Wahrnehmung von Aufgaben im Bereich der Gefahrenabwehr durch das Sicherheits- und Bewachungsgewerbe

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1 Wahrnehmung von Aufgaben im Bereich der Gefahrenabwehr durch das Sicherheits- und Bewachungsgewerbe Eine rechtsvergleichende Untersuchung zu Deutschland und den USA Von Dr. Florian Huber Duncker & Humblot Berlin

2 Inhaltsverzeichnis Einleitung 25 Erster Teil Vorbemerkung zur Rechtsvergleichung; Klärung des Untersuchungsgegenstandes Erstes Kapitel Vorbemerkungen zur Rechtsvergleichung 29 A. Vergleichbarkeit 29 B. Darstellung und Zielsetzung der Rechtsvergleichung 31 Zweites Kapitel Klärung des Untersuchungsgegenstandes 32 A. Der Begriff des privaten Sicherheits- und Bewachungsgewerbes in der Bundesrepublik Deutschland 32 I. Gewerbsmäßigkeit 32 II. Privatstatus Formeller Begriff Materieller Begriff Negativabgrenzung des Privaten 37 B. Der Begriff der private security" in den USA 37 I. Security" 38 II. Private" 38 III. Gewerbsmäßigkeit 39 C. Zusammenfassung 41

3 12 Inhaltsverzeichnis II. Handlungsermächtigungen aufgrund abgeleiteter Rechte Abgeleitete Wahrnehmung zivilrechtlicher Selbsthilferechte 73 a) Selbsthilfe des Besitzers/Besitzdieners; 859, 860 BGB 73 b) Selbsthilfe des Eigentümers; 903 BGB 75 c) Selbsthilfe des Anspruchsinhabers; BGB Abgeleitete Wahrnehmung des Hausrechts 77 a) Begriff und Inhalt des Hausrechts 77 b) Öffentlich-rechtlich fundiertes Hausrecht 78 (1) Rechtsnatur des Hausrechts 78 (2) Konsequenzen für eine Übertragung dieses Hausrechts auf gewerbliche Sicherheitskräfte 80 c) Privatrechtlich fundiertes Hausrecht 81 III. Befugnisse aufgrund spezieller staatlicher Ermächtigung Eingriffsbefugnisse aufgrund des UZwGBw 82 a) Übertragung der Befugnisse 83 b) Geltungsbereich der Befugnisse des UZwGBw 83 c) Einzelbefugnisse des UZwGBw Befugnisse der Luftfahrtbehörden bzw. der von diesen ermächtigten Personen aus 29c LuftVG Betätigung gewerblicher Sicherheitskräfte im Rahmen der Verkehrsüberwachung 87 a) Rechtswidrigkeit der bisherigen Praxis 87 b) Beleihung als denkbare Alternative Trotz staatlicher Aufgabenübertragung keine Verleihung obrigkeitlicher Befugnisse 93 IV. Zusammenfassung 93 B. Gewerberechtliche Regelungen 94 I. 34a GewO Gewerberechtliche Definition des Bewachungsgewerbes und Erlaubnispflicht des 34a GewO Sonderproblem der Bewachung auch im Reisegewerbe 97

4 Inhaltsverzeichnis Zugang zum Gewerbe 99 a) Zuverlässigkeit 100 b) Erforderliche Mittel 101 c) Das Unterrichtungsverfahren 102 (1) Der Unterrichtungsnachweis 102 (2) Keine gesetzliche Normierung eines Sach- oder Fachkundenachweises Gewerbeüberwachung 104 a) Buchführungs- und Aufbewahrungspflicht 105 b) Auskunft und Nachschau 105 c) Rücknahme/Widerruf der Erlaubnis bei Unzuverlässigkeit 106 d) Wirksamkeit des bestehenden gesetzlichen Instrumentariums zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Gewerbebetriebs 107 II. BewachV Das Unterrichtungsverfahren; 1 ff. BewachV Die Berufsausübungsregelungen der BewachV 110 a) Haftpflichtversicherung, Haftungsbeschränkung; 6, 7 BewachV 110 b) Wahrung von Geschäftsgeheimnissen; 8 BewachV 112 c) Beschäftigung und Meldung von Wachpersonen; 9 BewachV 112 d) Dienstanweisung; 10 BewachV 113 e) Ausweis und Dienstkleidung; 11, 12 BewachV 113 f) Ordnungswidrigkeiten; 16 BewachV 113 III. Freiwilliger Qualifikationsstandard; Zertifizierungsverfahren nach DIN EN ISO 9000 ff 114 C. Bewaffnung 115 I. Erwerb und Besitz von Schußwaffen Zuverlässigkeit Bedürfnisprüfung Sachkundeerfordernis 117 II. Führen von Schußwaffen 117 III. Behandlung der Waffen und Anzeigepflicht nach Waffengebrauch gemäß!3 BewachV 118

5 14 Inhaltsverzeichnis D. Novellierungsbestrebungen 119 I. Vorschläge aus Literatur und Praxis Kodifizierung der Aufgaben und Befugnisse des Sicherheitsgewerbes Gesetzliche Normierung eines Fach-bzw. Sachkundenachweises 121 a) Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Sicherheitsgewerbes keine ausreichende Rechtfertigung 122 b) Sachkundenachweis zur Sicherung des Rechtsfriedens 123 II. Politische Initiativen 125 Viertes Kapitel Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen des privaten Sicherheitsgewerbes 127 A. Rechtsstaatsprinzip und Gewaltmonopol 127 I. Ursprung und Bedeutung des staatlichen Gewaltmonopols Das Gewaltmonopol als wesentliches Merkmal der Staatssouveränität und des Staatszwecks Das staatliche Gewaltmonopol aus Sicht der heutigen Staatsrechtslehre Staatliche Gewaltgestattung als immanente Grenze des staatlichen Gewaltmonopols 131 II. Staatliches Gewaltmonopol und private Sicherheitskräfte Nicht-hoheitliche Gefahrenabwehr 133 a) Anwendbarkeit der Notwehr- / Nothilfevorschriften auf gewerbliche Sicherheitskräfte trotz fehlender Bindung an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 133 (1) Notrechte nur zur Bewältigung von Ausnahmesituationen? 134 (a) Eindeutiger Wortlaut der Notrechtsbestimmungen 135 (b) Mißbrauchslehre als Korrektiv 136 (2) Problematik der umfassenderen Befugnisse im Verhältnis zur Polizei 137 (a) Anpassung der Kompetenzen von gewerblichen Sicherheitskräften 138 (b) Erforderlichkeit einer derartigen Angleichung 139 (3) Zusammenfassung 140

6 Inhaltsverzeichnis 15 b) Sonderproblem der staatlich veranlaßten, auf die Notrechte beschränkten Gefahrenabwehr Privater 141 (1) Gewerbliche Nothelfer zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung 142 (2) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen eine staatlich veranlaßte Gefahrenabwehr unter Ausnutzung der Notrechte Hoheitliche Gefahrenabwehr Zusammenfassung 151 B. Vereinbarkeit der Beleihung gewerblicher Sicherheitskräfte mit Art. 33 Abs. 4 GG Anwendbarkeit des Prüfungsmaßstabs des Art. 33 Abs. 4 GG auch auf Privatpersonen 152 II. Anforderungen an eine Übertragung obrigkeitlicher Befugnisse auf gewerbliche Sicherheitskräfte Überprüfung der Vereinbarkeit einer Beleihung mit Art. 33 Abs. 4 GG am Maßstab der Verhältnismäßigkeit Konkrete Abwägungsmaßstäbe für eine Beleihung im Bereich der obrigkeitlichen Gefahrenabwehr 157 C. Grenzen aus dem Demokratieprinzip 161 I. Auswirkungen des Demokratieprinzips auf das private Sicherheitsgewerbe Demokratieprinzip und staatlich veranlaßte Gefahrenabwehr durch Private Demokratieprinzip und Gefahrenabwehr durch Private ohne staatliche Veranlassung 164 II. Gefahren des Gewalt- und Machtpotentials" Sicherheitsgewerbe 165 D. Sozialstaatsprinzip 166 I. Bedenken gegen ein Tätigwerden des privaten Sicherheitsgewerbes 166 II. Kritik an den auf dem Sozialstaatsprinzip beruhenden Bedenken 168 E. Grundrechtsverletzung durch die Verwertung von Beweisen, die von gewerblichen Sicherheitskräften unrechtmäßig gewonnen wurden 171 I. Rechtswidrige Beweiserhebungen durch Private Geltung der Verfahrensvorschriften nur für staatliche Strafverfolgungsorgane 172

7 16 Inhaltsverzeichnis 2. Beweisverwertungsverbote für von Privatpersonen rechtswidrig erhobene Beweise 173 a) Anwendbarkeit der StPO-Vorschriften aufgrund von staatlichem Einfluß auf die Privatperson 173 b) Grundrechtlich gestutzte Beweisverwertungsverbote 174 II. Zusammenfassung 177 Dritter Teil Situation in den USA Erstes Kapitel Entwicklung der gewerblichen Sicherheit 179 A. Geschichtliche Ursprünge 179 I. Ursprünge des englischen Polizeisystems 179 II. Die Entstehung der gewerblichen Sicherheit in den USA 181 B. Das Sicherheitsgewerbe der Gegenwart 185 I. Aktuelles Zahlenmaterial 185 II. Gründe für diese Entwicklung Kriminalitätsfurcht der Bürger Beschränkte Mittel der Polizei Erhöhte Nachfrage des Staates Weitere Gründe Zusammenfassung 191 Zweites Kapitel Erscheinungsformen des Tätigwerdens des privaten Sicherheitsgewerbes im Bereich der Gefahrenabwehr 192 A. Eigenständige, ohne spezialgesetzliche Befugnisse ausgestattete Gefahrenabwehr durch private Sicherheitskräfte 192 B. Obrigkeitliche Gefahrenabwehr durch private Sicherheitskräfte; commission" und deputization" 193 I. Rechtmäßigkeit der deputization" im Bereich der privaten Sicherheit 193

8 Inhaltsverzeichnis 17 II. Deputized watchmen" als Bestandteil der proprietary security" 195 III. Einsatzgebiete der deputized watchmen" Universitätspolizei Bahnpolizei Einzelhandelsgeschäfte 199 C. Bewachungsgewerbliche Nebentätigkeit von Polizeibeamten; police moonlighting" 201 I. Rechtmäßigkeit 201 II. Wettbewerbsrechtliche Probleme 203 III. Haftung 204 IV. Zusammenfassung 206 Drittes Kapitel Gesetzliche Regelungen im Bereich der gewerblichen Sicherheit 206 A. Gesetzgebungskompetenzen 206 I. Allgemeines 206' II. Gesetzgebungskompetenzen im Bereich der privaten Sicherheit Kompetenzen der Gliedstaaten; police power" Kompetenzen des Bundes 209 B. Dem Staat zurechenbare Verleihung von Rechten an private Sicherheitskräfte; Befugnisse und Schranken 210 I. Notrechte als Gewaltgestattungsnormen" Notwehr- und Nothilfevorschriften 212 a) Notwehr 214 b) Nothilfe Recht der vorläufigen Festnahme; citizen's arrest" 217 a) Verbrechen 218 b) Vergehen 219 c) Anwendung von Gewalt 221 d) Zusammenfassung Durchsuchungsmaßnahmen; search and seizure" Huber

9 18 Inhaltsverzeichnis II. Befugnisse aufgrund spezieller staatlicher Ermächtigung; deputization" und commission" Universitätspolizei 226 a) Übertragung auf gliedstaatlicher Ebene 226 (1) Bevollmächtigungsverfahren 226 (2) Umfang und Geltungsbereich der Befugnisse 226 b) Übertragung auf kommunaler Ebene 228 c) Zusammenfassung Bahnpolizei 230 a) Bevollmächtigungsverfahren 230 b) Umfang und Geltungsbereich der Befugnisse 231 c) Erweiterter Aufgabenbereich Spezialgesetzliches Festnahmerecht zur Bekämpfung des Ladendiebstahls a) Normzweck 234 b) Voraussetzungen für eine rechtmäßige Festnahme nach den shoplifting Statutes" 235 (1) Begünstigter Personenkreis 235 (2) Hinreichender Tatverdacht 235 (3) Durchführung der Festnahme 236 c) Unterschiedliche Ausgestaltung der Gesetze in den einzelnen Staaten 237 III. Police moonlighting" im Bereich der gewerblichen Sicherheit Police-Officer-Status Private-Citizen-Status Zusammenfassung 241 IV. Zivilrechtliche Grenzen des Tätigwerdens gewerblicher Sicherheitskräfte 242 V. Zusammenfassung 245 C. Gewerberechtliche Regelungen 246 I. Gesetzgebung des Bundes 247 n. Gesetzgebung der Gliedstaaten Zugang zum Gewerbe 250 a) Definition des Wachgewerbes 250 b) Erlaubnispflicht 251

10 Inhaltsverzeichnis 19 c) Erlaubnisvoraussetzungen 251 (1) Schriftlicher Antrag 251 (2) Zuverlässigkeit" 252 (3) Sachkunde 254 (4) Sonstiges 255 (a) Versicherungspflicht 255 (b) Mindestalter Gewerbeüberwachung 256 a) Überwachungsmöglichkeiten 257 b) Sanktionsmöglichkeiten Anforderungen an das Personal 258 a) Registration" 260 (1) Zuverlässigkeit" 260 (2) Fachliche Qualifikation 261 b) Entziehung der registration card" 262 III. Freiwilliger Qualifikationsstandard; certified protection Professional" 262 IV. Zusammenfassung 263 D. Bewaffnung 264 E. Novellierungsbestrebungen 266 I. Empfehlungen von Arbeitsgruppen zur privaten Sicherheit 266 II. Politische Initiativen 268 Viertes Kapitel Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen des privaten Sicherheitsgewerbes 269 A. Grundrechte betroffener Dritter 269 I. Begriffsklärungen und Abgrenzung des Problemfeldes Grundsätzliches zu den Grundrechten Reichweite der Grundrechte 271 a) Bindung der Bundesgrundrechte auch für die Gliedstaaten 271 b) Grundsätzlich nur Abwehrrechte der Bürger gegen den Staat 272 2*

11 20 Inhaltsverzeichnis 3. State action doctrine" 272 a) Begriff der State action" 273 b) Inhalt der State action doctrine" 274 (1) Geschichtliche Entwicklung der Doktrin 274 (2) Zurechnungskriterien 275 (a) State nexus" 276 (aa) Staatlich erzwungenes Privatverhalten 276 (bb) Finanzielle Unterstützung bzw. Abhängigkeit 277 (cc) Staatliche Lizenzierung und Regulierung 278 (dd) Symbiotic relationship test" 278 (b) Public-Function-Fälle 279 (3) Zusammenfassung 281 II. Gefährdete Grundrechte Dritter U.S. Const. amend. IV; search and seizure" 282 a) Schutzbereich des Grundrechts 282 b) Historische Entwicklung der exclusionary rule" als ein aus dem U.S. Const. amend. IV begründetes Beweisverwertungsverbot 283 c) Anwendbarkeit der exclusionary rule" auf Private 286 (1) Gegenwärtige Rechtsprechung 286 (a) Die Burdeau rule" als Grundsatzentscheidung zur Drittwirkungsproblematik im Sicherheitsbereich 286 (b) Gerichtsentscheidungen zum Vorliegen von State action" 288 (aa) State action" nach der public function doctrine" 288 (bb) Aufgabenqualifikation bei deputized private security officers" 289 (a) Aufgabenqualifikation ohne deputization" 290 (cc) State action" nach dem Nexus-Grundsatz 294 (a) Handeln Privater mit direkter Beteiligung der Polizei (ß) Handeln Privater ohne direkte Beteiligung der Polizei (7) Zusammenfassung 297 (2) Kritik der Literatur 298 (a) Geschichte und Ratio des U.S. Const. amend. IV 298 (b),.private security" als public function" 300 (c) Richterliche Integrität U.S. Const. amend. V und VI; Anwendbarkeit der Miranda rule" 303 III. Gerichtliche Geltendmachung einer Grundrechtsverletzung 306 B. Ergebnis 308

12 Inhaltsverzeichnis 21 Vierter Tei1 Rechtsvergleich A. Geschichte 309 B. Ausmaße des Sicherheitsgewerbes und Ursachen für dessen Wachstum 311 C. Erscheinungsformen der gewerblichen Sicherheit 312 I. Eigenständige, ohne spezialgesetzliche Befugnisse ausgestattete Gefahrenabwehr durch private Sicherheitskräfte 312 II. Obrigkeitliche Gefahrenabwehr durch private Sicherheitskräfte 312 III. Sonderproblem der Eigensicherungspflichten 314 IV. Sonderproblem des police moonlighting" 317 D. Gesetzliche Regelung des privaten Sicherheitsgewerbes 318 I. Rechtsgrundlagen für die Eingriffe der gewerblichen Sicherheitskräfte in die Rechte anderer Jedermannrechte Befugnisse aufgrund spezieller staatlicher Ermächtigung Zivilrechtliche Grenzen des Tätigwerdens Gewerberechtliche Regelungen 322 III. Zusammenfassung 326 E. Verfassungsrechtliche Beurteilung des Sicherheitsgewerbes 327 I. Verfassungsrechtliche Beurteilung des Sicherheitsgewerbes in seiner Gesamtheit 328 II. Anwendbarkeit der Beweisverwertungsverbote 330 III. Notwendigkeit einer an der Verfassung orientierten Wachsamkeit 335 Schlußbemerkung 339 Thesen 341 Literaturverzeichnis 345 Sachwortregister 362