für mobile commerce und Innovation an ausgewählten Beispielen

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1 Strategische Frequenzvergabeentscheidungen als Voraussetzungen für mobile commerce und Innovation an ausgewählten Beispielen Matthias Kurth Präsident Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post Universität Frankfurt am Main,

2 Inhalt I. Einfluss der Frequenzregulierung auf Märkte II. Gesetzliche Grundlagen für Frequenzvergabe nach dem Telekommunikationsgesetz III. Versteigerungsverfahren am Beispiel UMTS IV. Ausschreibungsverfahren am Beispiel WLL V. Ausschreibungsverfahren am Beispiel DVBT VI. Allgemeinzuteilung am Beispiel WLAN VII. Schlussbemerkungen

3 Frequenzmanagement Marktwachstum Nachfrage Innovation Frequenzmanagement Neue Netzbetreiber Marktdynamik Wettbewerb

4 Frequenznutzungen im Bereich 2,4 GHz

5 Frequenznutzung des Bereichs 5 MHz

6 Prognostizierte* Entwicklung des Mobilfunks in Westeuropa Mobilfunkkunden: Ende 2001: 291 Mio.; Ende 2006: 401 Mio. Nutzer mobiler Datenanwendungen: 2001: 139 Mio. (78%, nur SMS); 2006: 203 Mio. (61% GPRS und 28% UMTS) Umsätze mit mobilen Datendiensten: 2001: 10 Mrd. (überwiegend SMS); 2006: 75 Mrd. (47% aller Mobilfunkumsätze) Mobile Internetinhalte / Diensteanwendungen 2006: - 52% entertainment - 19% communications - 17% business services *Quelle: EITO 2002

7 Der Markt für standortbezogene Dienste (Prognose) Mio. US $ Nordamerika Europa ,2 75 1, Quelle: Strategy Analytics 2001

8 Mobile Messages (SMS, EMS, MMS) in Westeuropa (Prognose) Angaben in Mio Quelle: Gartner Dataquest (2002)

9 Weltmarkt für Mobile Gaming (Prognose) Umsätze (Mrd. $) Wachstumsrate (%) 110,9 12, ,7 87,6 9,341 73,6 6,358 4,259 49,3 46,9 37,2 2,453 0,304 0,571 1, Quelle: Frost & Sullivan 08/2002

10 Öffentliche WLAN- und Bluetooth-Internetzugänge (Prognose) Zahl der Hotspots in Europa Quelle: Frost & Sullivan (10/2001)

11 Weltmarkt für Bluetooth-fähige Geräte (Prognose) Stückzahlen (Mio.) ,7 1014,2 1122, ,4 237,5 96,6 1, Quelle: Frost & Sullivan (11/2001)

12 Entwicklung bei DVBT/DTT Derzeitige TV-Anschlüsse in ausgewählten Ländern:* Analog Kabel Satellit Deutschland 18,0 % 53,0 % 29,0 % Großbritannien 52,0 % 19,0 % 29,0 % Spanien 67,0 % 11,8 % 21,2 % Italien 82,7 % 0,3 % 17,0 % Laut einer neuen Studie von Analysis wird DTT insbesondere reine Analoganschlüsse ersetzen, so dass DTT zukünftig eine starke Verbreitung finden wird. *Quelle: 8. Umsetzungsbericht der EU-Kommission

13 Gesetzliche Grundlagen für Frequenzvergabe I Gem. 1 TKG ist Zweck des Gesetzes u.a. die Festlegung einer Frequenzordnung. Ziel der Regulierung ist gem. 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG die Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien Nutzung von Frequenzen. Nach 44 Abs. 1 TKG werden zur Sicherstellung einer störungsfreien Frequenznutzung der Frequenzbereichszuweisungsplan und der Frequenznutzungsplan aufgestellt, Frequenzen zugeteilt und Frequenznutzungen überwacht. Gem. 47 Abs. 1 S. 1 TKG bedarf jede Frequenznutzung einer vorherigen Zuteilung durch die Reg TP (Einzel- oder Allgemeinzuteilung), die gem. 47 Abs. 5 S. 1 TKG auf Antrag oder von Amts wegen erfolgt.

14 Gesetzliche Grundlagen für Frequenzvergabe II Sind für bestimmte Frequenzen mehrere Anträge gestellt (Frequenzknappheit), kann nach 47 Abs. 5 S. 2 TKG ein Vergabeverfahren nach 11 TKG durchgeführt werden. Entscheidungen nach 11 TKG sind wegen der hohen Bedeutung der Präsidentenkammer zugewiesen und erfolgen im Benehmen mit dem Beirat ( 73 Abs. 3 TKG). Vergabeverfahren nach 11 TKG sind das Versteigerungsverfahren als Regelverfahren und in besonderen Fällen das Ausschreibungsverfahren. Mit dem Versteigerungsverfahren soll festgestellt werden, welche der Bieter am besten geeignet sind, die ersteigerten Funkfrequenzen am effizientesten zu nutzen. Mit dem Ausschreibungsverfahren soll festgestellt werden, welche Bewerber ausweislich ihrer Fähigkeiten und Eigenschaften am besten geeignet sind, die Nachfrage der Nutzer zu befriedigenden.

15 Gesetzliche Grundlagen für Frequenzvergabe III Das Versteigerungsverfahren beruht auf der Überlegung, dass derjenige für die Nutzung von Frequenzen am meisten bezahlen wird, der diese am effizientesten nutzt, indem er möglichst schnell ein Netz errichtet und betreibt, mit dem er zu erschwinglichen Preisen einer großen Kundenzahl Telekommunikationsdienstleistungen anbietet. Dies setzt allerdings ein rationales Bietverhalten voraus, das der Auktionator nicht durch eigene Entscheidungen ersetzen kann. Beim Ausschreibungsverfahren muss der Frequenzgeber Kriterien erarbeiten, nach denen die Bewerber gewichtet werden. Die Kriterien und insbesondere deren Gewichtung setzen immer eine subjektive Bewertung voraus, die nur begrenzt objektivierbar ist. Das Versteigerungsverfahren ist dem gegenüber objektiv.

16 Versteigerungsverfahren am Beispiel UMTS Drei Entscheidungen der Präsidentenkammer 1999 bzw zur Knappheit der Frequenzen/Lizenzen, zur Ausgestaltung der Lizenz- und Frequenznutzungsbedingungen und zum Vergabeverfahren im Einzelnen. Alle Entscheidungen wurden zuvor als Entwürfe im Rahmen von Anhörungen den interessierten Kreisen zur Kommentierung vorgelegt. Da es um die Vergabe von knappen Ressourcen ging, war bei der Vergabe sicherzustellen, dass - die Lizenznehmer auch auf Infrastrukturebene konkurrieren (durch den Aufbau und Betrieb eigener Netze), - die wettbewerbliche Unabhängigkeit der Lizenznehmer gewährleistet ist, - Hortung von Frequenzen ausgeschlossen ist, - kollusives Bietverhalten ausgeschlossen ist.

17 UMTS-Versteigerung im Einzelnen Vor der Auktion mussten interessierte Bieter ein Zulassungsverfahren durchlaufen, in denen die Mindestvoraussetzungen für eine Teilnahme überprüft wurden. Die Anzahl der Bieter sank bis zum Beginn der eigentlichen Versteigerung von 12 auf 7. Das Verfahren war als mehrstufiges simultanes Bieten konzipiert. Die Bieter befanden sich in separaten abgeschirmten Räumen und waren nur per Fax-/Telefonleitung mit ihrer Unternehmenszentrale verbunden. Die Auktion war je nach Bietverhalten so ausgestaltet, dass 4 bis 6 Lizenznehmer möglich waren. Am Ende boten die 6 Lizenznehmer zusammen ca. 51 Mrd., obwohl das Mindestgebot für das gesamte Spektrum bei lediglich 0,74 Mrd. lag.

18 Gegenwärtige Situation bei UMTS Quam hat die Einstellung seiner Aktivitäten hinsichtlich des Vertriebs von GSM-Mobilfunkverträgen erklärt. Quam und MobilCom halten an ihren UMTS-Lizenzen fest. T-Mobile, Vodafone, e-plus und O 2 haben Inbetriebnahme ihres UMTS-Netzes ab Mitte 2003 angekündigt. Die Versorgungspflicht beträgt 25 % der Bevölkerung zum und 50 % der Bevölkerung zum Die Regulierungsbehörde kann frühestens zu diesem Zeitpunkt die Einhaltung dieser Auflagen überprüfen. Falls ein Lizenznehmer dann die Versorgungspflicht nicht erfüllt, wird die Regulierungsbehörde geeignete Maßnahmen ergreifen, um ein lizenzkonformes Verhalten sicher zu stellen. Es zeichnet sich ab, dass die Unternehmen eher in den Ländern den Aufbau der Netze forcieren, in denen vergleichsweise hohe Lizenzkosten bezahlt werden mussten (D, GB)!

19 Fusionsszenarien nach geltendem Recht Funktionsherrschaft über das selbst betriebene Netz und die wettbewerbliche Unabhängigkeit jedes Mobilfunklizenznehmers muss gewährleistet sein. Frequenzhandel oder Lizenzhandel ist nach geltendem Recht nicht möglich. Zulässig ist jedoch eine Änderung der Eigentumsverhältnisse am Lizenznehmer/Frequenzzuteilungsinhaber, wenn auch der neue Eigentümer wettbewerblich unabhängig von anderen Mobilfunklizenznehmern auf dem jeweiligen Mobilfunkmarkt ist. Falls zwei Lizenznehmer fusionieren, ist eine Lizenz (ohne Kompensation) an die Reg TP zurückzugeben oder ein Lizenznehmer an einen wettbewerblich unabhängigen Dritten zu veräußern. Anderenfalls droht der Entzug einer Lizenz. Anm.: Im Rahmen der TKG-Novelle wird ein konditionierter Frequenzhandel unter Aufsicht der Reg TP erwogen.

20 Weiterer Ausblick Die Erfahrungen bei UMTS stellen das Versteigerungsverfahren als solches nicht in Frage, lediglich der Zeitpunkt auf dem Höhepunkt des Hype war aus heutiger Sicht unglücklich, jedoch hatten die Regulierungsbehörden durch entsprechende Vorgaben der EG-UMTS-Entscheidung hier nur wenig Spielraum. Vergabebedingungen werden nicht geändert. Modifizierungen in anderen Ländern (Laufzeit, Versorgungspflicht, etc.) führen lediglich zu einer Anpassung an deutsche Lizenzbedingungen. Infrastruktursharing und National Roaming ermöglichen aber bereits nach geltendem Recht Kosteneinsparungen bei Aufbau und Betrieb der Mobilfunknetze. Über die gesamte Lizenzlaufzeit bis sollte es möglich sein, mit UMTS-Dienstleistungen Gewinne zu erzielen. UMTS und WLAN sind keine Konkurrenzprodukte sondern ergänzen sich aufgrund ihrer unterschiedlichen Anwendungsbereiche.

21 Pro und Contra eines Frequenzhandels Pro: Unternehmen können flexibler planen und geänderten Marktbedingungen Rechnung tragen Ermöglichung einer effizienten Frequenznutzung (bei entsprechender Überwachung durch Frequenzgeber) Bei Auktionen können überzogene Gebote verhindert werden, weil auch nach der Auktion Markteintritt möglich ist. Contra: Ungerechtfertigte Profite (Windfall Profits) möglich Diskriminierung von Dritten möglich Bei Auktionen wird das Ergebnis der Auktion, das vom Bietverhalten geprägt war, nachträglich verändert Frequenzgeber verliert Kontrolle über das Spektrum

22 Ausschreibungsverfahren am Beispiel WLL Mitte 1998 entschied die Präsidentenkammer über die Vergabe von Frequenzen für WLL in einem zweistufigen Verfahren. In der ersten Stufe wurde ermittelt, in welchen Versorgungsgebieten Frequenzen aufgrund mehrerer Anträge knapp sind. Nicht knappe Frequenzen wurden auf Antrag vergeben. In der zweiten Stufe wurden im Wege der Ausschreibung Frequenzen in 67 Versorgungsgebieten im Frequenzbereich 3410 MHz 3580 MHz und 195 im Bereich 26 GHz vergeben. Hierzu wurden Ende März 1999 das Ausschreibungsverfahren eröffnet und über die Ausschreibungsbedingungen, insbesondere die Bewertungskriterien entschieden. Ende 2000 konnten dann an über 20 Unternehmen Frequenzen für WLL vergeben werden.

23 Weitere Entwicklung bei WLL Leider erfüllten sich die hohen Erwartungen in die WLL- Technologie nicht, weil die hohen Kosten bei gleichzeitigem starken Preisverfall einen Massenmarkt für WLL nicht entstehen ließen. Die allgemeine Krise tat ein Übriges. Anfang 2002 zeigte sich, dass viele Frequenzinhaber die zugeteilten Frequenzen nicht entsprechend den Nutzungsbedingungen nutzten. Die Reg TP kündigte daher im Februar 2002 an, dass sie nicht genutzte Frequenzen zurückverlangen werde. Eine Nutzungsänderung konnte nicht gewährt werden. Durch Marktaustritte, Insolvenzen und Übernahmen sind nur wenige Unternehmen im WLL-Markt verblieben. Obwohl die Frequenzen kostengünstig auf Antrag bzw. durch Ausschreibung vergeben wurden, hat sich WLL (bislang) nicht über einen Nischenmarkt hinaus entwickelt.

24 Ausschreibungsverfahren am Beispiel DVB-T Im März 2002 hat die Präsidentenkammer Eckpunkte zur Vergabe von Frequenzen für digitalen terrestrischen Fernsehrundfunk (DVB-T) oder digital terrestrial television (DTT) veröffentlicht. In der ersten Stufe wurden Frequenzen auf Antrag zugeteilt. Sofern mehr Frequenzen als verfügbar beantragt werden, wurde ein Ausschreibungsverfahren vorgesehen und ein Bewertungsraster festgelegt. In der Region Berlin/Brandenburg wurden im Rahmen der ersten Stufe Frequenzen antragsgemäß zugeteilt. Die Inbetriebnahme eines DVB-T-Funknetzes ist dort bereits im vergangenen Jahr erfolgt, bis Mitte 2003 sollen die analogen Frequenzen abgeschaltet werden. Weitere Regionen werden folgen.

25 Allgemeingenehmigungen/-zuteilungen bei WLAN Mit Allgemeinzuteilungen wird im Rahmen eines Verwaltungsaktes ein bestimmter Frequenzbereich für eine genau festgelegte Nutzung durch beliebige Dritte festgelegt. Nutzer brauchen keine individuelle (Einzel-)Zuteilung. Keine Frequenzzuteilungsgebühren Nutzer haben kein individuelles Nutzungsrecht (Störungen untereinander sollen durch Nutzungsbestimmungen weitgehend ausgeschlossen werden, können aber nicht garantiert werden). Störungen benachbarter Anwendungen sind durch Frequenznutzungsbestimmungen ausgeschlossen, die die rechtlichen, technischen und betrieblichen Rahmenbedingungen (Kanalraster, Kanalbandbreite, zulässige Strahlungsleistung, etc.) festlegen.

26 Allgemeingenehmigung am Beispiel WLAN Bereits bestehende Allgemeinzuteilung zur gebührenfreien Nutzung des Frequenzbereichs 2400 MHz 2483,5 MHz. Zusätzliche Allgemeinzuteilung zur gebührenfreien Nutzung der Frequenzbereiche 5150 MHz 5350 MHz und 5470 MHz 5725 MHz (Amtsblattvfg. 35/2002). Zuvor würde die Öffentlichkeit zum Entwurf der Allgemeinzuteilung angehört. Die Frequenzbereiche werden auch von anderen Funkanwendungen wie Satellitenfunk, Amateurfunk, ISM-Anwendungen (Industrial Scientific Medical), Seenavigation, Ortungsfunkdienst und Weltraumforschung genutzt. Die Reg TP hat damit Rahmenbedingungen geschaffen, die eine weite Verbreitung von lokalen WLAN-Funknetzen in Deutschland und somit entsprechende Geschäftsmodelle ermöglichen.

27 Schlussbemerkungen Bei Frequenzvergabeentscheidungen gibt es kein Verfahren, dass für alle Funkanwendungen in gleicher Weise geeignet ist. Ausschlaggebend sind die Frage der Knappheit der Frequenzen, die Notwendigkeit einer Einzelzuteilung und die speziellen Bedürfnisse des jeweiligen Marktes, der Frequenzen nachfragt. Mit der Art und der Durchführung der Frequenzvergabe werden bereits wichtige Weichenstellungen für die Entwicklungen von Funkanwendungen und einzelnen Märkten vorgenommen. Die Reg TP ist sich dieses Umstandes bewusst und wird auch zukünftig im Rahmen von transparenten und diskriminierungsfreien Verfahren die Belange der Beteiligten berücksichtigen.