Fehlanreize in der Raumplanung marktwirtschaftliche Instrumente als alternativer Lösungsansatz

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1 Fehlanreize in der Raumplanung marktwirtschaftliche Instrumente als alternativer Lösungsansatz Dr. Markus Gmünder Econlab GmbH Zürcher Studiengesellschaft für Bau- und Verkehrsfragen ZBV Zürich 26. Februar 2014 Markus Nils Braun Gmünder Firma Econlab ZBV Fehlanreize Präsentationstitel Raumplanung

2 Inhalt Aufbau Fragestellungen Flächenverbrauch 1. AUSGANGSLAGE FEHLANREIZE Weshalb lassen sich die übergeordneten Raumplanungsziele mit dem heutigen Instrumentarium nur ungenügend erreichen? 2. LÖSUNGSANSATZ "MARKTWIRTSCHAFTL. INSTRUMENTE" Wie könnte ein Werkzeugkasten mit marktwirtschaftlichen Instrumenten aussehen? Toolbox 3. SCHLUSSFOLGERUNGEN Wo liegen die Möglichkeiten und Grenzen marktwirtschaftlicher Instrumente in der Raumplanung? Vor- & Nachteile Markus Nils Braun Gmünder Firma Econlab ZBV Fehlanreize Präsentationstitel Raumplanung

3 Ausgangslage Wachsender Flächenverbrauch und zu viele Bauzonen Hauptbereiche der Bodennutzung und Entwicklung der Siedlungsflächen Max. Anteil unüberbauter Bauzonen gemessen an gesamter Bauzone in % Total: 4'128'498 ha (2004/09) Veränderung Siedlungsfläche in m 2 pro Einwohner 40% 35% 25.3% 7.5% % 25% 35.9% % CH:$19%$$ 31.3% % Siedlungsflächen Landwirtschaftsflächen Bestockte Flächen / Wald Unproduktive Flächen / / /09 10% 5% 0% 35% 25% 24% 21% 21% 20% 20% 20% 20% 19% 18% 17% 17% 17% 16% 16% 16% 15% 14% 14% 14% 13% 13% 13% 11% 6% VS FR VD JU GL TI ZG TG NE SH LU SO AG AI GR UR SG GE NW AR SZ ZH BE BL OW BS Quelle: BFS Grafik: Econlab Quelle: ARE Grafik: Econlab Markus Nils Braun Gmünder Firma Econlab ZBV Fehlanreize Präsentationstitel Raumplanung

4 Ausgangslage Kostenanlastung mit Durchschnittskosten statt Grenzkosten Durchschnittliche Infrastrukturkosten nach Siedlungstyp in CHF/Einw. p.a. Strom Verkehr Wasser Abwasser ' '422 1' freist. EFH AZ: 0,34 Reihen-EFH AZ: 0,53 Wohnblock AZ: 1,00 Hochhaus AZ: 3,50 Quelle: Ecoplan 2000 und Gmünder Grafik: Econlab Markus Nils Braun Gmünder Firma Econlab ZBV Fehlanreize Präsentationstitel Raumplanung

5 Ausgangslage Durchsetzung von Partikularinteressen bei Einzonungen Verteilungswirkung bei der Neueinzonung von Bauland Gewinner der Massnahme» Bauwillige Grundeigentümer / Eigentümerverbände» Investoren / institutionelle Anleger» Lokales Baugewerbe gut organisierbar und mittlerer bis grosser Einfluss Verlierer der Massnahme» Umwelt- / Naturschutzorganisationen» Quartier- / Nachbarschaftsvereinigungen» Allgemeine Bevölkerung: Stimmbürger / Steuerzahler schwierig organisierbar und mittlerer bis schwacher Einfluss Fazit: Gewinner können sich meist besser organisieren und durchsetzen Markus Nils Braun Gmünder Firma Econlab ZBV Fehlanreize Präsentationstitel Raumplanung

6 Marktwirtschaftliche Instrumente Instrumente eines marktwirtschaftlichen Werkzeugkastens Raumplanerische Zielerreichung Mehrwertabschöpfung Flächennutzungsabgaben Handelbare Flächennutzungszertifikate Schaffung der richtigen Anreize / Verdichtung Kostenwahrheit und Verursacherprinzip Bestehendes hoheitliches Raumplanungsinstrumentarium Grafik: Econlab Markus Nils Braun Gmünder Firma Econlab ZBV Fehlanreize Präsentationstitel Raumplanung

7 Marktwirtschaftliche Instrumente Mehrwertabgabe & Mittelverwendung für Rückzonung Funktionsweise Mehrwertabgabe gemäss Änderungen RPG vom Einzonung mind. 20% Landwirtschaft Bauzone Plan. Mehrwert Abschöpfung Auszonung Reserven > Bedarf 15 Jahre Landwirtschaft Reduktion BZ Grafik: Econlab Markus Nils Braun Gmünder Firma Econlab ZBV Fehlanreize Präsentationstitel Raumplanung

8 Marktwirtschaftliche Instrumente Abbau und Reallokation überschüssiger Bauzonen Überschüssige Bauzonenreserven in ha bis Abbau der Bauzonenüberschüsse bis 2030 in % 6'000 Schweiz: 36% Abbau der Überschüsse 5'000 4'000 3'000 2'000 1' Unter Berücksichtigung des Neuverbrauchs und unter Ausnutzung der inneren Reserven Quelle: B,S,S. / Gmünder et al. 2011; Fahrländer Partner Grafik: Econlab % 10-29% 30-49% 50-69% 70-89% % Anmerkung: unterstellter Mehrwertabgabesatz beträgt 25% Quelle: B,S,S. / Gmünder et al Grafik: Econlab Markus Nils Braun Gmünder Firma Econlab ZBV Fehlanreize Präsentationstitel Raumplanung

9 Marktwirtschaftliche Instrumente Rückerstattbare Flächennutzungsabgabe Ausgestaltung Abgabeobjekt: bebauter Boden innerhalb und ausserhalb der Bauzonen Abgabesubjekt: Grundeigentümer Trägerebene: Bund und/oder Kantone Bemessungsgrundlage: Parzellenfläche in m 2 Bestehende bebaute Parzellen: jährliche Abgabe mit Grundabgabesatz pro m 2 Neu bebaute Parzellen: einmalige Abgabe pro m 2, wobei effektiver Abgabesatz = Neubauabgabesatz x Gewichtungsfaktor Fläche t j = t CH BZ, j Fläche BZ,CH Einwohner BZ, j Einwohner BZ,CH Abgabesätze:» bei bestehenden bebauten Parzellen: 2 CHF (p.a.)» bei neu bebauten Parzellen innerhalb der BZ: 20 CHF x Gewichtungsfaktor (einmalig)» bei neu bebauten Parzellen ausserhalb der BZ: 40 CHF x Gewichtungsfaktor (einmalig) Auswirkungen Aufkommen: ca. 3.5 Mia. CHF p.a. Lenkungswirkung: Reduktion des Flächenverbrauchs gegenüber Trendentwicklung ohne Abgabe insgesamt um 21% innerhalb und 34% ausserhalb von Bauzonen Rückverteilung der Mittel:» (Pro-Kopf-)Rückverteilung an Bevölkerung (324 CHF pro Person und p.a.) und Wirtschaft (einstelliger Promillebereich der AHV-Lohnsumme)» Senkung Einkommens- und Gewinnsteuern auf Ebene Bund und Kantone von 7% bzw. knapp 6% Quelle: B,S,S. / Gmünder et al Markus Nils Braun Gmünder Firma Econlab ZBV Fehlanreize Präsentationstitel Raumplanung

10 Marktwirtschaftliche Instrumente Funktionsweise von Flächennutzungszertifikaten () Eckpunkte Grundeigentümer benötigen bestimmte Anzahl von Flächennutzungszertifikaten () zur baulichen Nutzung einer Parzelle Staat legt maximale zur Bebauung vorgesehene Fläche innerhalb eines bestimmten Perimeters fest (Mengenziel) und gibt entsprechende Anzahl ab (Auktion oder Gratisabgabe) Grundbesitzer haben Wahl selbst zu nutzen bzw. zu behalten oder an Bauwillige zu verkaufen, die über zuwenig verfügen Kauf und Verkauf der erfolgt über eine Handelsplattform (Börse) Handelsphasen Standort A Ausgangslage: Standort B 1. Kontingentierung des unbebauten Baulands Standort A Standort A Handelsphase: Eigennutzung und Kauf/Verkauf der Endzustand: -Nutzung im Gleichgewicht Quelle: Gmünder Grafik: Econlab Standort B Standort B Markus Nils Braun Gmünder Firma Econlab ZBV Fehlanreize Präsentationstitel Raumplanung

11 Marktwirtschaftliche Instrumente Flächennutzungszertifikate am Beispiel amerikanischer Transferable Development Rights (TDR) Eckpunkte 1. Schritt: Festlegung des Gesamtperimeters für das TDR-Programm 2. Schritt: Ausweisung Senderzone(n) (Sending Area), die vor weiterer Bebauung und Zersiedelung geschützt werden soll(en) & Ausweisung der Empfängerzon(en) (Receiving Area), die als bereits überbaute Gebiete Verdichtungspotenzial aufweisen Sender- & Empfängerzonen Bsp. Montgomery County MD Maryland Counties Potentielle Empfängerzone Effektive Empfängerzone (Stand 2000) Senderzone (Rural Density Transfer Zone) 3. Schritt: Ausgabe der Zertifikate (TDR) an Grundeigentümer der Senderzone, bemessen anhand der Nutzungsdichte in Form von Dwelling Unit(s) per Acre 4. Schritt: Übertragung der TDR von Sendernach Empfängerzone durch Verkauf der Zertifikate. Dichtebonus durch Kauf von Zertifikaten in Empfängerzone möglich Quelle: Gmünder Grafik: Econlab Markus Nils Braun Gmünder Firma Econlab ZBV Fehlanreize Präsentationstitel Raumplanung

12 Schlussfolgerungen Möglichkeiten und Grenzen marktwirtschaftlicher Instrumente (1) Mehrwertabgabe, Flächennutzungsabgaben oder Flächennutzungszertifikate leisten Beitrag, anhaltenden Bodenverbrauch zu bremsen und Zersiedelung einzudämmen. (2) Mehrwertabgabe alleine vermag nie flächendeckend Bauzonenüberschüsse vollständig zu reduzieren. (3) Erfolgreiche Umsetzung von Flächennutzungszertifikaten bedingt eine Reihe von Voraussetzungen; wichtig ist räumliche Anwendungsebene der Flächennutzungszertifikate, die sich idealerweise am Funktionalraum orientiert. (4) Marktwirtschaftliche Instrumente dienen in erster Linie der Grobsteuerung und Verringerung von Interessenkonflikten. (5) Kein Patentrezept, aber bei geeigneter Ausgestaltung eine wichtige Ergänzung zum bestehenden raumplanerischen Instrumentarium. Markus Nils Braun Gmünder Firma Econlab ZBV Fehlanreize Präsentationstitel Raumplanung

13 Literaturhinweise B,S,S. / Gmünder, M., Braun, N., Aeschbacher, N. (2011): Konzepte zur Bauzonenverkleinerung Abklärung der monetären Folgen und der Wirksamkeit von vier verschiedenen Konzepten. Studie im Auftrag des ARE. B,S,S. / Gmünder, M., Koch, P., Schmid, M., Frey, M., Scheidegger, P., Wegmüller, M. (2012): Abgaben für eine ökologische und haushälterische Flächennutzung. Ausgestaltung und Auswirkungen eines Instruments zur Steuerung und Ökologisierung der Flächennutzung. Studie im Auftrag des BAFU. Gmünder, M. (2010): Raumplanung zwischen Regulierung und Markt. Eine ökonomische Analyse anreizorientierter Instrumente in der Raumplanung. Zürich/Chur: Rüegger. Müller-Jentsch, D.; Gmünder, M. (2013): Das revidierte Raumplanungsgesetz aus ökonomischer Sicht. In: Die Volkswirtschaft, 1/ Markus Nils Braun Gmünder Firma Econlab ZBV Fehlanreize Präsentationstitel Raumplanung

14 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Markus Gmünder Econlab GmbH Solothurnerstrasse 94 CH-4053 Basel Markus Nils Braun Gmünder Firma Econlab ZBV Fehlanreize Präsentationstitel Raumplanung