Kurzfassung des Berichtes an die Finanzdirektion des Kantons Zürich zur Administrativuntersuchung BVK

Transkript

1 Tel Fax BDO AG Fabrikstrasse Zürich An die Finanzdirektion des Kantons Zürich Frau Regierungsrätin Dr. Ursula Gut-Winterberger Walcheplatz 1 Postfach 8090 Zürich Kurzfassung des Berichtes an die Finanzdirektion des Kantons Zürich zur Administrativuntersuchung BVK 7. Januar /3+3/WS BDO AG, mit Hauptsitz in Zürich, ist die unabhängige, rechtlich selbstständige Schweizer Mitgliedsfirma des internationalen BDO Netzwerkes.

2 Seite 2 Inhaltsverzeichnis Seite 1 MANAGEMENT SUMMARY AUFTRAG GRUNDLAGEN ORGANISATION UND REGLEMENTE INTERNES KONTROLLSYSTEM (IKS) BERICHTE ÜBERPRÜFUNG VON GESCHÄFTSBEZIEHUNGEN ÜBERPRÜFUNG MÖGLICHER PERSÖNLICHER UND FINANZIELLER VERFLECHTUNGEN ZUSAMMENFASSUNG UNSERER WICHTIGSTEN EMPFEHLUNGEN... 9

3 Seite 3 1 MANAGEMENT SUMMARY Wir wurden bei unserer Untersuchung von den Mitarbeitenden der BVK sehr gut unterstützt. Allerdings waren die uns zur Verfügung stehenden Dokumente unvollständig. Dies hat zwei Gründe: Zum einen scheinen die entsprechenden Dokumente bei der BVK nicht oder nicht mehr vollständig vorhanden zu sein. Zum anderen wurden von der STA III grosse Mengen an Dokumenten gesichert. Auf diese Unterlagen hatten wir im Rahmen unserer Untersuchung keinen Zugriff. Diese Einschränkung ist bei der Würdigung unserer Erkenntnisse und Empfehlungen stets gebührend zu berücksichtigen. Dennoch sind wir der Überzeugung, dass wir viele wesentliche Erkenntnisse gewonnen haben und daraus auch Empfehlungen ableiten können. Im Wesentlichen sind das die folgenden. Die Richtlinien und Weisungen an die Mitarbeitenden betreffend die Loyalität sind heute in verschiedenen, sich zum Teil widersprechenden Dokumenten enthalten. So kam es auch dazu, dass die Bestätigungen zur Loyalität heute nicht allen gesetzlichen Regeln entsprechen. Zudem ist der Kreis von Personen, die diesen Vorschriften unterliegen, zu eng gefasst. Dieser Bereich ist von Grund auf neu zu regeln. Die Richtlinien für die Vergabe von Mandaten im Bereich des Asset Managements sind zu überarbeiten. In der heutigen Version sind sie teilweise unklar und unpräzise. Vertragsänderungen sind von der gleichen Instanz zu genehmigen, welche für die Genehmigung des Grundvertrages zuständig war. Zudem empfehlen wir, die Mandate im Bereich des Asset Managements periodisch einer Überprüfung bezüglich Kostenstruktur und risikogewichteter Performance zu unterziehen. Dies kann sowohl durch einen unabhängigen Dritten als auch - falls entsprechendes Fachwissen vorhanden ist - durch Mitarbeitende der BVK geschehen. Diese Überprüfung ist wiederum im Gremium, das für die Vergabe des Mandates zuständig war, zu diskutieren und allenfalls sind Massnahmen daraus abzuleiten. Im Weiteren ist die vollständige Dokumentation von laufenden Verträgen sicherzustellen. Vertragsverhältnisse müssen sich bis zum Ursprung zurück lückenlos dokumentieren lassen. Der laufende Prozess zur Errichtung eines internen Kontrollsystems ist weiterzuführen. Dabei empfehlen wir aus Zeit- und Kapazitätsgründen klare Schwergewichte zu setzen. Der Bereich Vermögensverwaltung zum Beispiel ist zurzeit noch zu wenig detailliert erfasst. Hier sind die Prozesse zu verfeinern. Im Weiteren empfehlen wir den Aufbau des IKS im Bereich der Immobilien ebenfalls prioritär zu behandeln. All diese Massnahmen sind nicht umzusetzen und ein funktionierendes IKS kann nicht betrieben werden, wenn die BVK im Bereich Asset Management und im Bereich IKS keine personelle Verstärkung erfährt. Die Prüfung der BVK ist heute nicht gut gelöst. Grundsätzlich ist die Finanzkontrolle des Kantons Zürich für die Prüfung der BVK zuständig. Die Finanzkontrolle hat die Prüfung der Anlagen jedoch an die PwC delegiert. Bei dieser Auftragsvergabe besteht heute eine Kontroll-Lücke, da die interne Kontrolle im Bereich der Anlagen nicht vollständig geprüft wird. Diese Lücke ist umgehend zu schliessen. Zudem ist zu prüfen, ob die BVK aufgrund ihrer Grösse und Komplexität nicht vollständig durch eine externe Revisionsstelle mit dem entsprechenden Knowhow geprüft werden soll.

4 Seite 4 2 AUFTRAG Die Finanzdirektorin des Kantons Zürich hat BDO AG, Zürich am 23. August 2010 im Rahmen einer Administrativuntersuchung der Beamtenversicherungskasse des Kantons Zürich (BVK) mit den folgenden Untersuchungen beauftragt: a) Überprüfen der Geschäftsbeziehungen der BVK seit dem Geschäftsjahr 2005 bis heute auf Risiken, insbesondere im Bereich der Vermögensanlage. b) Überprüfen der bestehenden Organisation (Strukturen, Abläufe) der BVK und deren Kontrollorgane (Finanzkontrolle, Stiftungsaufsicht, beauftragte private Organisationen) auf Schwachstellen, insbesondere im Bereich der Vermögensanlage. c) Vorschläge zur Verbesserung der Organisation (Strukturen, Abläufe), um die Risiken im Bereich der Vermögensanlage zu reduzieren. Beurteilung, ob es zusätzliche Regelungen zur Steuerung und Kontrolle der Vermögensanlagen braucht. Die gemäss lit. a) zu untersuchenden Geschäftsbeziehungen sind im Auftrag vom 23. August 2010 namentlich aufgeführt. Anlässlich der Besprechung des Zwischenberichtes am 9. September 2010 wurde das Zeitfenster für die Analyse der Geschäftsbeziehungen vom effektiven Vertragsbeginn bis heute erweitert. Die Überprüfung der Organisation/Kontrollen wurde auf die Jahre 2003 bis 2010 und für Verträge ab Beginn der Laufzeit ausgedehnt. Am 17. September 2010 wurde zudem die Untersuchung weiterer Geschäftsbeziehungen an Balmer-Etienne AG übertragen. Wir weisen darauf hin, dass die Untersuchung der vermuteten deliktischen Handlungen nicht Teil unseres Auftrages war. Dies war aufgrund der fehlenden hoheitlichen Befugnisse - namentlich bei der Beschaffung von Bankinformationen betreffend Dritte - auch gar nicht möglich. Selbstverständlich haben die vermuteten deliktischen Handlungen den Kreis der zu untersuchenden Vertragsbeziehungen beeinflusst. Wir waren während unseren Arbeiten auch im Kontakt mit der STA III - dies aber nur mit dem Zweck sicherzustellen, dass nicht aufgrund der Erkenntnisse der STA III nachträglich noch weitere Vertragsbeziehungen untersucht werden müssen. Es war auch nicht unser Auftrag über disziplinarische Massnahmen innerhalb der BVK zu befinden oder Entscheide über disziplinarische Massnahmen vorzubereiten. 3 GRUNDLAGEN Im Rahmen unserer Tätigkeiten haben wir umfassendes Aktenmaterial eingesehen und analysiert. Uns standen dabei praktisch keine "Originalakten" zur Verfügung. Die meisten Dokumente, welche wir einsehen konnten, waren im Datensystem als PDF- oder Word-Dateien gespeichert. Verschieden Akten waren zudem von der Staatsanwaltschaft III für den Kanton Zürich (STA III) beschlagnahmt. Die im Archiv vorhandenen Akten waren für unseren Auftrag grösstenteils nicht von Bedeutung. Aufgrund dieser Ausgangslage ist es uns nicht möglich abzuschätzen, ob wir über alle für unseren Auftrag massgebenden Dokumente verfügten. Zusätzlich erschwert wurde die Datensammlung und -aufbereitung durch den grossen zu beurteilenden Zeitraum und die personellen Mutationen in dieser Zeit. So konnten uns verständlicherweise nicht alle Fragen beantwortet werden. Insgesamt jedoch haben wir den Eindruck, dass wir aufgrund der vorhandenen Dokumente und Inter-

5 Seite 5 views genügend Kenntnisse hatten, um die Situation zu beurteilen und Aussagen machen zu können. Es war uns nicht möglich - und es war auch nicht das Ziel - sämtliche uns zur Verfügung stehenden Dateien zu sichten und zu analysieren. Wir haben versucht, diejenigen Dokumente zu eruieren, welche uns für die Zielerreichung am nützlichsten erschienen. Im Rahmen unserer Arbeiten führten wir diverse Befragungen sowohl von Mitarbeitenden der BVK, als auch von Dritten, durch. 4 ORGANISATION UND REGLEMENTE 4.1 Allgemeines In den Jahren 2003 bis 2010 waren eine Vielzahl verschiedener Anlagereglemente und Anlagerichtlinien sowie die dazugehörenden Anhänge in Kraft. Besonders Augenmerk haben wir auf die Regelwerke im Zusammenhang mit der Anlagetätigkeit gelegt. Die Regelungen wurden in den Jahren 2003 bis 2010 laufend verfeinert und präzisiert. Dabei kam der Aufgaben- und Kompetenzzuordnung aller involvierten Entscheidungsträger eine grosse Bedeutung zu. Trotz dieser Neuerungen und Präzisierungen - oder gerade deswegen - sind die Entscheid-Strukturen immer noch unübersichtlich. Seit dem 1. Oktober 2009 bestehen "Richtlinien für Mandatsvergaben der BVK (Bereich: Asset Management" (Anhang 2 zum Anlagereglement). Diese Richtlinien regeln die Mandatsvergabe sehr detailliert. Da seit dem 1. Oktober 2009 keine externen Mandate vergeben wurden, konnten wir die Einhaltung der Richtlinien nicht prüfen. Wir haben jedoch festgestellt, dass gemäss den Richtlinien die Geschäftsleitung die Kompetenz hat, Verträge mit externen Vermögensverwaltern abzuschliessen. Gemäss Verfügung der Finanzdirektion betreffend "Organisation der Versicherungskasse (VKS)" vom 8. Juli 2010 ist diese Kompetenz beim IC. In der gleichen Verfügung wird festgehalten, dass das IC Antrag stellen kann für den Abschluss und die Kündigung von Verträgen mit Depotbanken (Global Custodian). Im Anlagereglement unter Ziffer 5.3 ist festgehalten, dass die Finanzdirektion auf Antrag der BVK die Depotbank bestimmt. Ziffer 3.4 regelt die Anpassung von bestehenden Vermögensverwaltungs-Mandaten. Dabei werden gewisse Kompetenzen an das Asset Management oder die GL BVK delegiert. Aufgrund unserer Feststellungen bei der Überprüfung von Geschäftsbeziehungen bergen Vertragsanpassungen erhebliche Risiken und sollten von der gleichen Instanz bewilligt werden, welche für die Genehmigung des Grundvertrages zuständig war. 4.2 Private Anlagetätigkeit und Annahme von Vermögensvorteilen Gemäss Reglement zur privaten Anlagetätigkeit vom 16. Juni 2004 (Ziff. 9) ist "Parallel Running" erlaubt, sofern der BVK kein Nachteil entsteht. Gemäss Anlagereglement vom 1. Februar 2010 (Ziff. 5.13) ist "Parallel Running" nicht erlaubt.

6 Seite 6 Die Private Anlagetätigkeit wird in einem eigenen Reglement geregelt. Die Annahme von Vermögensvorteilen wird im Anlagereglement unter Punkt 5.14 nur insoweit behandelt, als dass eine Offenlegung einmal pro Jahr festgelegt wird. Zudem wird im Anlagereglement unter Punkt 5.15 auf die ASIP Charta verwiesen. Diese regelt sowohl die private Anlagetätigkeit als auch die Annahme von Vermögensvorteilen. Wir empfehlen zur Klärung der Regelung das Reglement über die private Anlagetätigkeit zu ergänzen um die Regelungen zur Annahme von Vermögensvorteilen. In einem solchen kombinierten Reglement könnte subsidiär auf die ASIP Charta verwiesen werden. 5 INTERNES KONTROLLSYSTEM (IKS) Das IKS wird zurzeit zusammen mit dem Prozessmanagement aufgebaut. Der Aufbau war im Verlauf unserer Tätigkeit noch nicht abgeschlossen. Die BVK wird bei diesem Projekt durch einen externen Partner begleitet. Ab wurde neu eine Stabsstelle "IKS, Prozesse und Kommunikation" errichtet. Die BVK strebt eine Zertifizierung nach ISO 9001:2008 an. Nach heutigem Stand sind gute Basisdokumente und Prozessbeschreibungen vorhanden. Die Prüfung und Einhaltung der definierten Prozesse und Kontrollpunkte wird durchgeführt zurzeit durch eine externe Stelle. Das IKS im Bereich Real Estate Management ist im Aufbau. Dieser Bereich ist Risiken ausgesetzt, die mit jenen im Asset Management vergleichbar sind. Die personellen Ressourcen im Asset Management sind nach unserer Beurteilung zu gering. Dadurch wird es erschwert, ein funktionsfähiges IKS durchzuführen. Zudem ist es kaum möglich, sinnvolle Stellvertretungslösungen zu definieren. Auch solche tragen automatisch zu einer Verstärkung der internen Kontrolle bei. 6 BERICHTE 6.1 Berichte von PwC an die Finanzkontrolle des Kantons Zürich Die PwC hat seit 1997 im Auftrag der kantonalen Finanzkontrolle einen Teil der Vermögensanlagen geprüft. Über die Ergebnisse hat die PwC in ihrem "Bericht der beauftragten Sachverständigen an die Finanzkontrolle des Kantons Zürich über die Revision von Teilen der Vermögensverwaltung" informiert. Zusätzlich wurden ergänzende Feststellungen in einem Management Letter zusammengefasst. PwC hat jeweils bestätigt, dass die Jahresrechnung, Geschäftsführung und Vermögensanlage - bezogen auf die ihnen zugewiesenen Teilgebiete der Vermögensverwaltung - dem Schweizerischen Gesetz, den Statuten und Reglementen der Finanzdirektion entsprechen. Gemäss Angaben von PwC gehörte es nicht zu ihren Aufgaben, das IKS im Bereich Vermögensverwaltung zu prüfen. Ihre Prüfungen waren vor allem ergebnisbezogen. Das heisst, PwC prüfte hauptsächlich, ob die in der Jahresrechnung ausgewiesenen Werte tatsächlich vorhanden und korrekt ausgewiesen waren. Aus unserer Sicht ist die eingeschränkte Interpretation des Prüfungsumfanges durch die PwC nicht zwingend und führt zu einer Kontroll-Lücke. Es wäre eigentlich üblich, dass unter der Prü-

7 Seite 7 fung der Geschäftsführung auch eine angemessene Prüfung des Internen Kontrollsystems verstanden wird dies auch wenn die bisherigen gesetzlichen Grundlagen und Prüfungsstandards die Bestätigung über das Vorhandensein eines IKS noch nicht vorsahen. Die kantonale Finanzkontrolle ging denn auch davon aus, dass die Prüfung der Geschäftsführung eine gewisse Prüfung des IKS beinhalte. 6.2 Berichte von PwC an die Finanzdirektion In Ergänzung zu den Prüfungen als beauftragte Sachverständige prüfte PwC im gesamten für unsere Untersuchung relevanten Zeitraum, ob die Vorschriften im Zusammenhang mit dem "Reglement über die private Anlagetätigkeit der Mitarbeiter der Vermögensverwaltung der BVK" eingehalten wurden. Während dieser Zeit wurden keine Verstösse festgestellt. Die PwC hatte nicht den Auftrag, die Einhaltung der gesetzlichen Loyalitätsvorschriften zu prüfen. Die Finanzkontrolle hat deshalb Loyalitätserklärungen von den externen Vermögensverwaltern einholen lassen. Bei den intern mit der Anlage und Verwaltung von Vorsorgevermögen betrauten Personen stützte man sich auf die Erklärung bezüglich der privaten Anlagetätigkeit. Wir sind der Ansicht, dass der Kreis der Personen, welche solche Loyalitätsrichtlinien einhalten müssen, zu eng gezogen ist. Unserer Ansicht nach sind alle Personen, welche mit der Anlage und Verwaltung des Vorsorgevermögens betraut sind, einzubinden (z.b. auch Real Estate oder IC- Mitglieder). 6.3 Berichte der Finanzkontrolle Gemäss Paragraph 75 der Statuten ist die Finanzkontrolle des Kantons Zürich die Kontrollstelle der BVK. Für die Revision von Teilbereichen der Vermögensanlagen wurde seit der Prüfung der Jahresrechnung 1997 PwC beigezogen. Neben der Abgabe eines Testats zur Prüfung der Jahresrechnung der BVK (Bericht der Kontrollstelle) erfolgte die Berichterstattung zusätzlich in Form eines weiteren Berichts mit wesentlichen Prüfungsfeststellungen. Die Berichte der Kontrollstelle für die Jahre 2004 bis 2008 wurden jeweils gemäss Standardwortlaut der Treuhand-Kammer abgegeben. Dabei wurde erwähnt, dass man sich bei der Prüfung der Wertschriften und derivativen Finanzinstrumente auf die Prüfungen der PwC abstützte. Im Jahr 2009 hat man erstmals die Standardformulierung für Vorsorgeeinrichtungen in Unterdeckung verwendet. Die Berichte der Finanzkontrolle geben zu keinen besonderen Bemerkungen Anlass. 6.4 Berichte der Aufsichtsbehörde Wir haben die Schreiben der Aufsichtsbehörde zur Berichterstattung der Jahre 2003 bis 2008 durchgesehen. Die ergänzenden Bemerkungen der Aufsichtsbehörde beziehen sich hauptsächlich auf die Unterdeckung und geben zu keinen Bemerkungen Anlass.

8 Seite 8 7 ÜBERPRÜFUNG VON GESCHÄFTSBEZIEHUNGEN Die von uns überprüften Geschäftsbeziehungen dauerten alle über mehrere Jahre. Zum Teil begannen Sie zu einer Zeit, als die Vermögensverwaltung noch nicht der BVK übertragen war. Der Abschluss der Vereinbarungen erfolgte in allen Fällen ohne Verletzung von Gesetzen oder Reglementen. Spätere Vertragsanpassungen erfolgten allerdings regelmässig ohne dass die für den Abschluss des Vertrages zuständige Stelle involviert worden wäre. Solche Anpassungen fanden zum Teil sehr kurze Zeit nach dem Abschluss des Grundvertrages statt. Diese Vertragsanpassungen beinhalteten zum Teil auch Verschlechterungen der Konditionen zu Lasten der BVK. Zudem wurden Verträge mit neu gegründeten Unternehmen, respektive Unternehmen in Gründung, abgeschlossen. Dies war allerdings zu der Zeit, als diese Verträge geschlossen wurden, noch nicht durch Reglemente ausgeschlossen. Die von uns beurteilten Mandate entwickelten sich zum Teil für die Dienstleister zu sehr lukrativen Engagements. Es fällt auf, dass es keine Hinweise darauf gibt, dass in der langen Laufzeit von zum Teil mehr als zehn Jahren eine Überprüfung dieser Mandate bezüglich Kosten und/oder Performance vorgenommen wurde. Bei den durch die neue Geschäftsleitung der BVK vorgenommenen Neuverhandlungen konnten seit dem Jahr 2009 Reduktionen von 30% und 35% der Honorare erwirkt werden. Aufgrund der uns vorliegenden Unterlagen kommen wir zum Schluss, dass die vollständige Dokumentation der Vertragsverhältnisse nicht gegeben ist. Vertragsverhältnisse müssen sich bis zum Ursprung zurück lückenlos dokumentieren lassen. Dies umfasst den Grundvertrag sowie allfällige Nachträge und die Dokumentation der Entscheide durch die zuständigen Gremien. 8 ÜBERPRÜFUNG MÖGLICHER PERSÖNLICHER UND FINANZIELLER VERFLECHTUNGEN Wir haben für alle Mitarbeitenden der BVK geprüft, ob es Hinweise darauf gibt, dass sie als Entscheidungsträger oder Eigentümer von Unternehmen registriert sind, welche mit der BVK in einem Vertragsverhältnis stehen. Bei den von uns festgestellten relevanten Einträgen im Handelsregister handelt es sich ausschliesslich um Einsitze in Verwaltungs- und Stiftungsräte, welche im Auftrag der BVK quasi von Amtes wegen erfolgen wie zum Beispiel im Stiftungsrat der Pensionskasse der Tonhalle- Gesellschaft, dem Stiftungsrat der Pensionskasse des Opernhauses und dem Verwaltungsrat der Kantag Liegenschaften AG.

9 Seite 9 9 ZUSAMMENFASSUNG UNSERER WICHTIGSTEN EMPFEHLUNGEN Grundlegende Überarbeitung der Richtlinien und Vorgaben zum Asset Management mit dem Ziel, diese zu vereinfachen und zu klären. Klare Regeln für Vertragsanpassungen schaffen. Der Aufbau des IKS im Bereich des Real Estate Management ist mit Priorität voranzutreiben. Die personelle Besetzung im Bereich Vermögensverwaltung ist zu verstärken. Dies mit dem Ziel die Qualität sicherzustellen, eine Stellvertretung zu ermöglichen und ein Wirksames IKS leben zu können. Die Abstimmung des Prüfungsumfanges im Bereich der internen Kontrolle im Asset Management ist zwischen der kantonalen Finanzkontrolle und dem beauftragten Sachverständigen so zu lösen, dass keine Kontroll-Lücke besteht. Ergänzung der Loyalitätserklärung mit der Bestätigung bezüglich der Entgegennahme von Vermögensvorteilen. Erweiterung des Personenkreises, welcher diese ergänzte Loyalitätserklärung zu unterzeichnen hat. Sicherstellen einer vollständigen Vertragsdokumentation inklusive der Unterlagen betreffend das Zustandekommen und allfällige Nachträge und Ergänzungen. Systematische periodische Überprüfung der eingesetzten externen Vermögensverwalter durch einen unabhängigen Dritten. Ganz kleine, neu gegründete oder aus anderen Gründen stark von einzelnen Personen abhängige Vermögensverwalter sollen wenn mit ihnen überhaupt eine Vertragsbeziehung eingegangen wird - bezüglich der Überwachung besondere Aufmerksamkeit erhalten. Dieser Bericht stellt eine gekürzte Version unseres Berichtes vom 20. Dezember 2010 an die Finanzdirektion des Kantons Zürich dar. Bei der Kürzung ging es zum einen darum, die wesentlichen Erkenntnisse, welche im ausführlichen Bericht enthalten sind, in geraffter Form darzustellen. Zum anderen dient der Kurzbericht dem Persönlichkeitsschutz von Mitarbeitenden und Dritten. Inhaltlich wurden keine Änderungen vorgenommen. Wir weisen darauf hin, dass weitere Abklärungen, insbesondere der Zugang zu den Unterlagen der laufenden Strafuntersuchung, zu anderen oder weitergehenden Resultaten hätte führen können.

10 Seite 10 Wir bedanken uns bei der Finanzdirektion und der Geschäftsleitung sowie den Mitarbeitenden der BVK für die angenehme Zusammenarbeit. Zürich, 7. Januar 2011 Freundliche Grüsse BDO AG Werner Schiesser Bruno Purtschert