungsauftrag ist ein Instrument des Bundesrats zur Führung und Steuerung der FLAG-Verwaltungseinheit. Er wird, nach Konsultation der zuständigen parlamentarischen Kommissionen von National- und Ständerat, vom Bundesrat in der Regel für eine Legislaturperiode erteilt. Der Bundesrat legt darin die strategische Ausrichtung, die Vorgaben für Wirkungen und Leistungen sowie den finanziellen Rahmen der Verwaltungseinheit fest. Grafik 1 zeigt, dass die Befragten der Ansicht sind, dass sich der Leistungsauftrag bei den FLAG-Verwaltungseinheiten eher bewährt bis sehr bewährt hat. Lediglich die Befragten einer 9/33

10 FLAG-Verwaltungseinheit bedauern explizit den Verlust an gestalterischem Freiraum, der mit der Standardisierung einherging. Die Leistungsvereinbarung ist ein Instrument der Departemente zur Führung und Steuerung der Verwaltungseinheiten. Mit der Leistungsvereinbarung wird der Leistungsauftrag jährlich bis auf Produktebene konkretisiert. Der Umfang der Leistungsvereinbarung kann vom Departement und der Verwaltungseinheit, ihren Bedürfnissen entsprechend ausgestaltet werden. Die Leistungsvereinbarung ist für die Leistungserbringer Informatik und Telekommunikation (Leistungserbringer IKT) optional, da bei ihnen die service level agreements, Dienstleistungsund Projektvereinbarungen mit den Leistungsbezügern als Steuerungsinstrumente im Vordergrund stehen. Von 2 der 4 Departemente mit einem Leistungserbringer IKT wird deshalb zum Zeitpunkt der zweiten Erhebung auf die Erarbeitung einer Leistungsvereinbarung mit diesem verzichtet. Grafik 1 zeigt, dass sich nach Meinung der Befragten die Leistungsvereinbarung bei den FLAG-Verwaltungseinheiten eher bewährt bis sehr bewährt hat. Eine Ausnahme bildet eine Verwaltungseinheit, bei der aufgrund ihres Aufgabenportfolios Leistungsauftrag und Leistungsvereinbarung weitgehend deckungsgleich sind. So sieht der Leistungsauftrag vor, dass fast alle Wirkungsziele jährlich zu messen sind. Mit der Möglichkeit von Reservenbildungen wird die wirtschaftliche Verwaltungsführung gefördert. Grafik 1 zeigt, dass 9 FLAG-Verwaltungseinheiten bis zum Zeitpunkt der Erhebungen noch keine Gelegenheit gehabt hatten, Reserven zu bilden und zu verwenden. Dabei handelt es sich primär um diejenigen, die erst 2006 bzw eigenständige FLAG-Verwaltungseinheiten wurden. Weiter zeigt die Grafik, dass sich die Reservenbildung und verwendung nach Ansicht der Befragten bei den FLAG-Verwaltungseinheiten, die das Instrument bereits verwendet haben eher bewährt bis sehr bewährt hat. Eine Ausnahme bildet eine Verwaltungseinheit, die den Plafond bei der Reservenbildung explizit als eher knapp bemessen beurteilt. Im Wirkungs- und Leistungsbericht informieren die FLAG-Verwaltungseinheiten über die Erreichung der im Leistungsauftrag festgehaltenen Wirkungs- und Leistungsziele sowie über die vorgesetzten Ziele. Aufgrund der Resultate wird der Handlungsbedarf für die nächste Leistungsauftragsperiode festgelegt. Der Wirkungs- und Leistungsbericht wird ein Jahr vor Ende der Leistungsauftragsperiode erstellt und dem Bundesrat sowie dem Parlament unterbreitet. 10/33

11 Grafik 1 zeigt, dass sich bei 11 FLAG-Verwaltungseinheiten nach Meinung der Befragten sowohl die Wegleitung als auch die Vorlage eher bewährt bis sehr bewährt haben. Diese FLAG-Verwaltungseinheiten befanden sich zum Zeitpunkt der ersten Erhebung (Anfang 2007), im Rahmen der Erneuerung des Leistungsauftrages für die Jahre , mitten in der Erarbeitung ihres ersten Wirkungs- und Leistungsberichtes. Die übrigen 12 FLAG- Verwaltungseinheiten werden das neue FLAG-Instrument, das die bisherige summarische Berichterstattung ablöst, erstmals einsetzen, wenn sie ihrerseits den Leistungsauftrag erneuern Erarbeitung der Instrumente Die FLAG-Verwaltungseinheiten beurteilten wie stark sich die eigene Geschäftsleitung an der Erarbeitung der Instrumente beteiligt. Die folgende Grafik zeigt, wie die Intensität der Beteiligung der Geschäftsleitung an der Erarbeitung der Instrumente wahrgenommen wurde. Grafik 2: Wie stark beteiligt sich die Geschäftsleitung an der Erarbeitung der Instrumente? A n z a h l N e n n u n g e n sehr stark eher stark eher nicht gar nicht noch nicht verw endet Geschäftsplan Leistungsvereinbarung Semester-/Jahresbericht Leistungsauftrag Vorans chlag Wirkungs- und Leistungsbericht Grafik 2 zeigt, dass die Befragten der Ansicht sind, dass die Geschäftsleitungen in den FLAG-Verwaltungseinheiten an der Erarbeitung der Instrumente eher stark bis sehr stark beteiligt sind. Wesentliche Gründe dafür sind aus Sicht der Befragten: - Bei der Erarbeitung des Geschäftsplans setzen sich die Geschäftsleitungen intensiv mit der eigenen Verwaltungseinheit und deren Umfeld auseinander (z.b. der Lagebeurteilung, der Strategie, den Wirkungs- und Leistungszielen, der Ressourcenzuteilung und der Organisationsstruktur). - Bei der Erarbeitung des Leistungsauftrages befassen sich die Geschäftsleitungen intensiv mit der strategischen Ausrichtung der Verwaltungseinheit sowie den daraus abzuleitenden Leistungs- und Wirkungszielen. Gewonnen wird damit ein gemeinsames Verständnis 11/33

12 und Transparenz. Dies trägt zur Kulturentwicklung und zum besseren internen Informationsaustausch bei. Der Leistungsauftrag wird nach Meinung der Befragten von den FLAG- Verwaltungseinheiten zudem als gutes Instrument für die externe Kommunikation und die politische Legitimation geschätzt. Bei einer Verwaltungseinheit aus dem IKT-Bereich sind die Befragten der Ansicht, dass sich eher nicht alle Mitglieder der Geschäftsleitung an der Erarbeitung des Leistungsauftrags beteiligt haben, weil insbesondere die massgebende Verordnung die Aufgaben bereits sehr detailliert vorgibt. - Die Leistungsvereinbarung ist eine wesentliche Grundlage für die jährlichen individuellen Zielvereinbarungen und ein zentrales internes Führungsinstrument für die Geschäftsleitungsmitglieder. - Der jährliche Voranschlag und die Rechnung bilden die Finanzberichterstattung der FLAG- Verwaltungseinheiten, die dem Parlament zugestellt wird. Ausgewiesen werden das finanzielle Gesamtergebnis (Aufwand, Ertrag), das finanzielle Ergebnis pro Produktgruppe sowie ausgewählte Kennziffern. Als Erläuterung werden pro FLAG-Verwaltungseinheit eine Beschreibung der Produktgruppen, zwei bis drei wesentliche Leistungs- und Wirkungsziele sowie ein Kommentar zum Ergebnis (Finanzen, Leistungen und Wirkungen) geliefert. Die Planung des finanziellen Mittelbedarfs ist ein wichtiges Führungselement für die FLAG- Verwaltungseinheiten. Bei einer FLAG-Verwaltungseinheit ist die Geschäftsleitung nach Meinung der Befragten eher nicht an der Erarbeitung beteiligt. Als Grund wird angegeben, dass die Federführung bei der Erarbeitung beim zentralen Controlling der vorgesetzten Verwaltungseinheit liegt. - Bei der Erarbeitung des Wirkungs- und Leistungsberichts und des Semester-/ Jahresberichts sind die Geschäftsleitungsmitglieder für die Ergebnisse innerhalb ihres Bereichs beziehungsweise ihrer Produktgruppe verantwortlich. Damit sind sie eng in den Steuerungs- und Berichterstattungsprozess involviert. Der Wirkungs- und Leistungsbericht sowie der Semester-/Jahresbericht sind Teil des Controllings des Steuerungsmodells FLAG. Ziel ist, entscheidrelevante Informationen für die strategische und operative Führung bereitzustellen. Die Berichterstattung dient dem Bundesrat, dem Parlament, dem Departement und der Verwaltungseinheit als Orientierung oder Entscheidgrundlage. Die Informationen der Verwaltungseinheiten geben Auskunft über die Zielerreichung und gegebenenfalls über Korrekturmassnahmen. Der Wirkungs- und Leistungsbericht als Berichterstattung zum Leistungsauftrag zu Handen des Bundesrats und des Parlaments ist formal vereinheitlicht. 12/33

13 Die Ausgestaltung des Semester-/Jahresberichts als Berichterstattung zur Leistungsvereinbarung zu Handen des Departements wird zwischen Verwaltungseinheit und Departement geregelt. Bei den neuen FLAG-Verwaltungseinheiten war die Berichterstattung zum Zeitpunkt der Erhebungen teilweise noch nicht vollständig aufgebaut. Bei einer Verwaltungseinheit wurde die Erarbeitung des Wirkungs- und Leistungsberichts an Stabsmitarbeitende delegiert. Der Wirkungs- und Leistungsbericht wird nach Meinung der Befragten geschätzt, weil er eine externe Beurteilung der Leistungen durch die Kunden/Anspruchsgruppen erfordert. Die Analyseergebnisse zeigen dann, wo Verbesserungspotential vorhanden ist. Die Hinterfragung der eigenen Tätigkeit wird somit gefördert, was zu einer lernenden Organisation führt. Aussagekräftige Indikatoren zur Messung von Wirkungszielen zu bestimmen und zu erfassen, verfälschende Einflüsse auszuschliessen sowie die eigentliche Messung der Wirkungen stellen dabei nach Meinung der Befragten hohe Anforderungen an die FLAG- Verwaltungseinheiten. Die FLAG-Verwaltungseinheiten beurteilten auch wie stark sich das Departement/die vorgesetzte Verwaltungseinheit an der Erarbeitung der Instrumente beteiligt. Die folgende Grafik zeigt, wie die Intensität der Beteiligung der Departemente/vorgesetzten Verwaltungseinheiten bewertet wurde. Grafik 3: Wie stark beteiligt sich das Departement/die vorgesetzte Verwaltungseinheit an der Erarbeitung der Instrumente? A n z a h l N e n n u n g e n sehr stark eher stark eher nicht gar nicht noch nicht verw endet Geschäftsplan Leistungsvereinbarung Semester-/Jahresbericht Leistungsauftrag Vorans chlag Wirkungs- und Leistungsbericht Grafik 3 zeigt, dass die Befragten der Ansicht sind, dass sich die Departemente/vorgesetzten Verwaltungseinheiten weniger intensiv an der Erarbeitung der Instrumente beteiligen als die 13/33

14 eigene Geschäftsleitung (siehe Grafik 2). Nach Meinung der Befragten beteiligen sich die Departemente/vorgesetzten Verwaltungseinheiten im Rahmen ihrer Aufsichtsfunktion an der Erarbeitung der FLAG-Instrumente. In einer frühen Phase definieren sie meist Vorgaben; in einer späten Phase nehmen sie dann beispielsweise die Plausibilisierung der Ziele oder die Machbarkeitsbeurteilung aus vorgesetzter Sicht vor. Wie stark sich die Departemente/vorgesetzten Verwaltungseinheiten beteiligen hängt somit nicht zuletzt davon ab, wie sie ihre Rolle der Führung definieren. Diejenigen Departemente/vorgesetzten Verwaltungseinheiten, die sich frühzeitig und intensiv an der Strategie- und Zielformulierung der FLAG-Verwaltungseinheiten beteiligen, sehen darin Vorteile. So etwa die besseren Kenntnisse über die Geschäftstätigkeit der FLAG- Verwaltungseinheit oder die Möglichkeit bereits frühzeitig zentrale Weichenstellungen vornehmen zu können. In die Erarbeitung der Semester-/Jahresberichte der FLAG-Verwaltungseinheiten sind die Departemente/vorgesetzten Verwaltungseinheiten nach Ansicht der Befragten eher nicht bis gar nicht einbezogen, da sie primär deren Empfänger sind. 3.3 Beurteilung der Führung und Steuerung Verwendung von Leistungsauftrag und Leistungsvereinbarung Die FLAG-Verwaltungseinheiten beurteilten wie intensiv sie den Leistungsauftrag und die Leistungsvereinbarung für die tägliche Arbeit verwenden und wie intensiv das Departement/ die vorgesetzte Verwaltungseinheit mit Leistungsauftrag und Leistungsvereinbarung führt und steuert. Die folgende Grafik zeigt, wie die Intensität der Verwendung beurteilt wurde. Grafik 4: Wie stark werden Leistungsauftrag und Leistungsvereinbarung von der FLAG- Verwaltungseinheit bzw. dem Departement/der vorgesetzten Verwaltungseinheit für die Führung und Steuerung verwendet? A n z a h l N e n n u n g e n sehr stark eher stark eher nicht gar nicht noch nicht verwendet FLAG-Verwaltungseinheiten: Leistungsauftrag FLAG-Verwaltungseinheiten: Leistungsvereinbarung Departemente/vorgesetzte Verwaltungseinheiten: Leistungsauftrag Departemente/vorgesetzte Verwaltungseinheiten: Leistungsvereinbarung 14/33

15 Grafik 4 zeigt, dass die Befragten angeben, dass die FLAG-Verwaltungseinheiten, den Leistungsauftrag und die Leistungsvereinbarung eher stark bis sehr stark in der täglichen Arbeit verwenden. Bei 2 Leistungserbringern IKT verzichtet das zuständige Departement auf eine Leistungsvereinbarung (siehe S.5). 4 FLAG-Verwaltungseinheiten verwenden den Leistungsauftrag eher nicht in der täglichen Arbeit. Nach Aussage der Befragten wird er indirekt über die Leistungsvereinbarung und andere Dokumente für die tägliche Arbeit genutzt. Die FLAG-Verwaltungseinheiten, die die Leistungsvereinbarung eher nicht verwenden, stützen sich gemäss den Befragten unter anderem auf ein internes Managementsystem ab. Dieses enthält für die Mitarbeitenden spezifischere Anweisungen und Daten als die Leistungsvereinbarung. Bei annähernd der Hälfte der FLAG-Verwaltungseinheiten setzt nach Meinung der Befragten auch das Departement/die vorgesetzte Verwaltungseinheit den Leistungsauftrag und die Leistungsvereinbarung eher stark bis sehr stark für die Führung und Steuerung der FLAG- Verwaltungseinheit ein Ausgestaltung der Globalbudgets Die FLAG-Verwaltungseinheiten beurteilten, wie wichtig ihnen die Ausgestaltung der Globalbudgets ist. Das Globalbudget ist das jährliche pauschale Budget, das die erforderlichen Kreditmittel für den verwaltungseigenen Bereich umfasst. Die Finanzmittelaufteilung und verwendung liegt in der Kompetenz der FLAG-Verwaltungseinheiten. Das Globalbudget unterteilt sich in zwei separate Globalbudgets: ein Globalbudget I (Funktionsaufwand/-ertrag) und ein Globalbudget II (Investitionsausgaben/-einnahmen). Die FLAG-Verwaltungseinheiten sind ermächtigt, im Einvernehmen mit dem zuständigen Departement zwischen dem Investitionskredit und dem Aufwandkredit Verschiebungen vorzunehmen (= Durchlässigkeit). Diese Verschiebungen dürfen weder 5% des bewilligten Aufwandkredits noch den Betrag von 5 Millionen Franken überschreiten. Die folgende Grafik zeigt die Bedeutung der Ausgestaltung der Globalbudgets für die FLAG- Verwaltungseinheiten. 15/33

16 Grafik 5: Wichtigkeit der Ausgestaltung der Globalbudgets? A n z a h l N e n n u n g e n sehr wichtig eher wichtig eher nicht wichtig gar nicht wichtig Kreditspezifikation Durchlässigkeit Grafik 5 zeigt, dass gemäss den Befragten den meisten FLAG-Verwaltungseinheiten sowohl die Kreditspezifikation als auch die Durchlässigkeit sehr wichtig ist. Der damit verbundene Handlungsspielraum, beispielsweise zur Verschiebung von Prioritäten zwischen Personalund Sachaufwand, erlaubt den flexiblen Einsatz der Mittel zugunsten von Wirkung und Leistung. Er ist damit ein zentrales Element der Führung und Steuerung Führungsabläufe Die FLAG-Verwaltungseinheiten wurden gefragt, ob die Führungsabläufe in der Verwaltungseinheit und im Departement/der vorgesetzten Verwaltungseinheit in einer Gesamtübersicht festgehalten seien. Die folgende Grafik zeigt wie die Situation beurteilt wurde. Grafik 6: Sind in der FLAG-Verwaltungseinheit bzw. im Departement/der vorgesetzten Verwaltungseinheit die Führungsabläufe in einer Gesamtübersicht festgehalten? A n z a h l Ne n n u n g e n Ja Nein Kann ich noch nicht beurteilen FLAG- Verwaltungseinheit Departement/ übergeordnete Verwaltungseinheit Grafik 6 zeigt, dass die grosse Mehrheit der Befragten angibt, dass in ihrer FLAG- Verwaltungseinheit die Führungsabläufe (d.h. das Zusammenspiel von Planung, Überwachung, Steuerung und Berichtswesen mit Meilensteinen, Zuständigkeiten etc.) im Zeitpunkt der ersten Befragung bereits in einer Gesamtübersicht festgehalten wurden. Die Befragten 16/33

17 von 6 neuen FLAG-Verwaltungseinheiten gaben zum Zeitpunkt der ersten Befragung an, dass bei ihnen noch keine Gesamtübersicht existiere. Die Befragten sind der Ansicht, dass die klaren stufengerechten Abläufe dazu beitragen, dass Kader und Mitarbeitende das System verstehen, ihre Aufgaben und den Spielraum sowie die damit einhergehende Verantwortung wahrnehmen können, was sehr geschätzt wird. Die Befragten der FLAG-Verwaltungseinheiten sehen noch ein gewisses Optimierungspotenzial bei der Abstimmung an der Schnittstelle des dualen Führungs- und Steuerungssystems der Bundesverwaltung. So etwa bei der Entwicklung der relevanten Ziele über eine Zielkaskade (Bundesrat, Departement, FLAG-Verwaltungseinheit, Mitarbeitende) oder bei der Abstimmung der Querschnittsprozesse. Grafik 6 zeigt zudem, dass die Mehrheit der Befragten noch nicht beurteilen konnte, ob im Departement/der vorgesetzten Verwaltungseinheit eine Gesamtübersicht der Führungsabläufe vorliegt. Eine solche würde zur Transparenz beitragen und die Optimierung der Schnittstellen des dualen Führungs- und Steuerungssystems sowie der verschiedenen Terminpläne wesentlich erleichtern Veränderung in der Führung und Steuerung sowie der Interaktion mit den parlamentarischen Kommissionen Die FLAG-Verwaltungseinheiten beurteilten, ob sich die Führung und Steuerung auf Stufe FLAG-Verwaltungseinheit bzw. Departement/vorgesetzte Verwaltungseinheit sowie die Interaktion mit den parlamentarischen Kommissionen verändert habe mit FLAG und wie zufrieden sie damit sind. Die folgenden Grafiken 7 und 8 zeigen die Resultate der Beurteilung. Grafik 7: Haben sich die Führung und Steuerung in der FLAG-Verwaltungseinheit bzw. im Departement/der vorgesetzten Verwaltungseinheit sowie die Interaktion mit den parlamentarischen Kommissionen mit FLAG verändert? A n z a h l N e n n u n g e n Ja Nein Kann ich noch nicht beurteilen FLAG-Verwaltungseinheit Parlamentarische Kommissionen Departement/vorgesetzte Verwaltungseinheit 17/33

18 Grafik 7 zeigt, dass sich die Führung und Steuerung durch FLAG, nach Meinung der Befragten, bei 22 FLAG-Verwaltungseinheiten verändert hat. Des weiteren zeigt die Grafik, dass sich nach Ansicht der Befragten, die aufgrund der verfügbaren Erfahrungen bereits eine Aussage machen konnten, auch die Führung durch das Departement/die vorgesetzte Verwaltungseinheit und die Interaktion mit den parlamentarischen Kommissionen für die FLAG-Verwaltungseinheiten verändert haben. Grafik 8: Wie zufrieden sind sie mit der Führung und Steuerung bzw. Interaktion? A n z a h l N e n n u n g e n sehr zufrieden eher zufrieden eher unzufrieden sehr unzufrieden kann ich noch nicht beurteilen FLAG-Verwaltungseinheit Parlamentarische Kommissionen Departement/vorgesetzte Verwaltungseinheit Grafik 8 zeigt, dass die Befragten angeben, dass die FLAG-Verwaltungseinheiten mit ihrem Führungs- und Steuerungsprozess bereits eher zufrieden bis sehr zufrieden sind. Als wesentliche Gründe nennen die Befragten, dass Geschäftsleitungsmitglieder und Kader sich mit FLAG identifizieren, gezielt steuern und den Handlungsspielraum nutzen. Weiter zeigt die Grafik, dass gemäss den Befragten eine knappe Mehrheit der FLAG- Verwaltungseinheiten mit der Führung und Steuerung durch das Departement/die vorgesetzte Verwaltungseinheit eher zufrieden bis sehr zufrieden ist. Ihrer Meinung nach wird insbesondere die tatsächliche Gewährung des im FLAG- Steuerungsmodell vorgesehenen Handlungsspielraums geschätzt. Knapp die Hälfte der FLAG-Verwaltungseinheiten ist mit der Führung und Steuerung durch das Departement/die vorgesetzte Verwaltungseinheit eher unzufrieden bis sehr unzufrieden. Als Grund wird von den Befragten insbesondere das kritische Verhältnis zwischen dem im FLAG-Steuerungsmodell vorgesehenen Handlungsspielraum und den bundesweiten beziehungsweise departementsweiten Vorgaben (z.b. zentrale Beschaffung) genannt. Die Befragten weisen darauf hin, dass kurzfristig inputsteuernde Vorgaben (z.b. zur Stellenzahl) zu Zielkonflikten führen. Zudem schränken diese Eingriffe in das operative Geschäft den FLAG- Verwaltungseinheiten den Handlungsspielraum erheblich ein und beeinträchtigen ihre Effektivität und Effizienz. 18/33

19 Aus Grafik 8 ist zudem ersichtlich, dass die Befragten der FLAG-Verwaltungseinheiten, die aufgrund der verfügbaren Erfahrungen bereits eine Aussage machen konnten, mit der Interaktion zwischen den parlamentarischen Kommissionen und ihrer Einheit eher zufrieden bis sehr zufrieden sind. Als Gründe wurden genannt, dass Aufgaben, Tätigkeiten, Leistungen und Wirkungen dargelegt und auch Fragen direkt beantwortet werden können. Die Tätigkeiten der FLAG-Verwaltungseinheiten werden dadurch besser verstanden und akzeptiert. Es gelingt ihnen ihres Erachtens zudem, den parlamentarischen Kommissionen die wesentlichen Informationen für die politische Steuerung darzulegen, was von den Kommissionsmitgliedern geschätzt wird. Nach Ansicht der Befragten spüren die FLAG-Verwaltungseinheiten in den Kommissionen trotzdem teilweise eine gewisse Unsicherheit gegenüber FLAG. Sie stellen fest, dass FLAG und die damit verbundenen Steuerungsmöglichkeiten noch nicht allen Kommissionsmitgliedern bis in die letzte Konsequenz bekannt sind. Aus ihrer Sicht kommt hinzu, dass die Kommissionsmitglieder FLAG- und Nicht-FLAG-Verwaltungseinheiten zusammen beurteilen müssen. 3.4 Gesamtbeurteilung und Empfehlungen der FLAG-Verwaltungseinheiten - Für die FLAG-Verwaltungseinheiten hat FLAG einen hohen Nutzen. Sie können die Vorteile der erweiterten Handlungsspielräume und Entscheidkompetenzen nutzen. Die verbesserte Transparenz über Leistungen, Kosten und Wirkungen ermöglicht bessere Führungsentscheide und erleichtert den Nachweis und die Kommunikation von Wirkung, Nutzen und Legitimation der eigenen Arbeit. Die Beteiligten möchten nicht mehr zurück zum herkömmlichen Steuerungssystem. Die erweiterten Handlungsspielräume müssen jedoch gewährt und erhalten bleiben, sonst geht der Nutzen verloren. - Die FLAG-Verwaltungseinheiten würden auf der politischen Ebene eine stärkere langfristige Steuerung über den Leistungsauftrag begrüssen; dies in Verbindung mit einer Entlastung der operativen Steuerung auf der Jahresebene. - Gleichzeitig wird aber auch eine grundsätzliche Überprüfung der 4-Jahresplanung in einem dynamischen Umfeld (z.b. auf zusätzliche Flexibilität) von einzelnen FLAG- Verwaltungseinheiten gewünscht. Die raschen Veränderungen im Umfeld, die vielen Reformen, die politische Übersteuerung, die wiederkehrenden Eingriffe in das operative Geschäft sowie die nicht geplanten Aufgaben erschweren die 4-Jahresplanungen in der aktuellen Form und erhöhen den Aufwand für Führung und Steuerung auf allen Ebenen. - Die sukzessive Klärung der Steuerungskonflikte ist aus Sicht der FLAG- Verwaltungseinheiten dringend. 19/33

20 4. Evaluation im Bereich FLAG auf Stufe Departemente/vorgesetzte Verwaltungseinheiten 4.1 Methodisches Vorgehen Mit allen 7 Departementen wurde je ein Interview von rund 2 Stunden durchgeführt. Das Gespräch wurde mit dem/der GeneralsekretärIn bzw. dem/der stellvertretenden GeneralsekretärIn und/oder dem Mitglied der Steuergruppe FLAG sowie allenfalls weiteren Personen geführt. In 3 einer FLAG-Verwaltungseinheit vorgesetzten Verwaltungseinheiten wurde mit deren Leiter sowie allenfalls weiteren Personen ebenfalls je ein Interview geführt. Basis der Interviews war ein halbstandardisierter Leitfaden. Die Gespräche liefern qualitative Ergebnisse zur Umsetzung von FLAG in den Departementen und den vorgesetzten Verwaltungseinheiten. 4.2 Beurteilung der Instrumente Die Befragten der Departemente/vorgesetzten Verwaltungseinheiten teilen die Auffassung der FLAG-Verwaltungseinheiten, dass sich die optimierten und standardisierten FLAG- Instrumente in der Praxis bewährt haben. Am Leistungsauftrag wird geschätzt, - dass er Transparenz schafft - die Diskussion strukturiert - sich auf die wesentlichen Punkte beschränkt - einen zweckmässigen Umfang hat - durch die vorgegebene Struktur eine gewisse Vergleichbarkeit erreicht und nichts Wesentliches vergessen wird - ein gutes Instrument ist, um mit den FLAG-Verwaltungseinheiten deren künftige Aufgaben und Strategie zu klären Die Departemente stellen fest, dass Letzteres insbesondere bei sehr technischen FLAG- Verwaltungseinheiten hohe Anforderungen an sie stellt. Nach Aussagen der Befragten stellen auch die Mitglieder des Parlaments fest, dass ihnen insbesondere bei komplexen Leistungsaufträgen das Fachwissen und die Zeit fehlen, um sich mit der notwendigen Intensität mit den Leistungsaufträgen auseinander zu setzen. Der Preis für die erwähnten Vorteile der optimierten und standardisierten Leistungsaufträge wird im hohen Abstraktionsgrad gesehen. Bei der Leistungsvereinbarung geschätzt werden - der Gestaltungsspielraum z.b. bezüglich Umfang und 20/33

21 - die intensiven Diskussionen über Quantität und Qualität der Leistungen, die zwischen Departement/vorgesetzter Verwaltungseinheit und FLAG-Verwaltungseinheit vielerorts stattfinden Die Gestaltungsempfehlung des Programms FLAG wird meist als Basis für die Leistungsvereinbarung verwendet. Die Möglichkeit zur Reservenbildung wird positiv beurteilt als sehr wichtiger Anreiz für das wirtschaftliche Handeln der FLAG-Verwaltungseinheiten Die hohen Anforderungen für die Bildung von allgemeinen Reserven schmälern diesen Anreiz aus Sicht der Interviewten. 4.3 Beurteilung der Führung und Steuerung Die Befragten der Departemente/vorgesetzten Verwaltungseinheiten bestätigen das ambivalente Bild der FLAG-Verwaltungseinheiten bezüglich der Führung und Steuerung auf Stufe Departement/vorgesetzte Verwaltungseinheit. Rund die Hälfte der Interviewten sind der Meinung, dass der Bundesverwaltung ein integrales Aufgaben- und Ressourcencontrolling fehlt, das sowohl auf Stufe Departement als auch auf der politischen Ebene eine Gesamtsicht erleichtert. Die damit verbundene Transparenz würde eine Vertrauenskultur zwischen Politik und Verwaltung aber auch innerhalb der Verwaltung fördern. Die Befragten finden, dass FLAG die Anforderungen an die Führung und Steuerung verändert und ein integrales Leistungs-/Wirkungs- und Ressourcencontrolling verbunden mit einer Vertrauenskultur verlangt. Bei den Schlussfolgerungen kann unterschieden werden zwischen denjenigen von Departementen, die schon einen grossen Teil ihrer Verwaltungseinheiten auf FLAG umgestellt haben und denen von Departementen/vorgesetzten Verwaltungseinheiten, die erst wenige ihrer Verwaltungseinheiten auf FLAG umgestellt haben. Sowie Departementen, die nur wenige ihrer FLAG-Verwaltungseinheiten direkt führen d.h. wo die meisten FLAG-Verwaltungseinheiten von einer vorgesetzten Verwaltungseinheit geführt werden. Departemente, die schon einen grossen Teil ihrer Verwaltungseinheiten auf FLAG umgestellt haben, haben nach Meinung der Befragten ihre Führung und Steuerung bereits in Richtung wirkungsorientiertes Controlling entwickelt oder zum Zeitpunkt des Interviews auf diesem Weg erste Schritte unternommen und weitere geplant. Sie setzen sich zusammen mit den FLAG-Verwaltungseinheiten sehr intensiv mit Leistungen, Wirkungen und deren Zusammenhängen mit den Ressourcen auseinander. Dies erhöht nicht nur die Transparenz und das gegenseitige Verständnis, sondern fokussiert auch Aufgabenverzichts- und Ressourcenkürzungsdiskussionen neu. Insgesamt erhöhen sich die Interaktionen mit FLAG d.h. es wird 21/33

22 mehr kommuniziert, mehr hinterfragt und in der Folge können Verbesserungen leichter erzielt werden. Die Befragten sind der Ansicht, dass diese Vorteile tendenziell mit einem höheren Aufwand für Führung und Steuerung verbunden sind. So ist es beispielsweise höchst anspruchsvoll, methodisch und inhaltlich auf den Leistungsauftrag einer FLAG-Verwaltungseinheit Einfluss zu nehmen. Ebenso anforderungsreich ist es, ein ausgereiftes Reporting einer FLAG- Verwaltungseinheit zu verstehen und so zu analysieren, dass im anschliessenden Gespräch mit der FLAG-Verwaltungseinheit die entscheidrelevanten Fragen gestellt werden können. Die Befragten sind sich bewusst, dass sie sich teilweise noch vermehrt in die Geschäftstätigkeit der FLAG-Verwaltungseinheiten einarbeiten müssen, um das nötige Verständnis dafür zu entwickeln und zu einem kompetenten Gesprächspartner zu werden. Die Interviewten dieser Departemente sind der Meinung, dass sich der Aufwand lohnt und die Prozesse von allen Beteiligten gut akzeptiert sind, da sie für alle Vorteile bringen. Diese Departemente stellen nach Ansicht der Befragten aber auch fest, dass es mit einem steigenden Anteil an FLAG-Verwaltungseinheiten immer schwieriger wird, kurzfristige Kürzungsvorgaben der Politik und des Ressourcendepartementes, die der rein inputgesteuerten Budgetbetrachtung entspringen, zu konsolidieren. Inputvorgaben auf einzelne Ressourcen z.b. Personal sind nicht mehr umsetzbar ohne Übersteuerung der FLAG- Verwaltungseinheiten, worauf diese in der Evaluation auch explizit hinweisen, ebenso wie auf die negativen Konsequenzen bezüglich Effizienz und Effektivität. Die Befragten derjenigen Departemente/vorgesetzten Verwaltungseinheiten, die erst wenige ihrer Verwaltungseinheiten auf FLAG umgestellt haben und derjenigen Departemente, die nur wenige ihrer FLAG-Verwaltungseinheiten direkt führen sind der Meinung, dass in der Führung und Steuerung zwischen FLAG-Verwaltungseinheiten und Nicht-FLAG- Verwaltungseinheiten noch keine grossen Unterschiede gemacht werden. Einige nahmen zum Zeitpunkt der Befragung eine Übersteuerung ihrer FLAG-Verwaltungseinheiten auch ganz bewusst in Kauf mit einem zu ausgeprägten Ressourcencontrolling bis hin zu einzelnen Stellenbewilligungen und Begrenzung der Personalkredite. Bei einigen Befragten führte die Auseinandersetzung mit Leistungsauftrag und Leistungsvereinbarung jedoch bereits zur Erkenntnis, dass bei Nicht-FLAG-Verwaltungseinheiten angelehnt an das Steuerungsmodell FLAG geführt und gesteuert werden könnte. Dazu müsste die Leistungs- und Wirkungsseite des Controllings ausgebaut werden. Zum Zeitpunkt des Interviews lagen jedoch noch keine konkreten Pläne dazu vor. 22/33

23 4.4 Gesamtbeurteilung und Empfehlungen der Departemente/ vorgesetzten Verwaltungseinheiten - Die optimierten und standardisierten FLAG-Instrumente haben sich auch auf Stufe Departement/vorgesetzte Verwaltungseinheit bewährt. Die Instrumente und Prozesse von FLAG werden als gut entwickelt, eingespielt und wirksam bezeichnet. - Leistungsauftrag und Leistungsvereinbarung werden als Instrumente geschätzt, um die künftigen Aufgaben und die Strategie sowie Quantität und Qualität der Leistungen zu klären. - FLAG führt zu einem strukturierten fokussierten Dialog zwischen Departement/vorgesetzter Verwaltungseinheit und FLAG-Verwaltungseinheit und fördert diesen. Die Transparenz und das gegenseitige Verständnis wachsen. - Die Anforderungen an die Gesprächspartner in Departement/vorgesetzter Verwaltungseinheit und der Führungsaufwand insbesondere im Controlling steigen; doch der zusätzliche Aufwand wird als lohnenswert erachtet. - Die hohen Hürden zur Bildung von allgemeinen Reserven schwächen den Anreiz für das wirtschaftliche Handeln der FLAG-Verwaltungseinheiten. - Die Departemente stellen anlässlich der Beratungen in den parlamentarischen Kommissionen ebenso wie die FLAG-Verwaltungseinheiten eine gewisse Unsicherheit gegenüber FLAG fest. Sie vermuten, dass die hohe Belastung aber auch das erforderliche Fachwissen (z.b. über die Geschäftstätigkeit der FLAG-Verwaltungseinheiten und die Steuerungsmöglichkeiten, die FLAG mit sich bringt) dazu führen, dass die Parlamentarierinnen und Parlamentarier die ihnen zur Verfügung stehenden Gestaltungsmöglichkeiten zu wenig nutzen können. - Die Befragten betrachten eine integrierte, an das Steuerungsmodell FLAG angelehnte Aufgaben- und Ressourcensteuerung für alle Verwaltungseinheiten als eine ernsthaft in Betracht kommende Option. - Die Klärung von Steuerungskonflikten wird von einzelnen Departementen explizit als dringendes Problem dargelegt und die steigende Zahl an FLAG-Verwaltungseinheiten erhöht die Notwendigkeit dieser Diskussion. 23/33

24 5. Evaluation im Bereich FLAG auf Stufe Parlament 5.1 Methodisches Vorgehen Mit 11 ausgewählten Mitgliedern des Parlamentes wurden Interviews durchgeführt. Befragt wurden Mitglieder der Legislativkommissionen, der Aufsichtskommissionen sowie der Finanzdelegation. Mit einem Vertreter der Parlamentsdienste wurde ebenfalls ein Interview geführt. Basis für die Interviews bildete ein halbstandardisierter Leitfaden. Die Gespräche liefern qualitative Ergebnisse zur Umsetzung von FLAG im Parlament. 5.2 Beurteilung der Instrumente FLAG stellt dem Parlament folgende Steuerungsinstrumente zur Verfügung: Die direkte Steuerung erfolgt durch die jährliche Finanzberichterstattung (FB), durch die Definition von Produktgruppenbudgets (PG) mittels Planungsbeschluss und durch Veränderungen des Leistungsauftrags über die Motion. Eine indirekte Steuerung erfolgt über die Konsultation der Leistungsaufträge (LA) und die Wirkungs- und Leistungsberichte (WLB). Die Interviewten wurden gefragt wie die Instrumente verwendet werden und ob sie miliztauglich seien? Die Interviews lieferten folgenden Befund: Verwendung der Finanzberichterstattung (FB) Die Finanzberichterstattung der FLAG-Verwaltungseinheiten wird im jährlichen Voranschlag und der Rechnung dem Parlament zugestellt. Ausgewiesen werden das finanzielle Gesamtergebnis (Aufwand, Ertrag), das finanzielle Ergebnis pro Produktgruppe sowie ausgewählte Kennziffern. Als Erläuterung werden pro FLAG-Verwaltungseinheit eine Beschreibung der Produktgruppen, zwei bis drei wesentliche Leistungs- und Wirkungsziele sowie ein Kommentar zum Ergebnis (Finanzen, Leistungen und Wirkungen) geliefert. Die Kenntnisse der Finanzberichterstattung sind sehr unterschiedlich. Während ein Teil der Befragten die Darstellung in Voranschlag und Rechnung sehr gut kennt, ist anderen die Finanzberichterstattung nur wenig bekannt und die Unterschiede zur traditionellen Darstellung nicht klar. In der Tendenz sind Mitglieder der Finanzkommissionen aufgrund ihrer Zuständigkeit und Befragte mit einer längeren Amtszeit mit der Finanzberichterstattung besser vertraut. Die formale Qualität der Finanzberichterstattung (Darstellung, Sprache, Aufbau, Verständlichkeit) wird von den Befragten generell als gut beurteilt. In drei Punkten wurde allerdings Kritik geübt: Die formale Darstellung (Länge, Form) der einzelnen FLAG- Verwaltungseinheiten sei oft zu unterschiedlich, die Vergleichbarkeit mit dem Vorjahr sei nicht immer gegeben und es werde zu oft ein schwer verständlicher Fachjargon verwendet. 24/33