Matthias Schumacher. Das EU-Richtlinienpaket zur Neuordnung der Telekommunikationsmarkte imd seine Umsetzung im TKG 2004

Transkript

1 Matthias Schumacher Das EU-Richtlinienpaket zur Neuordnung der Telekommunikationsmarkte imd seine Umsetzung im TKG 2004 Ein Referenzgebiet fur die Entwicklung eines neuartigen Typs europdischen Verwaltungskooperationsrechts Verlag Dr. Kovac Hamburg 2007

2 -IX- Inhaltsverzeichnis A.Einfiihrung, j I. Sachverhalt, 1 II. Problemstellung, 3 III. Gang der Untersuchung 4 B.Ausgangslage 7 I. Der Gang der Liberalisierung der TK-Markte in der EU.,,. 8 II. Verfassungsrechtlicher Hintergrund und Liberalisierung in der BRD,.,. 10 III.Der bisherige Regulierungsrahmen (TKG1996), Die Regulierungsbehorde fur TelekommunikationundPost(RegTP).. 12 a) Aufbau und Organisation 13 b)aufgabenundkompetenzen, Bisheriges Verfahren zur Regulierung von Marktbeherrschern a) Ermittlung der Marktmacht nach dem BedarfsmarMkonzept b) Entgeltregulierung 19 c) Offener Netzzugang und Zusammenschaltungen 21 IV.Nationale Marktsituation zur Zeit der Einfuhrung des TKG Festaetztelefonie im Ortsnetzbereich FestnetztelefoniebeiFernverbindungen..» Mobilftmk fur Endkunden...29 CVorgaben der EU - Das Richflinienpaket 2002 im UberMiek I. Hintergrunde und Ziele der Reform.,...,...,...31 II. Das Richtlinienpaket imtiberblick Die Rahmenrichtlinie a) Vorgaben der Rabjnenriehtlinie zur Stellang der nationalen RegulierungsbeJiSrden...34 b) Vorgaben der Rahmenricfatiinie zur Maifcttegalierung: das "SMP-Konzept"...41 c) Vorgaben der Rahmenrichtlinie zum Reehtsschutz...45

3 -X- 2. Die Genehmigungsrichtlinie Die Zugangsrichtlinie Die Universaldienstrichtlinie Die Datenschutzrichtlinie Die Wettbewerbsrichtlinie 48 D.Die Umsetzung im TKG I. Umsetzungsspielraum, Das veranderte Selbstverstandnis des europaischen Gesetzgebers Analyse des Umsetzungsbedarfs 50 a) Kompetenzen und Entscheidungsverfahren der RegTP 51 b) Einarbeitung des SMP-Konzepts 56 c) Ausgestaltung des Rechtsschutzsystems Der Zielkonflikt zwischen Flexibilitat und Rechtssicherheit Verfassungsrechtlicher Rahmen 65 a) Art. 20 Abs. 3 GGund die Grundrechte als VerfahrensmaBstab b) Der Parlamentsvorbehalt.. 67 c) Das Bestimmtheitsgebot 68 d) Art. 87 f GG 70 e) Art. 19 Abs. 4 GG Zwischenergebnis...72 II. VomArbeitsentvnnfuberdenReferentenen1wtufzuniKabinettsentwurf..74 l.der Arbeitsentwurf Der Referentenentwurf Der Kabinettsentwurf. 76 IILDas TKG 2004 in Grundzttgen 80 l.uberblick : Die Grundsatze und Ziele der Regulierung, 2 Abs. 2 TKG Die Abkehr vom Genehmigungsvorbehalt, 6 Abs. 1 TKG DasnovellierteVerfahrenderMarktregulierung, 9-15 TKG a) Grundsatz der Regulierung, 9 TKG ^DasMarttdefMtionsverfahren, 10 TKG c)dasmarktanalyseverfahren, 11 TKG

4 -XId)DasKonsultations-undKonsolidierungsverfahren, 12 Abs. 1 und 12 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 TKG e) Das Vetoverfahren, 12 Abs. 2 Nr. 3 TKG f) Die Regulierungsverfugung, 13 TKG g) Die Uberprufung der Marktanalyse, 14 TKG h) Punktuelle Kritik an der Umsetzung Die Organisation, Verfahren und Befugnisse der RegTP Das Rechtsschutzsystem..97 a) Zustandigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit 98 b) Verkurzung des Instanzenzuges 99 c) Beschleunigung des Zwischenverfahrens 99 d)fehlenaufschiebenderwirkung e) Auflergerichtliche Streitbeilegung 100 IV.Zusammenfassung der wesentlichen Neuerungen 101 E.Dogmatische Neuerungen des neuen Rechtsrahmens I. Bisherige Aufteilung in direkten Vollzug / indirekten Vollzug (Trennungsprinzip) 103 II. Defizite des Trennungsprinzips 104 III.Die Durchbrechung des Trennungsprinzips durch Art. 6 und 7 RahmenRL F. Auswirkungen und Folgeprobleme der neuen Dogmatik» I. Europaische Verwaltungskooperation als Gegenstand isolierter rechtlicher Betrachtung..Ill 1. Zur Bedeutung und Notwendigkeit des europaischen Verwaltungskooperationsrecb.ts Strukturierungs- undbereitstellungsfunktiondes Rechts RechtlicheGrundlagenfur europaische Verwaltungskooperationen..l22 a) Primarrechtliche Grundlagen b) Sekundarreehtliche Grundlagen im neuen Rechtsrahmen...; c) Einfachgesetzliche Grundlagen Arbeitsdokumente der Kommission und des Rates 125

5 -XIIa) 1987: Der Komitologie-Beschluss 126 b) 1991: Mitteilung zur Durchfuhrung des Binnenmarkts 126 c) 1992: Der Sutherland-Bericht 127 d) 1993: Das,,Strategische Programm" 128 e) 1994: Die,,Mitteilung an den Rat und das Europaische Parlament uber die Entwicklung der Zusammenarbeit der Verwaltungen" f) 1996: Der Bericht,,Verwaltungszusammenarbeitbei der Anwendung des Gemeinschaftsrechts" 130 g) 1999: Strategic fur den europaischen Binnenmarkt 131 h)2001: Das Weifibuch der Kommission Bestandsaufhahme bereits bestehender Typen von Verwaltungskooperationen 133 a) Mitteilungs-, Melde- und Berichtspflichten 133 b)partielle qualifizierte Kooperationen 134 c) Dauerhafte Kooperationen 136 d) Vorstufen komplexer Kooperationen 138 e) Komplexe Kooperationsformen 140 f) Kooperative Konzeptentwicklung im Umweltrecht Einordnung der Kooperationen nach dem neuen TKG Ableitung prinzipieller Grundelemente eines europaischen Verwaltungskooperationsrechts 149 a) Die Kategorisierung der Kooperationstypen und die allgemeine Freiheitund Gleichheit des Informationsaustausches 149 b) Die Nachhaltigkeit des Informationsflusses durch Institutionalisierungen 151 c) Das GebotderwirksamenRechtsdurchsetzung 152 d)das Gebot der Verantwortungsklarheit 153 e) Die Implementierung von Aquivalenzregeln 154 f) Der ordre-public-vorbehalt 154 g) Vorgaben des Weifibuchs der Kommission, 155 h) Zeiteffektiver Ausgleich zwischen Flexibilitat und Stabilitat von Entscheidungen 155

6 -XIII- II. Anwendungsunsicherheit durch unbestimmte Rechtsbegriffe und Beurteilungsspielraume Art. 7 Abs. 3 b) RahmenRiLi bzw. 10 Abs. 3 und 11 Abs. 3 TKG Art. 6 RahmenRiLi bzw. 12 Abs. 1 TKG Insbesondere: Art. 7 V RahmenRL bzw. 12 Abs. 2 TKG Der Begriff der "weitestgehenden Beriicksichtigung" bzw. "weitestgehend Rechnung tragen"..160 a) Grammatikalische Auslegung 161 aa) Sprachgebrauch 162 bb) Wortlautvergleich 162 b) Systematische Auslegung 163 c) Historische Auslegung 166 d) Teleologische Auslegung 168 e) Effet-utile-Grundsatz 170 f) Vergleich mit Begriffen aus dem deutschen Fachplanungsrecht,.171 aa) Mehrstufiger Verwaltungsakt: "Einvernehmen" 171 bb) Abwagung von "Belangen" 174 cc) "Beriicksichtigung" von "Belangen" 175 dd) Zwischenergebnis., g) Gegenuberstellung mit,,entscheidungen" und "Empfehlungen" /,,Stellungnahmen" nach Art. 249 EGV 178 aa) "Entscheidungen" 178 bb) "Empfehlungen" / "Stellungnahmen" cc) Zwischenergebnis...» 182 h)ergebnis IILRechtsschutzproblematik» Rechtsschutzmoglichkeiten aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht Rechtsschutz des potentiellen Adressaten gegea verbundinterne MaBnahmen» 193 a) Erste Stufe: DieMarktdefinMon..,., 194 b) Zweite Stufe: Die Marktanalyse aa) Rechtsschutz gegen MaBnahmen der RegTP...200

7 -XIVbb) Rechtsschutz gegen MaBnahmen der Kommission 202 cc) Rechtsschutz gegen MaBnahmen der anderen Regulierungsbehorden 207 c) Dritte Stufe: Der MaBnahmenentwurf..213 aa) Rechtsschutz gegen MaBnahmen der RegTP 213 bb) Rechtsschutz gegen MaBnahmen der Kommission 214 cc) Rechtsschutz gegen MaBnahmen der anderen Regulierungsbehorden 215 d)vierte Stufe: Die Regulierungsverfugung Rechtsschutz des Nichtadressaten 216 a) Rechtsschutz des inlandischen Nichtadressaten 216 b) Rechtsschutz des auslandischen Nichtadressaten Rechtsschutzmoglichkeiten fur Verbraucher Rechtsschutz der Regulierungsbehorden untereinander Zwischenergebnis Perspektiven zur Fortentwicklung des Rechtsschutzsystems. 225 a) Gemeinschaftsrechtliche Perspektiven 226 aa) Einfuhrung kooperativer Gerichtsverfahren 226 bb) Einfuhrung eines Mtiativrechts des Klagers bei Art. 234 EGV 229 cc) Klarstellende Erweiterung der Handlungsformenlehre des Gemeinschaftsrechts b)nationale Perspektiven 230 aa) Inzidentkontrolle in horizontaler Ebene durch das nationale Gericht 230 bb) Aufteilung des Verfahrens in drei Teil-VAs 232 cc) Einfuhrung von drittschutzenden Normen in das nationale Recht?, 233 dd) Erweiterte Hinweispflichtendernationalen RegulierungsbehSrden. 234 ee) Erweitertes Verstandnis von 94 VwGO 236 ff) Ausbau der MGglichkeiten zur Vermeidung von Rechtsstreitigkeiten 237

8 -XVgg) Sonstige punktuelle Optimierungsmoglichkeiten 238 IV.Zwischenergebnis G.Institutionelle Reaktion: Die GER 243 I. Rechtsgrundlage, Aufgaben und Zusammensetzung 243 II. Auswertung der ersten Arbeitsergebnisse 246 III.Die Stellung der GER im bisherigen Institutionengeflige der EU und der BRD - Ein Vergleich mit weiteren Durchfuhrungs- und KooperationsorganisationenaufeuropaischerundnationalerEbene Die "Europaischen Agenturen", insbes. die Europaische Umweltagentur (EUA) Die Komitologieausschiisse der Kommission, insbes. der "Kommunikationsausschuss" Die Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten Die Independent Regulators Group (IRG) Unterschiede und Gemeinsamkeiten..269 IV.Zwischenergebnis 274 H.Vereinbarkeit der GER mit dem EGV und dem GG? I. Gemeinschaftsrechtliche Sicht.277 II. Verfassungsrechtliche Sicht,..281 III. Zwischenergebnis..284 I. Zusammenfassungund Ausblick I. Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse II. Kritische Anmerkungen zum Richtlinienpaket und der Umseteung im TKG III. Ausblick: Das TKG 2004 als Referenzgebiet fqr die Verbreitung des vorgestellten neuen Typs europaischen Verwaltungskooperationsreelite..299 TV.Fazit Literaturverzeichnis...,.,..,...,.,...,. 305