Das Verhältnis zwischen Landtag und Landesregierung nach der Verfassung des Freistaats Thüringen vom 25. Oktober 1993

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1 Das Verhältnis zwischen Landtag und Landesregierung nach der Verfassung des Freistaats Thüringen vom 25. Oktober 1993 Von Dr. Holger Fibich RICHARD BOORBERG VERLAG Stuttgart München Hannover Berlin Weimar Dresden

2 Vorwort 5 A. Einleitung 12 B. Die Gewaltenteilung 15 I. Standort in der ThürVerf 15 II. Die historische Entwicklung der Gewaltenteilungsidee Ursprung Praktische Umsetzung in Deutschland 16 III. Gewaltenteilung in der parteienstaatlichen parlamentarischen Demokratie Gewaltenteilung im Sinne von Funktionentrennung Der Dualismus von Regierungsmehrheit) und parlamentarischer Opposition 20 a) Parteienstaatliche Ursachen 20 b) Die Opposition als grundlegender Bestandteil der parlamentarischen Demokratie 21 IV. Die Elemente des Gewaltenteilungsprinzips Funktionale Gewaltenteilung Organisatorische Gewaltenteilung Personelle Gewaltenteilung 24 V. Folgerungen aus dem Gewaltenteilungsprinzip 28 1 Die gegenseitige Bindungswirkung von Staatsakten Die Verfassungsorgantreue Der Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung 29 a) Die Kernbereichslehre 29 b) Die Gegner des Kernbereichsgedankens 30 c) Abwägung der Positionen 31 C. Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes 32 I. Der Vorrang des Gesetzes Grundlage und Tragweite Der Konflikt zwischen Verfassungs- und Gesetzesbindung 33 a) Die Verfassungsbindung der drei Gewalten 33 b) Die Frage der Verwerfungskompetenz 33 II. Der Vorbehalt des Gesetzes Spezielle Regelungen zum Vorbehalt des Gesetzes Der allgemeine Vorbehalt des Gesetzes 35 a) Standort 35 b) Reichweite 36 c) Die Wesentlichkeitstheorie 38 d) Kernbereiche exekutiver Eigenverantwortung als Vorbehaltsgrenzen 40

3 D. Der Status von Landtag und Landesregierung 41 I. Die Stellung des Landtags Die Statusbeschreibung nach Art. 48 Abs. 1 ThürVerf 41 a) Der Landtag als Staats- und Verfassungsorgan 41 b) Das Thüringer Parlament als oberstes Organ" Die Bestimmungen zum Schutz des Verfassungsorgans Landtag Die Reichweite der Geschäftsordnung des Landtags 45 a) Antwortpflichten der Landesregierung nach 88 Abs. 1 und 90 Abs. 4 GeschOLT 46 b) Verpflichtungen der Regierung gegenüber dem Petitionsausschuß 46 c) Die Pflicht zur Begründung der Gesetzentwürfe 47 d) Auskunft der Landesregierung über die Ausführung von Landtagsbeschlüssen 49 II. Die Position der Landesregierung Die Bedeutung des Art 70 Abs. 1 ThürVerf Die Reichweite des Art. 76 ThürVerf 51 a) Die parlamentarische Verantwortlichkeit 51 b) Das Bestimmen der Richtlinien der Regierungspolitik 53 c) Die innere Struktur der Landesregierung 55 d) Die Geschäftsordnung der Landesregierung 59 e) Die Außenwirkung des Art. 76 Abs. 2 ThürVerf Die Rechtsverhältnisse nach Art. 72 ThürVerf 61 E. Die Aufgaben von Landtag und Landesregierung im Überblick 62 I. Die Kompetenzen des Parlaments im allgemeinen 62 II. Der Aufgabenkatalog des Art 48 Abs. 2 ThürVerf 63 III. Die Funktionen der Landesregierung Allgemeine Aufgabenbeschreibung Ausdrücklich normierte Kompetenzen der Landesregierung und ihrer Organe 66 F. Die Bildung der Landesregierung 67 I. Die Wahl des Ministerpräsidenten 68 II. Die Bildung des Kabinetts Die Ernennung der Minister durch den Ministerpräsidenten Die Eidesleistung vor dem Landtag 70 III. Die Entlassung von Ministern.73 G. Kompetenzabgrenzungen auf einzelnen Tätigkeitsfeldern 74 I. Die Beteiligung der Landesregierung an der Gesetzgebung Parlamentarische Gesetzgebung aufgrund von Vorlagen der Landesregierung _74 a) Die Vorlageberechtigung _74 b) Der Anstoß zur Gesetzesinitiative.77 aa) Die Einbringung von Gesetzentwürfen nach freiem Ermessen _77

4 bb) Die initiativfreien Räume 78 cc) Das Einbringungsmonopol der Landesregierung bei der Haushaltsgesetzgebung 78 dd) Die Ausnahmen bei Staatsverträgen 78 ee) Sonstige Gründe für eine Pflicht zur Gesetzesinitiative 80 ff) Die personelle Komponente der Initiativpflichten 81 gg) Landtagsbeschlüsse, die zur Gesetzesinitiative auffordern 82 c) Die Pflicht, über ein Gesetzesvorhaben zu unterrichten 84 aa) Die Reichweite des Art 67 Abs. 4 ThürVerf 84 bb) Unterrichtungspflichten des Landtags gegenüber der Landesregierung 89 d) Die Form der Gesetzesvorlage 90 e) Die Befassungspflicht des Landtags 92 f) Die Gestaltungsfreiheit des Parlaments 92 g) Die Beteiligung der Landesregierung am weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens 95 h) Ausfertigung und Verkündung des Parlamentsgesetzes Die Aufgaben und Kompetenzen der Landesregierung bei Volksbegehren Die Verordnungsgebung 99 a) Art. 84 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf als Quelle des Verordnungsrechts der Exekutive 99 aa) Die Ermächtigung zur Verordnungsgebung 99 bb) Die Pflicht zum Erlaß einer Rechtsverordnung 100 b) Der Adressat einer Ermächtigung nach Art 84 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf 101 aa) Landesregierung und Minister als potentielle Ermächtigungsadressaten : 101 bb) Das Zusammentreffen der Ermächtigung mit Zuständigkeitsbeschlüssen der Regierung 102 c) Die Schrankentrias des Art. 84 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf 104 d) Mitwirkungsakte des Landtags bei der Verordnungsgebung 106 aa) Das Recht des Landtags, Rechtsverordnungen durch Gesetz aufzuheben oder zu ändern 106 bb) Sonstige Mitwirkungs- und Gestaltungsrechte des Landtags bei der Verordnungsgebung 108 e) Änderung und Abweichung von Gesetzesbestimmungen durch Rechtsverordnung 113 f) Die Unterrichtung des Landtags über Verordnungsentwürfe 115 II. Die Verwaltung Die Organisationsgewalt 117 a) Aufbau, räumliche Gliederung und Zuständigkeiten der Landesbehörden 118 b) Die Errichtung der staatlichen Behörden im einzelnen 121 c) Das Landesamt für Verfassungsschutz Die Geschäftsleitungsgewalt Die Personalhoheit 126 III. Die Behandlung der auswärtigen Angelegenheiten" 131

5 IV. Begnadigung und Amnestie 141 V. Das Finanzwesen Die Bedeutung des Haushaltsplans Haushaltsentwurf und Budgetinitiative Parlamentarische Beratung und Feststellung des Haushaltsplans Ausnahmen von der Etathoheit des Landtags 150 a) Die Nothaushaltsführung nach Art. 100 ThürVerf 150 b) Das Sonderbewilligungsrecht des Finanzministers nach Art 101 Abs. 1 ThürVerf 150 aa) Die Voraussetzungen der Notkompetenz 150 bb) Berichtspflichten gegenüber dem Landtag Der Haushaltsvollzug Das Entlastungsverfahren 155 H. Parlamentarische Kontrolle I. Bedeutung und Träger der Kontrolltätigkeit 159 II. Allgemeine Werkzeuge der parlamentarischen Kontrolle Das Zitierrecht Die Frage- und Auskunftsrechte nach Art 67 Abs. 1 und 2 ThürVerf 163 a) Abgrenzung zum Zitierrecht 163 b) Das Fragerecht nach Art. 67 Abs. 1 ThürVerf 163 c) Auskunftsrechte nach Art. 67 Abs. 2 ThürVerf Ablehnungsbefugnisse der Landesregierung (Art. 67 Abs. 3 ThürVerf) 167 a) Geheimschutz 169 b) Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Landesregierung 172 ba) Die Funktionsfähigkeit 173 bb) Die Eigenverantwortung 173 c) Die Pflicht zur Begründung der Ablehnung Unterrichtungspflichten der Landesregierung Aktenvorlage- und Zutrittsrechte 178 III. Gegenrechte der Landesregierung Verlangen nach Einberufung des Landtags Antrag auf Ausschluß der Öffentlichkeit Die Rechte nach Art. 66 Abs. 2 ThürVerf 182 a) Das Zutrittsrecht 183 b) Das Rederecht 185 IV. Besondere Felder der parlamentarischen Kontrolle Parlamentarische Kontrolle durch Fachausschüsse Parlamentarische Untersuchungsverfahren _191 a) Enquetekommissionen 191 b) Untersuchungsausschüsse 195 aa) Die potentiellen Untersuchungsgegenstände. 196 bb) Die Einsetzungsvoraussetzungen.197 (1) Das 20%-Quorum _197 (2) Das Bestimmtheitserfordernis _201 (3) Das Vorliegen tatsachengestützter Anhaltspunkte 202

6 (4) Inhaltliche Schranken, insbes. das Gewaitenteilungsprinzip 203 cc) Die Beweiserhebung 207 (1) Die Bedeutung des Art 64 Abs. 3 Satz 1 ThürVerf 207 (2) Die Pflichten der Landesregierung nach Art. 64 Abs. 4 Satz 2 ThürVerf 208 (3) Die Schutzfunktion des Art 64 Abs. 4 Satz 3 ThürVerf 211 dd) Die Beendigung der Untersuchung Der Petitionsausschuß 213 a) Grundlagen und Funktionen 213 b) Kompetenzen 215 aa) Das Petitionsinformierungsrecht 216 bb) Die Bedeutung des Art. 65 Abs. 2 ThürVerf 216 (1) Die Rechte nach Art 65 Abs. 2 i.v.m. Art. 64 Abs. 4 Satz 1 und 2 ThürVerf 217 (2) Die entsprechende Geltung des Art 67 Abs. 3 ThürVerf 217 cc) Die weiteren Rechte nach Art. 66 Abs. 1 und Art 67 Abs. 2 ThürVerf 218 dd) Das Petitionsüberweisungsrecht Der Datenschutzbeauftragte 220 I. Das Ende der Landesregierung 222 I. Die Bedeutung des Art. 75 ThürVerf Die Rücktrittsrechte nach Art. 75 Abs. 1 ThürVerf Die Beendigung der Amtsverhältnisse (Art. 75 Abs. 2 ThürVerf) Die Geschäftsführungsregelung des Art. 75 Abs. 3 ThürVerf 224 II. Das konstruktive Mißtrauensvotum nach Art 73 ThürVerf Die Grundaussagen von Satz a) Das Votum gegen den Ministerpräsidenten 230 b) Der Zwang zur Wahl eines Amtsnachfolgers 232 c) Die Mehrheit der Mitglieder des Landtags Die Verfahrensregelungen der Sätze 2 bis III. Die Vertrauensfrage (Art 74 ThürVerf) Die Funktion des Vertrauensanttags Die Verknüpfung von Vertrauensfrage und Landtagsneuwahlen Das Ende des Amts der Mitglieder der Landesregierung Der Begriff Vertrauen" Das Antragsmonopol des Ministerpräsidenten Die Verfahrensmodalitäten 240 a) Die formalen Voraussetzungen 240 b) Das zeitliche Zusammentreffen von konstruktivem Mißtrauensvotum und Vertrauensfrage 241 J. Fazit 243 Thesen 246 Literaturverzeichnis