Theorie und Empirie der Pflegeversicherung

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1 Heinz Rothgang Theorie und Empirie der Pflegeversicherung LIT

2 Inhalt Vorwort Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis Tabellenverzeichnis i iii xiii xvii EINLEITUNG 1 I. PFLEGEBEDÜRFTIGKEIT ALS HERAUSFORDERUNG STAATLICHEN HANDELNS 5 1. Pflegebedürftigkeit als neues soziales Risiko Die steigende Bedeutung des Pflegerisikos in OECD-Staaten Zum Begriff der Pflegebedürftigkeit Altersabhängigkeit des Pflegerisikos Demographische Entwicklung Entwicklung der Zahl der Pflegebedürftigen Die Einführung neuer sozialstaatlicher Sicherungsarrangements bei Pflegebedürftigkeit Chronologie der Einführung von Pflegesicherungssystemen Pflegesicherungssysteme im Wohlfahrtstypenvergleich Grundsätzliche Optionen zur Ausgestaltung der Pflegesicherung und ihre normative Bewertung Private Vorsorge, Versicherungspflicht oder Pflichtversicherung Staatseingriff vs. Marktlösung 39

3 jy Heinz Rothgang (Fehlende) Konsumentensouveränität und verzerrter Präferenzen (Psychische) externe Effekte Umverteilung Allokatives Marktversagen auf Versicherungsmärkten Zwischenfazit Versicherung vs. steuerfinanzierte Mindestsicherung Trittbrettfahrerverhalten bei Existenz einer Mindestsicherung Optimale Pflegearrangements und obligatorische Versicherung Arbeitsmarkteffekte von Steuer- und Beitragsfinanzierung Distributive Erwägungen Zwischenfazit Versicherungspflicht vs. Pflichtversicherung Risikoallokation Arbeitsanreize Risikoselektion durch Versicherungsunternehmen Distributive Überlegungen Zwischenfazit Umlage- vs. kapitalfundierte Finanzierungsverfahren Argumente für eine Kapitalfundierung und ihre Bewertung Wachstumseffekte Individuelle Rendite Anfälligkeit für den demographischen Wandel Risiken und Risikodiversifizierung 82

4 Inhaltsverzeichnis Generationengerechtigkeit und Nachhaltigkeitslücke Realisierungschancen und -probleme einer kapitalfundierten Pflegeversicherung Einführung einer kapitalfundierten Pflegeversicherung Umstellung von einer umlagefinanzierten auf eine kapitalfundierte Pflegeversicherung Zwischenfazit Schlussfolgerungen für die deutsche Pflegeversicherung Die Pflegesicherung in Deutschland im Überblick Ausgangslage und Problemperzeption Ziele des Pflege-Versicherungsgesetzes Inhalt des Pflege-Versicherungsgesetzes Zwischenbilanz in Zahlen Zielerreichung des Pflege-Versicherungsgesetzes Allokative Ziele Distributive Ziele Stabilisierungsziele Bilanz der Pflegeversicherung nach einer Dekade PflegeVG 131

5 vi Heinz Rothgang II. DIE AUSGESTALTUNG DER DEUTSCHEN PFLEGEVERSICHERUNG ZWISCHEN MARKT, KORPORATISMUS UND STAAT Wettbewerb in der Pflegeversicherung Wettbewerbstheoretische Grundlagen Das Wettbewerbskonzept der Pflegeversicherung Einfacher Wettbewerb und Wettbewerb bei 'thirdpartypayers' Die Wettbewerbskonzeption der Gesetzlichen Krankenversicherung als Referenzmodell Wettbewerb in der Pflegeversicherung Das Verhältnis von Versicherung und Versicherten (Relation 2) Das Verhältnis von Versicherungsträgern und Leistungsanbietern Das Verhältnis von Versicherten und Leistungsanbietern Zwischenfazit Optionen zur Weiterentwicklung der Wettbewerbsordnung in der Pflegeversicherung Weiterentwicklung der bestehenden Wettbewerbsordnung Staatliche und verbandliche Steuerung im, Rahmen des Wettbewerbskonzepts der Pflegeversicherung Die Einführung von Kassenwettbewerb Alternatives Wettbewerbskonzept Fazit 164

6 Inhaltsverzeichnis vii 5. BEDARFSPLANUNG UND INVESTITIONSFÖRDERUNG Pflegebedarfsplanung und Investitionsförderung nach Einführung der Pflegeversicherung Rechtsgrundlagen Ziele der Bedarfsplanung und Investitionsförderung Bedarfsplanungsinstrumente Investitionsförderbereiche, -gegenstände und -instrumente Objektförderung in NRW (bis 2003) Pflegewohngeld in NRW (bis 2003) Hilfe zur Pflege in NRW (bis 2003) Zwischenfazit Grenzen der Bedarfsplanung Wettbewerbstheoretische Grenzen Rechtliche Grenzen Institutionelle Grenzen der Effektivität einer Angebotssteuerung Technische Grenzen der Bedarfsplanung Skizzierung eines Alternativmodells Zielkriterien Eckpunkte eines Alternativmodells Ausgestaltungsoptionen Rolle der Bedarfsplanung Rolle der Objektförderung Subjektförderungvs, subjektbezogene Objektförderung Einkommens- und Vermögensprüfung Ausgestaltung der Förderung in Bezug auf Steuerungspotentiale Chancen und Risiken der neuen Konzeption Chancen 204

7 viii Heinz Rothgang Risiken Standardabsenkung und Zweiklassengesellschaft 'Ruinöse Konkurrenz' Steigerung der Gesamtausgaben für Investitionskosten Steigerung der Zahl der Sozialhilfe- und Pflegwohngeidempfänger Regionale Konzentration von Einrichtungen Die Novellierung des Landespflegegesetzes in Nordrhein-Westfalen Modellrechnungen zu den fiskalischen Effekten der Novellierung des PfG NW Daten und Methoden Fiskalische Effekte von Modernisierung/Ersatzneubauten und Neubauten Fazit Vergütungsverfahren im stationären Sektor Darstellung der derzeitigen Vergütungsfindung Rechtliche Rahmenbedingungen Rechtspraxis Entwicklung der Entgelte Probleme der derzeitigen Regelungen Geteilte Finanzierungszuständigkeit Repräsentationsprobleme Anreizprobleme Ausgangslage vor Einführung der Pflegeversicherung Veränderungen der Anreizstrukturen durch Einführung der Pflegeversicherung 251

8 Inhaltsverzeichnis ix Verbleibende Fehlanreize Alternative Methoden der Vergütungsfindung Wahl der Leistungseinheit Administrierte Preise Verhandlungspreise Beteiligte Die Rolle von Personalbemessungskonzepten Einrichtungsindividuelle vs. einrichtungsübergreifende Vergütungsfestsetzung Zwischenfazit Marktpreisbildung Voraussetzungen für eine funktionierende Marktpreisbildung auf der Anbieterseite Voraussetzungen für eine funktionierende Marktpreisbildung auf der Nachfrageseite Schutz der Bewohner vor Preiserhöhungen Zwischenfazit Modellierung von Vergütungssystemen im stationären Sektor Fazit 293 III. DIE FINANZIERUNG DER PFLEGESICHERUNG IN DEUTSCHLAND Modellrechnungen zur Finanzentwicklung der gesetzlichen Pflegeversicherung Zahl und Struktur der Leistungsfälle Projektionsmodell Annahmen zur Bevölkerungsentwicklung Annahmen zu den Pflegehäufigkeiten 307

9 Heinz Rothgang Ergebnisse Ergebnisse im Grundmodell Effekte unterschiedlicher Migrations- und Mortalitätsannahmen Effekte unterschiedlicher Morbiditätsannahmen Ausgaben der gesetzlichen Pflegeversicherung bei konstanten Leistungshöhen in Abhängigkeit vom Inanspruchnahmeverhalten Projektionsmodell Annahmen zu den Ausgaben pro Leistungsfall Annahmen zur Inanspruchnahme Gründe für eine Veränderung des Inanspruchnahmeverhaltens Empirie der Inanspruchnahme Berücksichtigung im Projektionsmodell Ergebnisse in Abhängigkeit von der Inanspruchnahme Ausgabenentwicklung bei konstanter Inanspruchnahme Verschiebungen innerhalb der häuslichen Pflege Verschiebungen zwischen häuslicher und stationärer Pflege Verschiebungen zwischen häuslicher und stationärer Pflege sowie innerhalb der '. häuslichen Pflege Beitragsbemessungsgrundlage der Pflegeversicherung Projektionsmodell Rein demographische Projektion: Bemessungsgrundlage bei Konstanz der übrigen Faktoren Annahmen Ergebnisse 354

10 Inhaltsverzeichnis xi Bedingt demographische Projektion: Bemessungsgrundlage bei Veränderung der Erwerbsquoten Annahmen Ergebnisse Realitätsbezogene Projektion: Entwicklung der Bemessungsgrundlage bei Berücksichtigung von Wirtschaftswachstum Annahmen Ergebnisse Beitragssatz und Kaufkraft der Pflegeversicherung im reinen Umlageverfahren Projektionsmodell Ausgaben Einnahmen Beitragssatz Reale Kaufkraft Rein demographische Projektion Annahmen Ergebnisse Bedingt demographische Projektion Annahmen Ergebnisse Realitätsbezogene Projektion: Entwicklung des Beitragssatzes bei steigenden Löhnen und Gehältern Annahmen zur Preisentwicklung für Pflegeleistungen Annahmen zur Leistungsdynamisierung Ergebnisse Beitragssatz und Rücklagen der Pflegeversicherung bei Berücksichtigung der Finanzreserven 393

11 xii Heinz Rothgang Projektionsmodell Beitragssatzentwicklung bei Leistungsdynamisierung unter Berücksichtigung der Rücklagen Annahmen Ergebnisse Fazit Zahl der Pflegebedürftigen Ausgaben der gesetzlichen Pflegeversicherung Gesamtsumme der beitragspflichtigen Einnahmen Beitragssatz im Umlageverfahren (ohne Berücksichtigung der Rücklagen) Beitragssatz und Rücklagen bei Berücksichtigung der Finanzreserven Finanzierungsalternativen Die Finanzentwicklung der Pflegeversicherung als Ausgangspunkt der aktuellen Reformdebatte Kriterien für eine Bewertung von Finanzierungsalternativen Finanzierungsalternativen der Pflegesicherung Pflege-Leistungsgesetz für finanziell Bedürftige Umstieg auf eine die ganze Bevölkerung umfassende kapitalfundierte private Pflegepflichtversicherung Leistungsdynamisierung im System und zugehörige Finanzierungsoptionen Fazit 444 ZUSAMMENFASSUNG 449 LITERATUR 457