Rundfunkaufsicht im Bundesstaat

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1 Margarete Schuler-Harms Rundfunkaufsicht im Bundesstaat Die Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten Nomos Verlagsgesellschaft B aden-b aden/hamburg

2 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis XI EINLEITUNG 1 Teil 1: Rundfunk und Rundfunkaufsicht im bundesstaatlichen System 3 I. PRIVATER RUNDFUNK IM BUNDESSTAAT 3 A. Technische Überregionalität 3 1. Direktstrahlender Satellitenrundfunk 3 2. Terrestrische Frequenzen 5 3. Breitbandkabel 6 4. Kumulative Nutzung von Übertragungswegen 7 B. Wirtschaftliche Überregionalität 7 1. Fernsehen 7 2. Hörfunk 9 n. RUNDFUNKORDNUNG IM BUNDESSTAAT 11 A. Regelungen des Grundgesetzes und Rolle des Bundesverfassungsgerichts 11 B. Fernmeldekompetenz des Bundes 12 C. Bundesstaatliche Verflechtungen bei der Beaufsichtigung privaten Rundfunks GWB und Bundeskartellamt Jugendschutz 15 HL RUNDFUNKORDNUNG IN EUROPA 17 A. Grenzüberschreitende Dimension privaten Rundfunks 17 B. Europäisches Rundfunkrecht EG-Fernsehrichtlinie Europäisches Übereinkommen für grenzüberschreitendes Fernsehen 20 C. Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes 20 Teil 2: Koordination der Rundfunkaufsicht 23 I. KOORDINATION DURCH REGULIERUNG 24 A. Geltung und Rang koordinierenden Landesrechts 26 B. Harmonisierung des materiellen Rechts 27

3 1. Meinungsvielfalt und Ausgewogenheit 27 a) Bundesweiter Rundfunk 27 b) Anderer grenzüberschreitender Rundfunk Veranstalterstruktur und Konzentrationsvorschriften 28 a) Bundesweiter Rundfunk 28 b) Anderer grenzüberschreitender Rundfunk Medienwirtschaftliches Engagement Programmgrundsätze und Programmgestaltung Jugendschutz, Werbung und Sponsoring 30 C. Organisation der Landesmedienanstalten Allgemeine Struktur und Kompetenzen Innere Organisation 33 a) Gremium 33 b) Direktor/Vorstand 33 c) Verwaltungsrat 35 D. Koordination der Zulassung und Beaufsichtigung privater Rundfunkveranstaltung Satellitenrundfunk 35 a) Teilstaatsverträge 35 aa) Nordschienen-Staatsvertrag 35 bb) Südschienen-Staatsvertrag 36 cc) Westschienen-Staatsvertrag 37 b) Rundfunkstaatsvertrag Terrestrische Frequenzen 38 a) Nutzung terrestrischer Frequenzen für Satellitenrundfunk 38 aa) Rundfunkstaatsvertrag 38 bb) Teilstaatsverträge 39 b) Bundesweite Wirkungen bei landesweitem und regionalem Fernsehen Breitbandkabel 41 E. Besondere Koordinierungsregeln Richtlinien für Werbung und Jugendschutz Gemeinsame Gewährleistung von Meinungsvielfalt; Konzentrationsbericht Beanstandung gegenüber der zuständigen Landesmedienanstalt Abstimmung und Bildung gemeinsamer Stellen 44 H. KOOPERATION DER LANDESMEDIENANSTALTEN 45 A. Die Entwicklung seit Erste Anfänge: "Konferenz der Direktoren der Landesanstalten für Rundfunk und neue Medien" 47 n

4 2. Grundlagen der Zusammenarbeit: Geschäftsordnung und Arbeitskreise der Direktorenkonferenz 48 a) Rundfunkstaatsvertrag vom 1./3. April b) Institutionalisierung der Direktorenkonferenz 49 c) Arbeitskreise der Direktorenkonferenz 50 aa ) Arbeitsgruppe "Trennung der Werbung vom übrigen Programm" 51 bb) Arbeitskreis Jugendmedienschutz 51 cc) Arbeitskreis Rechts- und Grundsatzangelegenheiten 53 dd) Technische Kommission der Landesmedienanstalten (TKLM) Konsolidierung und Kurskorrekturen: Erste Strukturen der Zusammenarbeit 55 a) Entwicklung der Rundfunkaufsicht 1987 bis b) Konferenz der Gremienvorsitzenden 57 c) Gemeinsame Verfahrensgrundsätze vom 29. November d) Gemeinsame Stelle Jugendschutz und Programm 62 aa) Einrichtung und Aufgaben 62 bb) Geschäfts-und Verfahrensordnung 63 e) Gemeinsame Stelle Werbung 64 aa) Einrichtung und Aufgaben 64 bb) Geschäfts- und Verfahrensordnung 65 f) Gemeinsame Stelle Programmbeobachtung Koordination der Rundfunkaufsicht in einer gesamtdeutschen Rundfunkordnung 66 a) Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August b) Gründung der ostdeutschen Landesmedienanstalten und Einbindung in die Kooperation 67 c) Zusammenarbeit bei der Kontrolle bundesweiter Veranstalterstrukturen 68 d) Gemeinsame Stelle Vielfaltsicherung Die "Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten" 70 a) Grundsätze für die Zusammenarbeit der Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten vom 27. November b) Vereinbarung der Landesmedienanstalten zur Durchführung von Ordnungswidrigkeitenverfahren vom 8./9. Februar c) Weitere Entwicklung 73 B. Auswirkungen der Zusammenarbeit in ausgewählten Bereichen der Rundfunkaufsicht 74 m

5 1. Richtliniengebung: Gemeinsame Richtlinien der Landesmedienanstalten zur Durchführung der Werberegelungen des Rundfunkstaatsvertrages 74 a) Auslegungs- und Anwendungsgrundsätze vom 22. Mai b) Gemeinsame Richtlinien zur Durchführung der Werberegelungen des Rundfunkstaatsvertrages vom 10. November c) Richtlinienänderung vom 1./2. Oktober d) Vorläufige Auslegungs- und Anwendungsgrundsätze der Landesmedienanstalten vom 20. Januar e) Gemeinsame Richtlinien der Landesmedienanstalten für die Werbung, zur Durchführung der Trennung von Werbung und Programm und für das Sponsoring im Fernsehen, im Hörfunk und für das Textbildangebot vom 26. Januar Programmkontrolle 83 a) Gemeinsame Stelle Werbung: Kontrolle von Rechtsverstößen 83 b) Gemeinsame Stelle Jugendschutz: Ausnahmeerteilung im Einzelfall nach 3 Abs. 4 Satz 1 RfStV Veranstalterkontrolle: Die Überprüfung von Mehrfachbeteiligungen bei bundesweiten Veranstaltergemeinschaften 88 a) Das Kirch-Engagement bei Eureka TV/PRO 7 90 b) Das Kirch-Engagement bei SAT 1 94 c) Das Springer-Engagement bei KMP/TELE 5 98 d) Das Kirch-Engagement bei TELE 5/DSF 100 e) Schlußfolgerungen 103 Teil 3: Verfassungsrechtliche Anforderungen 107 I. GRUNDRECHTUCHE BINDUNGEN 108 A. Die Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG Die Rundfunkfreiheit in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 108 a) Die Rundfunkfreiheit im Gefüge des Art. 5 Abs. 1 GG 108 b) Objektivrechtliche Bedeutung und Vorbehalt gesetzlicher Ausgestaltung 109 c) Individualrechtlicher Gehalt Rundfunkfreiheit durch Rundfunkorganisation 112 a) Organisations- und verfahrensrechtliche Bedeutung der Rundfunkfreiheit 112 b) Die Grundentscheidung für privaten Rundfunk 112 c) Organisation und Verfahren der Rundfunkaufsicht Die Bedeutung der Rundfunkfreiheit für die Koordination der Rundfunkaufsicht im Bundesstaat 114 IV

6 a) Der Streitstand bei Einführung privaten Rundfunks 114 aa) Literatur 114 bb) BVerfGE 73,118 (196 f.) 116 b) Folgerungen für die interföderale Koordination der Rundfunkaufsicht 118 aa) Räumliche Dimension der Vielfaltsgewährleistung 118 (1) Direktstrahlender Satellitenrundfunk 118 (2) Weiterverbreitung 119 bb) Effektivität der Rundfunkaufsicht 120 cc ) Zumutbarkeit der bundesstaatlichen Ordnung für die Veranstalter 121 (1) Objektivrechtliche Grenze ausgestaltender Gesetzgebung 121 (2) Chancengleicher Zugang und Programmfreiheit der Rundfunkveranstalter 124 dd) Adressaten der Grundrechtsbindung 126 B. Die Informationsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG Informationsfreiheit als Vorbedingung der Koordination von Rundfunkaufsicht im Bundesstaat 128 a) Inhalt und Tragweite des Grundrechts 128 b) Konsequenzen für die Koordination der Rundfunkaufsicht im Bundesstaat 129 aa) Direktstrahlender Satellitenrundfunk 129 bb) Weiterverbreitung in Kabelanlagen Informationsfreiheit als Maßstab der Koordination von Rundfunkaufsicht im Bundesstaat? 131 a) Keine grundrechtlichen Koordinationspflichten zur Informationsvorsorge 131 b) Kein Informationsversorgungsanspruch der Rundfunkteilnehmer 132 H. STAATSRECHTUCHE BINDUNGEN 134 A. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit und Grenzen interföderaler Kooperation Keine Störung der Aufteilung in Bund und Länder Erhalt parlamentarischer Gestaltungsmacht Verbindlichkeit der bundesstaatlichen Kompetenzordnung Grundrechtsbindung der Staatsgewalt und Rechtsschutzgarantie für den Einzelnen 141 B. Kooperationspflichten beim direktstrahlenden Sateflitenrundfunk Problemstellung Lösungsansätze 142 a) Bundeskompetenz kraft Natur der Sache 142

7 b) Landeskompetenz "zur gesamten Hand" 143 aa) Der Streitstand bei Einführung privaten Rundfunks 143 bb) Stellungnahme 145 C. Der Grundsatz der Bundestreue als Maßstab der Zwischenländerkooperation Die Pflicht zur Bundestreue aus dem "Wesen des Bundesstaates" Die Bundestreue als akzessorisches Rechtsprinzip Bundestreue und "kooperativer Föderalismus" Bundestreue und Koordination der Rundfunkaufsicht im Bundesstaat 152 a) Der Streitstand bei der Einführung privaten Rundfunks 152 aa) Direktstrahlender Satellitenrundfunk 152 bb) Weiterverbreitung 153 (1) Literatur 153 (2) BVerfGE 73,118 (196 f.) 154 b) Die Verpflichtung zur Bundestreue bei der Koordination von Rundfunkaufsicht im Bundesstaat 155 aa) Entstehung 155 bb) Inhalt 156 cc) Adressaten 157 Teil 4: Rechtliche Rahmenbedingungen der Zusammenarbeit 159 I. VORBEHALT DES GESETZES 160 A. Standort und Reichweite Allgemeiner Vorbehalt des Gesetzes Parlamentsvorbehalt und Wesentlichkeits-Formel Staatsfreiheit des Rundfunks Regelungsauftrag der Gesetzgebung und Selbstverwaltungsautonomie der Landesmedienanstalten Umfang des Parlamentsvorbehalts für die Koordination der Rundfunkaufsicht im Bundesstaat 165 B. Spezifische Situation des interföderalen Rechtssetzungsverfahrens Faktischer Vorrang der Kooperation vor der Regulierung 166 a) Problemstellung 166 b) Der Vergleichsfall ARD 167 aa) Gründung, Fernsehvertrag und Finanzausgleich 167 bb) Das Satelliten-Fernsehprogramm "Eins Plus" 169 c) Gesetzmäßigkeiten interföderaler Koordinierungsprozesse Unterschiedliche Legitimation von Staatsvertrag und formellem Gesetz 171 VI

8 3. Sachkunde und staatsferne Organisation der Landesmedienanstalten Folgerungen 173 a) Zeitpunkt der "Regelungsreife" 173 b) "Regelungsreife" und Bestimmtheit gesetzlicher Koordinierungsregeln 174 H. KOORDINATIONSFÄHIGKEIT DER LANDESMEDIENANSTALTEN 176 A. Harmonisierter Standard der Aufsichtsorganisation 176 B. Rückwirkung der Kooperation auf innere Entscheidungsstrukturen Verlust der Gremien an Entscheidungsmacht Der Machtverlust als Sachgesetzlichkeit des kooperativen Föderalismus Verfassungsrechtliche Legitimation der Gremien Folgerungen 181 a) Zulässigkeit der Kooperation 181 b) Notwendige Gremienbeteiligungen 182 c) Stärkung personeller Einflußmacht 184 d) Weitere Einflußmöglichkeiten 185 aa) Ausweitung der Gremienkompetenzen 185 bb) Kooperation auf Gremienebene 186 cc) Kontrolle der Direktoren 187 m. DAS SYSTEM DER AUFSICHTSKOORDINATION 188 A. Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten Rechtsregime 189 a) Kooperationsvereinbarungen 190 aa ) Grundsätze für die Zusammenarbeit der Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten in der Bundesrepublik Deutschland vom 27. November bb) Vorläufige Regelung gemeinsamer Verfahrensgrundsätze vom 29. November 1989 und Beschluß über die Errichtung einer Gemeinsamen Stelle Vielfaltsicherung der Landesmedienanstalten vom 27. November cc) Geschäfts- und Verfahrensordnungen der Gemeinsamen Stellen 191 dd) Die eingeschränkte Bedeutung der Rechtsverbindlichkeit 192 b) Vereinbarungen mit Außenbezug 193 aa) Richtlinien 193 (1) Rechtliche Bindungswirkung 193 (2) Gesetzesvorbehalt 194 vn

9 bb) Vorläufige Auslegungs- und Anwendungsgrundsätze der Direktorenkonferenz 194 cc) Feststellung des Fehlens von Meinungsvielfalt nach 20 Abs. 3 RfStV Kooperationsgremien 196 a) Konferenzen der Direktoren und Gremienvorsitzenden; Gesamtkonferenz 196 aa) Struktur 196 bb) Rechtsverbindlichkeit der Beschlüsse 197 cc) Grenzen der Zusammenarbeit 198 b) Arbeitskreise und Federführungen 198 c) Gemeinsame Stellen 199 aa) Struktur 199 bb) Rechtsverbindlichkeit der Beschlüsse 200 cc) Effizienz der Entscheidungsfindung 200 dd) Gesetzesvorbehalt Rechtsform und Zulässigkeit der Arbeitsgemeinschaft 202 B. Überregionale Bindungswirkung landesrechtlicher Entscheidungen Territorialprinzip und Überregionalität privaten Rundfunks Einschlägige Regelungen des Rundfunkstaatsvertrages Direktstrahlender Satellitenrundfunk: Die bundesweite Anerkennung landesrechtlicher Entscheidungen Breitbandkabel: Weiterverbreitungsregeln Terrestrische Frequenzen 207 a) Problematik 207 b) Die formal zuständige Landesmedienanstalt 208 c) Bundesweites Fernsehen: Materiellrechtliche Bindung an Entscheidungen der satellitenzulassenden Stelle? 210 IV. KOMPETENZWAHRUNG IM AUFSICHTSVERBUND 212 A. Der Rundfunkstaatsvertrag als gemeinsame Rechtsordnung 212 B. Einstimmigkeitsprinzip und Mehrheitsentscheid Einstimmigkeitsprinzip und Effektivität der Entscheidungsfindung Zulässigkeit des Mehrheitsentscheids 214 a) Konferenzen der Direktoren und Gremienvorsitzenden; Gesamtkonferenz 215 b) Gemeinsame Stellen 215 aa) Keine rechtliche Bindungswirkung der Entscheidungsvorschläge 216 bb) Vollzug von Entscheidungsempfehlungen als eigene Entscheidung 216 c) Mehrheitsentscheid nach 20 Abs. 3 RfStV 217 vm

10 aa) Übertragung von Hoheitsrechten 217 bb) "Indienstnahme" der zuständigen Landesmedienanstalt? 217 C. Interne Abstimmung und Durchsetzungsrechte Verfassungsrechtliche Relevanz der internen Mitwirkung 218 a) Zuständigkeit der zulassenden Landesmedienanstalt als Kompetenzverschiebung? 218 b) Verantwortung für die Sicherung der Rundfunkfreiheit Die Mitwirkungsrechte im einzelnen 220 a) Beanstandung nach 30 Abs. 3 RfStV 220 b) Abstimmung nach 30 Abs. 2 Sätze 1 und 2 RfStV 222 aa) Gegenstand und Ziel 222 bb) Adressatenkreis 223 cc) Form und Inhalt 223 (1) Verfahrenskomponente 224 (2) Materielle Komponente 225 dd) Unterschiedliche Bindungswirkung 226 V. SONDERFALL BAYERN: DER ORGANISATIONSVOR- BEHALT DES ART. 111 A ABS. 2 SATZ 2 BAYERISCHE VERFASSUNG 228 A. Vereinbarkeit von Art. lila Abs. 2 Satz 1 BayVerf mit dem Grundgesetz Rundfunkgarantie des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG Bundestreue 230 B. Art. lila Abs. 2 Satz 1 BayVerf und Rundfunkstaatsvertrag 230 C. Folgerungen für die Koordination der Rundfunkaufsicht im Bundesstaat Selbstveranstaltete Satellitenprogramme Bundesweite Programme aus anderen Ländern 232 a) Satellitenverbreitung 232 b) Weiterverbreitung in Kabelanlagen 232 c) Nutzung terrestrischer Frequenzen 232 ZUSAMMENFASSUNG UND AUSBUCK 235 UTERATURVERZEICHNIS 239 Anhang Anlage 1 - Grundsätze für die Zusammenarbeit der Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten in der Bundesrepublik Deutschland vom 27. November LX

11 - Anlage 2 - Vorläufige Regelung gemeinsamer Verfahrensgrundsätze der Landesmedienanstalten gemäß Art. 12 Rundfunkstaatsvertrag vom 1./3. April 1987 vom 29. November Anlage 3 - Richtlinien der Landesmedienanstalten zur Gewährleistung des Jugendschutzes 0ugendschutzrichtlinien) vom 14. September Anlage 4 - Geschäftsordnung der gemeinsamen Stelle Jugendschutz vom 24. August Anlage 5 - Verfahrensordnung der gemeinsamen Stelle Jugendschutz vom 24. August Anlage 6 - Gemeinsame Richtlinien der Landesmedienanstalten für die Werbung, zur Durchführung der Trennung von Werbung und Programm und für das Sponsoring im Fernsehen vom 26. Januar Anlage 7 - Geschäftsordnung der gemeinsamen Stelle Werbung vom 24. August Anlage 8 - Verfahrensordnung der gemeinsamen Stelle Werbung vom 26. Oktober Anlage 9 - Beschluß zur Errichtung einer gemeinsamen Stelle Vielfaltsicherung der Landesmedienanstalten vom 2Ö./27. November Anlage 10 - Vereinbarung der Landesmedienanstalten zur Durchführung von Ordnungswidrigkeitenverfahren nach dem Rundfunkstaatsvertrag - RfStV (Art. 1 des Staatsvertrages über den Rundfunk im vereinten Deutschland) vom 8./9. Februar