Einführung in das Öffentliche Recht Richard Froitzheim 5. Europarecht

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1 Rheinische Friedrich-Wilhelms- Universität Bonn Rechts- und Staatswissenschaftliche Fakultät Rechtswissenschaft Einführung in das Öffentliche Recht Richard Froitzheim 5. Europarecht RICHARD M. T. FROITZHEIM WISSENSCHAFTLICHER MITARBEITER PROF. DR. DR. UDO DI FABIO RHEINISCHE FRIEDRICH-WILHELMS-UNIVERSITÄT BONN INSTITUT FÜR ÖFFENTLICHES RECHT ABTEILUNG STAATSRECHT ADENAUERALLEE BONN TEL. 0228/

2 2 1. Allgemeines zum Europarecht 2. Organe und Institutionen der EU 3. Rechtsquellen und Rechtsakte des EU-Rechts 4. Europäische Grundrechte 5. Europäische Grundfreiheiten 6. Rechtsschutz durch den EuGH und durch deutsche Gerichte 7. Anwendungsvorrang des EU-Rechts

3 3 1. Allgemeines zum Europarecht = Mit dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon am wurden die Europäische Union und ihr Rechtssystem grundlegend umgestaltet = Rechtsgrundlage der EU sind gem. Art. 1 III 1 EUV der Vertrag über die Europäische Union (EUV) und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), quasi die Verfassungen der EU = Die EU besteht derzeit noch aus 28 Mitgliedsstaaten, besitzt nach Art. 47 EUV eine selbstständige Rechtspersönlichkeit und ist somit Inhaberin eigener Rechte und Pflichten gegenüber den Nichtmitgliedsstaaten der EU, den Mitgliedsstaaten und den EU-Bürgern, vgl. Art. 355 AEUV = Das BVerfG geht davon aus, dass die EU ein Staatenverbund ist und kein Bundesstaat, wie beispielsweise die Bundesrepublik Deutschland oder die USA. Das bedeutet, dass die Mitgliedsstaaten souveräne Staaten bleiben, die ihrerseits zusammen über die weitere Entwicklung der EU entscheiden = Neben der EU existiert noch die Europäische Atomgemeinschaft (EAG / Euratom), die ebenfalls aus denselben 28 Mitgliedsstaaten besteht wie die EU und ihre Rechtsgrundlage im Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft findet (EAGV). Auch die EAG ist rechtlich selbstständig, teilt sich jedoch mit der EU sämtliche Organe. Die EAG wurde, ebenso wie die EU (damals EWG, später EG), durch die Römischen Verträge 1957 gegründet 2. Organe und Institutionen der EU = Die Organe der EU sind abschließend in Art. 13 I EUV aufgezählt = Europäisches Parlament (Art. 13, 14 EUV sowie Art. 223 ff. AEUV): Das Europäische Parlament hat primär drei Kernaufgaben: - Kontrollfunktion: Es kontrolliert zunächst die Europäische Kommission und wählt zugleich deren Präsidenten (Art. 17 VII EUV). Die Kommission darf insgesamt nur nach Zustimmung des Parlamentes ernannt werden. Das EU-Parlament kann die Kommission auch gem. Art. 234 II 1 AEUV zum Rücktritt zwingen

4 4 - Die Aufnahme neuer Mitgliedsstaaten setzt nach Art. 49 I 3 EUV die Zustimmung des Parlamentes voraus - Mitwirkung an der Rechtssetzung: Zwar besitzt das EU-Parlament grundsätzlich kein Recht zur selbstständigen Rechtssetzung, allerdings können grundsätzlich auch keine Rechtsvorschriften gegen den Willen des Parlamentes erlassen werden (nur in seltenen Ausnahmefällen). Die meisten europäischen Rechtsvorschriften werden nach Art. 294 AEUV im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen, in welchem das Parlament zusammen mit dem Rat ein gleichberechtigtes Gesetzgebungsorgan ist = Europäischer Rat (Art. 13, 15 EUV sowie Art. 235 f. AEUV): Der Europäische Rat besteht aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsstaaten sowie den Präsidenten des Europäischen Rates und dem Präsidenten der Kommission. Der Europäische Rat bestimmt die politischen Ziele der EU und ist ihr politisches Leitorgan. Der Präsident des Europäischen Rates vertritt die EU in Angelegenheiten der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, soweit nicht der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik zuständig ist. Der Europäische Rat ist zu trennen vom Europarat und vom Rat der EU. Der Europarat ist von der EU unabhängig, ihm gehören 47 Mitgliedsstaaten an (u.a. auch Russland und die Türkei) und er besitzt keine Rechtspersönlichkeit. Auf den Europarat zurückzuführen ist die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), über deren Einhaltung der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) wacht = Rat der EU / Ministerrat (Art. 13, 16 EUV sowie Art. 237 ff. AEUV): Der Rat besteht gem. Art. 16 II EUV aus je einem Vertreter auf Ministerebene, das heißt, im Rat treffen sich die jeweils für die einschlägige Sachmaterie zuständigen Fachminister. Er bildet neben dem Parlament das zweite Gesetzgebungsorgan und entscheidet regelmäßig durch Mehrheitsbeschluss, Einstimmigkeit ist nur noch in seltenen Fällen erforderlich. Neben seiner Funktion als Gesetzgebungsorgan kommt ihm ebenfalls eine politische Lenkungsfunktion zu = Europäische Kommission (Art. 13, 17 EUV sowie Art. 244 ff. AEUV): Die Kommission ist das Exekutivorgan der EU, quasi die Regierung. Sie führt die beschlossenen Rechtsakte der EU aus und wacht ihrerseits über die Einhaltung des EU-Rechts in den Mitgliedsstaaten ( Hüterin der Verträge ). Die meisten EU- Rechtsvorschriften dürfen nur auf Vorschlag der Kommission erlassen werden (Initiativrecht der Kommission) = Europäischer Gerichtshof (EuGH Art. 13, 19 EUV sowie Art. 251 ff. AEUV): Der EuGH ist das zentrale Rechtsprechungsorgan der EU und entscheidet über die Auslegung des EU-Rechts, über die

5 5 Gültigkeit von EU-Rechtsakten und über die Frage, ob die Mitgliedsstaaten ihrerseits gegen EU- Recht verstoßen = Europäische Zentralbank (EZB Art. 13 EUV sowie Art. 282 ff. AEUV): Die EZB erteilt den nationalen Zentralbanken finanzpolitische Leitlinien und Weisungen. Sie genehmigt die Ausgabe von Banknoten und Münzen innerhalb der Eurozone. Sie ist zwar ein Organ der EU, besitzt jedoch Unabhängigkeit und ist weisungsfrei = Rechnungshof (Art. 13 EUV sowie Art. 285 ff. AEUV) = Weitere Institutionen: - Der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik Art. 18, 27 EUV - Die Europäische Investitionsbank (EIB) Art. 308 f. AEUV - Ausschüsse Art. 13 IV EUV sowie Art. 300 ff. AEUV 3. Rechtsquellen und Rechtsakte des EU-Rechts = Man muss zwischen primärem und sekundärem EU-Recht unterscheiden = Primäres EU-Recht: - Die Gründungsverträge, also der EUV und der AEUV - Die EU-Grundrechte in Form der EU-Grundrechte-Charta, die nach Art. 6 I EUV gleichranging mit den Gründungsverträgen steht - Gewohnheitsrechtliche Rechtssätze und allgemeine Rechtsgrundsätze des EU-Rechts - Rechtswirkung: Soweit die primärrechtlichen Vorschriften und Rechtssätze unbedingt und inhaltlich bestimmt sind, begründen sie auch für die Bürger unmittelbare Rechte und Pflichten, das heißt, jene Rechte sind durch die Bürger vor deutschen Gerichten einklagbar = Sekundäres EU-Recht: - Verordnungen (Art. 288 II AEUV): Verordnungen sind für jedermann verbindlich und gelten unmittelbar in jedem Mitgliedsstaat. Sie müssen von allen deutschen Behörden und Gerichten beachtet und angewandt werden. Auch die Bürger müssen sie befolgen und können sich auf diese direkt berufen (aktuelles Beispiel: Datenschutzgrundverordnung)

6 6 - Richtlinien (Art. 288 III AEUV): Richtlinien wenden sich, anders als Verordnungen, nur unmittelbar an die Mitgliedsstaaten, nicht jedoch an die Bürger. Sie enthalten bestimmte Zielvorgaben und müssen von den Mitgliedsstaaten vollständig, genau und innerhalb einer bestimmten Frist in nationales Recht umgesetzt werden (Art. 288 III AEUV ivm. Art. 4 III Uabs. 2 EUV), allerdings besitzen die Mitgliedsstaaten hierbei regelmäßig einen gewissen Umsetzungsspielraum. Die nationale Umsetzung erfolgt dann durch die nationalen Gesetzgeber entsprechend den einschlägigen Vorgaben zum Gesetzgebungsverfahren. Der Gesetzgeber erlässt ein Gesetz, dass inhaltlich den Zielvorgaben der Richtlinie entspricht. Für die Bürger wirken die Richtlinien regelmäßig nicht unmittelbar, das heißt, der einzelne Bürger wird durch die Richtlinie weder berechtigt noch verpflichtet. Ausnahmsweise ergibt sich doch eine unmittelbare Wirkung, soweit zwei Voraussetzungen vorliegen: o 1. Die Richtlinie muss inhaltlich unbedingt (keine Bedingungen oder Vorbehalte, von denen Umsetzung abhängt) und bestimmt sein o 2. Die Richtlinie wurde trotz Ablauf der Umsetzungsfrist nicht ordnungsgemäß in deutsches Recht umgesetzt o Soweit diese Voraussetzungen erfüllt sind, wirkt die Richtlinie unmittelbar, das heißt, die Bürger können sich vor deutschen Behörden und Gerichten auf die Richtlinie berufen. Dies gilt jedoch nur zugunsten der Bürger, zulasten nicht, was bedeutet, dass sich der Staat gegenüber den Bürgern nicht auf die Richtlinie berufen kann. Zugleich entfaltet die Richtlinie nur in seltenen Ausnahmefällen unmittelbare Wirkung zwischen den Bürgern - Beschlüsse (Art. 288 IV AEUV): Beschlüsse sind Einzelfallregelungen des Rates und der Kommission. Diese sind für die Adressaten (Mitgliedsstaaten, Wirtschaftsunternehmen, Bürger, etc.) verbindlich (vergleichbar mit den Verwaltungsakten) - (unverbindliche) Empfehlungen und Stellungnahmen (Art. 288 V AEUV) 4. Europäische Grundrechte = Hier muss zunächst zwischen der EU-Grundrechte-Charta und der EMRK unterschieden werden. Letztere ist kein EU-Recht, sondern ein Rechtsakt des Europarates. Die EMRK-Grundrechte zählen allerdings nach Art. 6 III EUV zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen des EU-Rechts

7 7 = Nach Art. 6 I EUV gehören die EU-Grundrechte der Grundrechtecharta zum europäischen Primärrecht, das heißt, die EU-Bürger und z.t. auch Nicht-EU-Bürger können sich auf diese gegenüber den EU-Organen berufen. Nach Art. 51 EU-Grundrechte-Charta sind die Mitgliedsstaaten jedoch nur an die EU-Grundrechte gebunden, wenn sie sonstiges EU-Recht vollziehen 5. Europäische Grundfreiheiten = Das primäre Ziel der EU ist die Schaffung eines einheitlichen europäischen Binnenmarktes (Art. 26 AEUV), was eine Harmonisierung der wirtschaftlichen Verhältnisse der Mitgliedsstaaten voraussetzt. Zur Erreichung dieses Ziels werden den Unionsbürgern bestimmte Rechte mit primär wirtschaftlichem Bezug eingeräumt (Art. 28 ff. AEUV). Diese Rechte werden als Marktfreiheiten oder Grundfreiheiten bezeichnet. Daneben existieren bestimmte Bürgerrechte (Art. 18 I, AEUV), die auch als Grundfreiheiten bezeichnet werden können. Die Grundfreiheiten sind nur anwendbar, wenn ein Sachverhalt einen grenzüberschreitenden Bezug aufweist. Folgende Grundfreiheiten existieren: - Diskriminierungsverbot (Art. 18 AEUV): Nach dem Diskriminierungsverbot ist die Benachteiligung von EU-Bürgern in anderen Mitgliedsstaaten verboten, soweit an die Nationalität des EU-Bürgers angeknüpft wird - Freizügigkeit (Art. 21 AEUV): Jeder Unionsbürger hat das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedsstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten - Freiheit des Warenverkehrs (Art AEUV): Die Warenverkehrsfreiheit verbietet vor allem mengenmäßige Ein- und Ausfuhrbeschränkungen sowie staatliche Maßnahmen, die den freien Warenverkehr zwischen den EU-Mitgliedsstaaten behindern - Arbeitnehmerfreizügigkeit (Art AEUV): Jeder Arbeitnehmer hat das Recht auf Einreise in einen anderen Mitgliedsstaat, ein Aufenthaltsrecht, ein Recht auf Zugang zum Arbeitsmarkt der anderen Mitgliedsstaaten und ein Bleiberecht. Zugleich ist eine Ungleichbehandlung von EU-Arbeitnehmern in Bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen verboten, soweit an die Staatsangehörigkeit angeknüpft wird - Niederlassungsfreiheit (Art AEUV): Garantiert wird durch die Niederlassungsfreiheit die Freizügigkeit der selbstständig Erwerbstätigen (Unternehmer). Dazu zählt die freie Wahl

8 8 des Standortes von Wirtschaftsunternehmen, Agenturen, Zweigniederlassungen und Tochtergesellschaften - Dienstleistungsfreiheit (Art AEUV): Jeder EU-Bürger hat das Recht, Dienstleistungen in anderen Mitgliedsstaaten zu erbringen, ohne dort eine dauerhafte Niederlassung haben zu müssen. So dürfen EU-Bürger beispielsweise Arztleistungen oder Maklerdienste erbringen und Rundfunkanstalten dürfen ihre Sendungen in anderen Mitgliedsstaaten ausstrahlen = Bei den Grundfreiheiten zeigt sich eine gewisse Ähnlichkeit zu den deutschen Grundrechten. Man unterscheidet ebenfalls nach Schutzbereich, Eingriff und Rechtfertigung. Auch die Grundfreiheiten gelten nicht uneingeschränkt, vielmehr unterliegen auch sie geschriebenen und ungeschrieben Schranken, die Eingriffe durch nationale Gesetze rechtfertigen = Die Grundfreiheiten schützen primär die EU-Bürger, sind sie jedoch allgemein formuliert, dann werden auch nicht EU-Bürger geschützt 6. Rechtsschutz durch den EuGH und durch deutsche Gerichte = Bei der Unterscheidung zwischen dem Rechtschutz durch den EuGH und die deutschen Gerichte sind folgende Grundprinzipien zu berücksichtigen: - 1. Für die Wahrung und verbindliche Auslegung des EU-Recht ist nach Art. 19 IV EUV der EuGH zuständig. Er entscheidet allerdings nur in denjenigen Fällen, die in den Art. 251 ff. AEUV genannt sind - 2. Prüfungsmaßstab des EuGH ist nur EU-Recht, Verstöße gegen deutsches Recht können vor dem EuGH nicht gerügt werden. Der EuGH ist jedoch berechtigt festzustellen, ob EU-Recht nationalen Vorschriften entgegensteht - 3. Prüfungsmaßstab der deutschen Gerichte ist das nationale Recht und das EU-Recht. Ein deutsches Verwaltungsgericht muss daher beispielsweise auch prüfen, ob ein Verwaltungsakt gegen die Grundfreiheiten des AEUV verstößt. Etwas anderes gilt jedoch für das BVerfG, dessen Prüfungsmaßstab grundsätzlich nur das Grundgesetz ist, nicht auch das EU-Recht - 4. Für die Bürger besteht grundsätzlich keine Rechtsschutzmöglichkeit vor dem EuGH. Ist ein Bürger der Auffassung, dass eine EU-Verordnung oder Richtlinie gegen die europäischen Grundrechte oder den AEUV verstößt, so muss er abwarten, bis eine deutsche Behörde den EU-Rechtsakt anwendet und vollzieht. Nach dem Vollzug kann der Bürger ein deutsches

9 9 Verwaltungsgericht anrufen, das seinerseits die Sache dem EuGH gem. Art. 267 AEUV vorlegen kann bzw. muss - 5. Theoretisch prüft das BVerfG im Wege der Verfassungsbeschwerde, ob EU-Rechtsakte mit unabänderlichen und unaufgebbaren Grundsätzen des Grundgesetzes (Art. 79 III GG) vereinbar sind = Verfahrensarten vor dem EuGH: - Vertragsverletzungsverfahren (Art. 258, 259 AEUV): Im Rahmen dieses Verfahrens können die Kommission und die Mitgliedsstaaten Verstöße eines Mitgliedsstaates gegen EU-Recht vor dem EuGH rügen (vergleichbar mit dem deutschen Organstreitverfahren) - Nichtigkeitsklage (Art. 263 AEUV): Mit dieser Klage werden Rechtsakte der EU-Organe (sekundäres EU-Recht) angegriffen. Antragsberechtigt sind die Mitgliedsstaaten, die Kommission, der Rat und das Parlament (vergleichbar mit der deutschen abstrakten Normenkontrolle) - Amtshaftungsklage (Art. 268 ivm. 340 II AEUV) - Vorabentscheidungsverfahren (Art. 267 AEUV): Im Rahmen dieses Verfahrens entscheidet der EuGH über die Auslegung und Gültigkeit von EU-Recht auf Antrag von nationalen Gerichten der Mitgliedsstaaten (vergleichbar mit der deutschen konkreten Normenkontrolle). Der EuGH entscheidet nach Anrufung verbindlich über die Frage, wie das vorgelegte EU-Recht auszulegen ist bzw. ob dieses gültig ist. Vorlagegegenstand kann die Auslegung des primären und sekundären EU-Rechts sowie die Gültigkeit sekundären EU-Rechts sein. Hat das nationale Gericht Zweifel an der Gültigkeit oder Auslegung des EU-Rechts und ist die Vorlagefrage entscheidungserheblich, dann liegt es im Ermessen des Gerichts, ob es die Sache dem EuGH vorlegt oder nicht. Hält es EU-Recht allerdings für ungültig bzw. bestehen ernstzunehmende Zweifel an der Auslegung bzw. Gültigkeit des EU-Rechts, dann ergibt sich für das Gericht eine Vorlagepflicht. Verletzt ein deutsches Gericht nunmehr seine Vorlagepflicht, ist dies ein Verstoß gegen Art. 101 I 2 GG ( gesetzlicher Richter ) und kann durch den Betroffenen durch eine Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht gerügt werden

10 10 7. Anwendungsvorrang des EU-Rechts = Grundsätzlich wird die staatliche Hoheitsgewalt in jedem souveränen Staat durch die (legitimierten) staatlichen Organe ausgeübt. Die BRD und die übrigen Mitgliedsstaaten haben der EU jedoch durch die Gründungsverträge die Befugnis eingeräumt, in bestimmten Fällen Hoheitsgewalt unmittelbar in den Mitgliedsstaaten auszuüben (Bspw. durch Erlass von Verordnungen) = Die für die Übertragung von Hoheitsrechten auf die EU zentrale Norm ist Art. 23 I 2 GG, was seinerseits ein Gesetz erfordert, wozu die Zustimmung des Bundesrates einzuholen ist = Wenn die BRD der EU in bestimmten Bereichen Hoheitsrechte überträgt, so müssen diejenigen Rechtsakte der EU, die diesen Bereichen zuzuordnen sind, Vorrang gegenüber dem nationalen Recht haben. Besteht also zwischen EU-Recht (sowohl primärem als auch sekundärem EU-Recht) und deutschem Recht ein Kollisionsfall, kommt dem EU-Recht ein Anwendungsvorrang zu; das deutsche Recht darf nicht angewandt werden. Der Anwendungsvorrang betrifft jedoch nur unmittelbar wirkendes EU-Recht (also keine Richtlinien) = Es wird z.t. auch angenommen, dass der Anwendungsvorrang auch für eine Kollision zwischen primärem EU-Recht und dem deutschen Grundgesetz gilt. Das wird jedoch vom Bundesverfassungsgericht unter Verweis auf Art. 23 I 3 GG ivm. Art. 79 III GG abgelehnt = Beachte: Die EU besitzt ihrerseits keine Befugnis, sich weitere Kompetenzen zu verleihen bzw. zu schaffen (Kompetenz-Kompetenz) Quelle: Detterbeck, Öffentliches Recht im Nebenfach, S. 263 ff.