Die Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften

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1 Die Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften 7,ur Rechtslage insbesondere im Wirtscbafts-, Umwelt- und Steuerrecht Von Dr. iur. Achim Rogmann Dipl.-Verwaltungswirt, Oberregierungsrat an der Fachhochschule des Bundes fùr òffentliche Verwaltung, Fachbereich Finanzen Cari Heymanns Verlag KG Kòln Berlin Bonn Mùnchen

2 Inhalt Vorwort V 1 Die Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften alsrechtsproblem 1 A. Rechtliche und rechtstatsàchliche Bedeutung der Bindungswirkung 1 I. Rechtlicher Hintergrund der Untersuchung 1 II. Rechtstatsàchliche Bedeutung der Verwaltungsvorschriften 3 III. Bedeutung der Bindungswirkung fiìr Verwaltung und Burger 5 IV. Bedeutung fur die Gerichte 6 V. Rechtliche Bindungswirkung als Kemproblem 6 B. Gang undabgrenzung der Untersuchung 11 I. Gang der Untersuchung 11 II. Verwaltungsvorschriften und Sonderverordnungen 12 2 Zur Typisierung der Verwaltungsvorschriften 15 A. Organisationsvorschriften 16 B. Verhaltenslenkende Verwaltungsvorschriften 16 I. Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften 16 II. Norminterpretierende Verwaltungsvorschriften 19 III. Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften 20 IV. Typisierende Verwaltungsvorschriften 23 V. Erganzungsvorschriften 24 C. Zusammenfassende Ubersicht 26 3 Die Varianten der Bindungswirkung 29 A. Abgrenzung von lnnenrecht und Aufienrecht 29 B. Innenwirkung 32 vn

3 Inhalt ^ C. Auflenwirkung 34 I. Faktische AuBenwirkung 34 II. Rechtliche AuBenwirkung Mittelbare rechtliche AuBenwirkung 36 a) Zur Kritik der Selbstbindung an die Verwaltungspraxis 37 b) Zur Kritik der Selbstbindung an die Verwaltungsvorschriften.. 40 e) Zur Kritik des Vertrauensschutzarguments 42 d) Gesetzliche Anordnung 44 aa) Verweisung 44 bb) Sonstige gesetzliche Anordnung Unmittelbare rechtliche AuBenwirkung 47 a) Administratives Erganzungsrecht 48 b) Ùbergangsrecht 48 e) Originares Administrativrecht 49 III. Der Standpunkt der Bundesverwaltung 51 4 Voraussetzungen einer unmittelbaren AuBenwirkung 53 A. Aufiengerichtetheit 53 I. Die Definition der Verwaltungsvorschriften 53 II. Die Adressaten der Verwaltungsvorschriften 54 B. Gestaltungskompetenz der Verwaltung 57 I. Sachliche Gestaltungsbefugnis 57 II. Verfassungsrechtliche Gestaltungskompetenz Verwaltungsvorschriften und Gewaltenteilungsprinzip Verwaltungsvorschriften und Rechtsstaatsprinzip Verwaltungsvorschriften und Vorbehalt des Gesetzes 62 a) Grundrechtlicher Vorbehalt des Gesetzes 63 b) Organisationsrechtlicher Vorbehalt des Gesetzes Verwaltungsvorschriften und Vorrang des Gesetzes Verwaltungsvorschriften und Rechtsverordnungen 78 III. Letztentscheidungsbefugnis der Exekutive 81 IV. Ermachtigung fiìr den ErlaB aubenwirksamer Verwaltungsvorschriften 85 V. Verwaltungsverantwortung oder Verwaltungsvorbehalt? 88 VI. Verwaltungsvorschriften und Gemeinschaftsrecht Verwaltungsvorschriften und EG-Verordnungen Verwaltungsvorschriften und EG-Richtlinien Gemeinschaftsrechtliche Regelwerke 100 a) Erfordernis gemeinschaftsrechtlicher Verwaltungsvorschriften 101 b) Bestandsaufnahme 103 e) Bindungswirkung von»verwaltungsvorschriften«der EG-Kommìssion 104 vm

4 Infiali aa) Unmittelbare AuBenwirkung 104 bb) Selbstbindung der EG-Kommission Die spezifischen Bindungswirkungen der einzelnen Vorschriftentypen 113 A. Bindungswirkung der Organisationsvorschriften 113 I. Verwaltungsvorschriften zur Regelung des Verwaltungsaufbaus AuBengerichtetheit Administrativer Entscheidungsspielraum 114 II. Verwaltungsvorschriften zur Regelung der inneren Ordnung von Behòrden 117 III. Zustandigkeitsregelungen AuBengerichtetheit 119 a) Zustandigkeitsverteilung zwischen den Verwaltungstragern b) Zustandigkeitsverteilung innerhalb der Verwaltungstrager 121 e) Zustandigkeitsverteilung innerhalb der einzelnen Behòrden Regelungskompetenz der Exekutive 122 a) Vorschriften zur Regelung der sachlichen Zustandigkeit 125 b) Vorschriften zur Regelung der ortlichen Zustandigkeit 127 e) Vorschriften zur Regelung der instanziellen Zustandigkeit Letztentscheidungsbefugnis der Exekutive 130 IV. Verfahrens vorschriften AuBengerichtetheit Gestaltungsfreiraum der Verwaltung 134 a) Verfahrensregelungen im berufsbezogenen Priifungsrecht 137 b) Verfahrensregelungen fiir die Leistungsverwaltung 138 e) Verfahrensregelungen ira Umweltrecht Letztentscheidungsbefugnis der Verwaltung 140 B. Bindungswirkung der ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften I. AuBengerichtetheit 142 II. Gestaltungsfreiraum der Verwaltung Vorbehaltsbereich bei gesetzesakzessorischen Ermessensrichtlinien Beschrankung der Spielraume bei gesetzesvertretenden Ermessensrichtlinien (Subventionsrichtlinien) 146 a) Gemeinschaftsrechtliche Beschrankungen 148 b) Grundrechtliche Vorbehalte 150 aa) Art. 1 GG - Menschenwiirde im Wirtschaftsleben 156 bb)art. 4 GG- Religionsfreiheit 156 cc) Art. 5 Abs. 1 GG - MeinungsauBerungs-, Informationsund Pressefreiheit 158 dd) Art. 7 Abs. 4 GG - Privatschulfreiheit 159 K

5 Inhalt ee) Art. 9 Abs. 3 GG - Koalitionsfreiheit 161 ff) Art. 12 Abs. 1 GG - Berufs- und Gewerbefreiheit 161 gg)art. 14 Abs. 1 S. 1 GG - Wirtschaffliche Eigentumsfreiheit 163 hh) Art. 2 Abs. 1 GG - Wirtschaftliche Handlungsfreiheit 165 ii) Art. 3 GG - Subventionen und Gleichheitssatz 165 e) Organisationsrechtlìche Vorbehalte 166 aa) Art. 110GG 167 bb)art. 115 GG 167 cc) Art. 104aAbs. 4 GG 169 dd) Allgemeine organisationsrechtliche Vorbehalte 169 d) Zum Umfang des Vorbehaltsbereichs 170 e) SubvG, StWG und Haushaltsgesetz als geeignete Rechtsgrundlage? 172 III. Letztentscheidungsbefugnis der Verwaltung 179 C. Bindungswirkung der norminterpretierenden Verwaltungsvorschriften 180 I. AuBengerichtetheit 181 II. Administrativer Entscheidungsspielraum Rechtsbegriffe ohne Beurteilungsspielraum Rechtsbegriffe mit Beurteilungsspielraum 183 III. Letztentscheidungsbefugnis der Verwaltung 185 D. Bindungswirkung der normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften 190 I. AuBengerichtetheit 190 II. Administrativer Entscheidungsspielraum Vorbehaltsbereich 192 a) Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG - Kòrperliche Unversehrtheit 193 b) Art. 12 Abs. 1 GG - Berufs- und Gewerbefreiheit 194 e) Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG - Recht auf Eigentum 195 d) Art. 20a GG - Schutz natiirlicher Lebensgrundlagen/ Umweltgrundrecht? 195 e) Art. 2 Abs. 1 GG - Allgemeine Handlungsfreiheit Wahrung des Vorbehalts durch die derzeitige Normierungspraxis? 197 III. Letztentscheidungsbefugnis der Verwaltung 199 E. Bindungswirkung typisierender Verwaltungsvorschriften am Beispiel der pauschalierenden Verwaltungsvorschriften 202 I. AuBengerichtetheit 203 II. Administrativer Entscheidungsspielraum Zulassigkeit der Pauschalierung im Steuerrecht Zulassigkeit untergesetzlicher Typisierungen 208 IH. Letztentscheidungsbefugnis der Exekutive 212

6 lnhalt 6 Die Bindungsintensitat der aufienwirksamen Verwaltungsvorschriften 217 A.»Abgehen«von Verwaltungsvorschriften 218 B. Abweichen von den Vorschriften 221 I. Zustandigkeitsregelungen 224 II. Verfahrens vorschriften 224 III. Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften Gesetzesakzessorische Ermessensrichtlinien Subventionsrichtlinien 228 IV. Norminterpretierende Verwaltungsvorschriften zur Ausfullung von Beurteilungsspielraumen 230 V. Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften 230 VI. Typisierende Verwaltungsvorschriften (Pauschalierungsrichtlinien) C. Konsequenzen fiir die Umsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien 234 I. Verbindlichkeit der Transformationsnorm 235 II. Publizitat der Transformationsnorm 238 Abkiirzungen 241 Literatur 245 XI