Allgemeines Verwaltungsrecht

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1 Prof. Dr. Felix Uhlmann Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht sowie Rechtsetzungslehre Universität Zürich Prof. Dr. Felix Uhlmann 1

2 Die Quellen des Verwaltungsrechts Prof. Dr. Felix Uhlmann 2

3 Gesetze und Verordnungen Gesetz Generell-abstrakte Normen, die im Verfahren der Gesetzgebung erlassen wurden (= "Gesetz im formellen Sinn") Verordnung Generell-abstrakte Normen, die nicht im Verfahren der Gesetzgebung erlassen wurden (= "Gesetz im materiellen Sinn") Prof. Dr. Felix Uhlmann 3

4 Verordnungen 1. Rechtsverordnung - Verwaltungsverordnung Kriterium: Adressatenkreis 2. Selbstständige unselbstständige Verordnung Kriterium: Rechtsgrundlage 3. Gesetzesvertretende Verordnung Vollziehungsverordnung Kriterium: Verhältnis zum Gesetz Prof. Dr. Felix Uhlmann 4

5 Verwaltungsverordnung 1. Rechtsverordnung - Verwaltungsverordnung 2. Selbstständige unselbstständige Verordnung 3. Gesetzesvertretende Verordnung Vollziehungsverordnung Begriff Generelle Anweisungen vorgesetzter an unterstellte Behörden Erscheinungsform Als Reglemente, Anweisungen, Dienstanweisungen bezeichnet, in der Regel nicht in der amtlichen Gesetzessammlung publiziert Funktion Einheitlicher Vollzug Grundlage Allgemeine Vollzugskompetenz, Hierarchieprinzip Anfechtbarkeit Direkte Anfechtbarkeit, wenn Aussenwirkungen und wenn Anfechtung einer konkreten Verfügung nicht zumutbar (Leading Case: Organentnahme im Spital) Prof. Dr. Felix Uhlmann 5

6 Verwaltungsverordnung 1. Rechtsverordnung - Verwaltungsverordnung 2. Selbstständige unselbstständige Verordnung 3. Gesetzesvertretende Verordnung Vollziehungsverordnung Beispiele - Reglement über Organentnahme in einem Spital (BGE 98 Ia 508 ff.) - Nicht: Anstellungsgrundlagen für Beamtinnen und Beamten (BGE 104 Ia 161 ff.) - Richtlinien der kantonalen Polizeidirektion betreffend der Bewilligungspraxis für ausländische Künstler, Musiker, Artisten, Tänzer, Tänzerinnen und Discjockeys (BGE 122 I 44 ff.) - Offen: Einsatzbefehl der Polizei betreffend Durchführung des Weltwirtschaftsforums 2001 in Davos (BGE 128 I 167 ff.) - Sozialhilferichtlinien BS (BGer, Urteil 2P.108/2005 vom 5. Juli 2006) - Merkblätter der Steuerverwaltung oder Rundschreiben? Art. 7 Abs. 1 FINMAG: "Art. 7 Regulierungsgrundsätze 1 Die FINMA reguliert durch: a. Verordnungen, wo dies in der Finanzmarktgesetzgebung vorgesehen ist; und b. Rundschreiben über die Anwendung der Finanzmarktgesetzgebung." Prof. Dr. Felix Uhlmann 6

7 Verwaltungsverordnung 1. Rechtsverordnung - Verwaltungsverordnung 2. Selbstständige unselbstständige Verordnung 3. Gesetzesvertretende Verordnung Vollziehungsverordnung Rechtliche Bedeutung Verbindlichkeit für die Verwaltung? Verbindlichkeit für die Gerichte? Verbindlichkeit für Private? - Keine Begründung von Pflichten gegenüber Privaten (allenfalls Aussenwirkungen) - Keine Rüge der Verletzung von Verwaltungsverordnung (Rechtschutz aus Verwaltungsverordnungen) - Direkte Anfechtbarkeit (Rechtschutz gegen Verwaltungsverordnungen; sofern Aussenwirkungen und keine Anfechtung im Einzelfall möglich) - Keine Publikation Prof. Dr. Felix Uhlmann 7

8 Allgemeine Verordnungskompetenz 1. Rechtsverordnung - Verwaltungsverordnung 2. Selbstständige unselbstständige Verordnung 3. Gesetzesvertretende Verordnung Vollziehungsverordnung Art. 67 KV ZH 1 Der Regierungsrat leitet in der Regel das Vorverfahren der Rechtsetzung. Er weist in seinen Berichten auf die langfristigen ökologischen, wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen hin. 2 Er kann Verordnungen über den Vollzug von Gesetzen erlassen. Prof. Dr. Felix Uhlmann 8

9 Verordnungen 1. Rechtsverordnung - Verwaltungsverordnung 2. Selbstständige unselbstständige Verordnung 3. Gesetzesvertretende Verordnung Vollziehungsverordnung Unterscheidung Vollzug = Konkretisierung des Gesetzes Gesetzesvertretung = Änderung, Ergänzung des Gesetzes Konsequenz der Zuordnung Gesetzesvertretende Verordnung benötigt Grundlage im Gesetz (und hat gemäss den Grundsätzen des Bundesgerichts zur Gesetzesdelegation zu erfolgen) Legalitätsprinzip Prof. Dr. Felix Uhlmann 9

10 Verordnungen 1. Rechtsverordnung - Verwaltungsverordnung 2. Selbstständige unselbstständige Verordnung 3. Gesetzesvertretende Verordnung Vollziehungsverordnung BGE 136 I 29 ff., 33 E. 3.3 "Vollziehungsverordnungen haben den Gedanken des Gesetzgebers durch Detailvorschriften näher auszuführen und auf diese Weise die Anwendbarkeit der Gesetze zu ermöglichen. Sie dürfen das auszuführende Gesetz - wie auch alle anderen Gesetze - weder aufheben noch abändern; sie müssen der Zielsetzung des Gesetzes folgen und dürfen dabei lediglich die Regelung, die in grundsätzlicher Weise bereits im Gesetz Gestalt angenommen hat, aus- und weiterführen. Durch eine Vollziehungsverordnung dürfen dem Bürger grundsätzlich keine neuen Pflichten auferlegt werden, selbst wenn diese durch den Gesetzeszweck gedeckt wären." Prof. Dr. Felix Uhlmann 10

11 Verordnungen (Fragen) Fragen 1. Bezüglich Ihrer Steuerveranlagung sind Sie der Auffassung, die Steuerverwaltung habe ihr eigenes Merkblatt falsch angewendet. Wie machen Sie diesen Vorwurf vor Verwaltungsgericht geltend? 2. Der Wortlaut von Art. 182 BV ist bezüglich Verordnungen kritisiert worden. Können Sie sich vorstellen weshalb? 3. Dürfen im Bund auch das Parlament (Art. 22 ParlG) oder untergeordnete Verwaltungsstellen Verordnungen erlassen (Art. 48 RVOG)? Prof. Dr. Felix Uhlmann 11

12 Verordnungen (Beispiele) 4. Sind folgende Bestimmungen der Bundespersonalverordnung eher gesetzesvertretend oder vollziehend? - Art. 33 BPV 1 Wenn die Voraussetzungen nach Art. 88g Abs. 1 Bst. a oder b bei Vollendung des 58. Altersjahres erfüllt sind, endet das Arbeitsverhältnis mit Vollendung des 61. Altersjahres für: a. Berufsoffiziere und Berufsunteroffiziere, mit Ausnahme der höheren Stabsoffiziere, der Fachberufsoffiziere und der Fachberufsunteroffiziere; - Art. 93 BPV 1 Nicht als Geschenke oder sonstige Vorteile im Sinne von Art. 21 Abs. 3 BPG gelten geringfügige, sozial übliche Vorteile. - Art. 21 BPV 1 Soweit es für die Erfüllung ihrer hoheitlichen Aufgaben notwendig ist, kann der Stellenzugang auf Personen mit schweizerischem Bürgerrecht beschränkt werden: a. durch das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) für das in der internationalen Verbrechensbekämpfung sowie für das bei der Polizei und in der Strafverfolgung eingesetzte Personal; Prof. Dr. Felix Uhlmann 12

13 Verordnungen (Beispiele) 5. Der Bundesrat ist aufgeschreckt durch eine Milliardenbetrügerei in einer französischen Bankgruppe. Er möchte sicherstellen, dass dies in der Schweiz nicht geschieht und dass grosse Transaktionen bei der Bank dem Vier-Augen-Prinzip unterliegen. Was würden Sie dem Bundesrat empfehlen? (Beachten Sie dabei den geltenden Art. 3f BankG.) Art. 3f BankG 1 Die mit der Geschäftsführung einerseits und der Oberleitung, Aufsicht und Kontrolle anderseits betrauten Personen der Finanzgruppe oder des Finanzkonglomerats müssen einen guten Ruf geniessen und Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit bieten. 2 Die Finanzgruppe oder das Finanzkonglomerat muss so organisiert sein, dass sie oder es insbesondere alle wesentlichen Risiken erfassen, begrenzen und überwachen kann. Prof. Dr. Felix Uhlmann 13

14 Allgemeine Rechtsgrundsätze Begriff Rechtsregeln auf der Stufe von Gesetzen Grundlage Verbreitet in allen Rechtsgebieten Funktion Lückenfüllung, Einheit der Rechtsordnung Beispiele Verjährung, Verrechnung, Rückforderung grundlos erbrachter Leistungen etc. Prof. Dr. Felix Uhlmann 14