Staatliche Beihilfen im kommunalen Bereich

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1 Christian-Albrechts-Universität zu Kiel Staatliche Beihilfen im kommunalen Bereich Das DAWI-Paket der Europäischen Kommission 3. Forum Recht der kommunalen Ver- und Entsorgungswirtschaft Kiel, den 24. September 2012 Univ.-Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. (Cambridge) Univ.-Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. 1

2 Beihilferecht und Daseinsvorsorge Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erwachsen aus den gemeinsamen Werten der Union und spielen bei der Förderung des sozialen und territorialen Zusammenhalts eine wichtige Rolle. Die Union und die Mitgliedstaaten müssen im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse dafür Sorge tragen, dass die Grundsätze und Bedingungen für die Erbringung dieser Dienstleistungen so gestaltet sind, dass diese Aufgaben erfüllt werden können. (DAWI-Mitteilung der Kommission) Univ.-Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. 2

3 Beihilferecht und Daseinsvorsorge Kommunales Leistungsrecht ist ein Recht der Daseinsvorsorge Grundaufgabe gemeindlicher Selbstverwaltung Auftragsorientierung vor Gewinnmaximierung Bestimmte Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse können ohne besondere finanzielle Unterstützung durch die Mitgliedstaaten von öffentlichen oder privaten Unternehmen erbracht werden. Andere Dienstleistungen können nur erbracht werden, wenn die betreffende Behörde dem Erbringer einen finanziellen Ausgleich bietet. (DAWI-Mitteilung der Kommission). Anerkennung im Unionsrecht als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) gleichbedeutend mit gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen Univ.-Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. 3

4 DAWI: Definitionshoheit Unionsrecht enthält keine eigenständige Definition Erwähnung Art. 14 AEUV Anerkennung, Teilung der Verantwortung zwischen Union und Mitgliedstaaten, Gesetzgebungskompetenz Art. 106 Abs. 2 AEUV begrenzte Legitimation von Privilegien Art. 36 GRCh Protokoll Nr. 26 Tendenz zum Ausbau nationaler Zuständigkeiten stärkere Betonung der Besonderheiten der Daseinsfürsorge im Hinblick auf das europäische Wettbewerbsrecht Festlegung von Inhalt und Reichweite der DAWI liegt im Ermessen der Mitgliedstaaten und ihrer Einrichtungen Grenzen: offensichtliche Fehler Vorgaben harmonisierter Bereiche Univ.-Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. 4

5 DAWI: Begriff DAWI sind wirtschaftliche Tätigkeiten, die dem Gemeinwohl dienen, die aber ohne staatliche Eingriffe am Markt überhaupt nicht oder in Bezug auf Qualität, Sicherheit, Bezahlbarkeit, Gleichbehandlung oder universalen Zugang nur zu anderen Standards durchgeführt würden; d.h. ihre Erbringung entspricht nicht unbedingt Marktkonditionen. Die Gemeinwohlverpflichtung wird dem Leistungserbringer im Wege eines Auftrags auferlegt, der Auftrag enthält eine Gemeinwohlkomponente, es wird sichergestellt, daß die Dienstleistung unter Bedingungen erbracht wird, die es dem Leistungserbringer ermöglichen, seinen Auftrag zu erfüllen. abzugrenzen sind nichtwirtschaftliche Dienstleistungen traditionell dem Staat vorbehaltene Bereiche Polizei, Justiz oder die gesetzliche Sozialversicherung in dieser Funktion dem Anwendungsbereich der Verträge weitgehend entzogen Univ.-Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. 5

6 DAWI: Beispiele Arbeitsvermittlung Verkehrsdienstleistung, soweit sie zu einer flächendeckenden öffentlichen Versorgung verpflichtet öffentlich-rechtliche Finanzdienstleistungen öffentlich-rechtlicher Rundfunk Abfallentsorgung Bereitstellung des allgemeinen Zugangs zur Breitbandinfrastruktur in ländlicher Region Errichtung und Ausweitung von Energie- und Wasserversorgungsanlagen und -leitungen Univ.-Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. 6

7 Ausgangspunkt im Primärrecht Errichtung eines einheitlichen Marktes durch Gewährleistung von Konkurrenz Grundfreiheiten Kartellrecht Vergaberecht Beihilferecht Alle markt- und wettbewerbsorientierten Regeln sind einschränkbar kein striktes Ordnungsmodell, sondern regulatives Prinzip mit begrenzbarer Optimierungstendenz DAWI wettbewerbsferne Leistungen Bedingungen müssen aber so gestaltet werden, daß DAWI erbracht werden können: Ausgleich erforderlich Univ.-Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. 7

8 Zentrale Fragen Erbringbarkeit von DAWI Ausgleichszahlungen Monopolisierung Quersubventionierung Unionales Wettbewerbs- und Beihilferecht Art. 107 Abs. 1 AEUV als präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (vgl. Art. 107 Abs. 3 AEUV) Art. 102 AEUV als Verbot der Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung Art. 106 Abs. 1 AEUV als Gleichbehandlungsgebot Art. 106 Abs. 2 AEUV als Bereichsausnahme Unterliegen Ausgleichszahlungen dem Regime des Beihilferechts? Univ.-Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. 8

9 Beihilfe (Art. 107 Abs.1 AEUV) Schlüsselbegriff des unionsrechtlichen Beihilferegimes Voraussetzungen: Gewährung eines Vorteils an den Begünstigten staatliche Maßnahme/Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel Wettbewerbsfälschung/Handelsbeeinträchtigung Beihilfen unterstützen den Unternehmer auf einem Wettbewerbsmarkt wirtschaftliche Vergünstigung ohne marktgerechte Gegenleistung die Möglichkeit marktgerechter Gegenleistung setzt aber einen Wettbewerbsmarkt bzw. zumindest potentiellen Wettbewerb voraus Univ.-Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. 9

10 Altmark-Trans-Kriterien Der Ausgleich für eine DAWI stellt keine Beihilfe dar, wenn die Altmark-Kriterien erfüllt sind: Unternehmen muß mit der Erfüllung klar definierter DAWI betraut sein. Die Ausgleichsparameter sind zuvor objektiv und transparent aufzustellen. Der Ausgleich darf nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zu decken (Nettomehrkosten-Deckelung: Berücksichtigung erzielter Einnahmen und eines angemessenen Gewinns). Erfolgt die Betrauung nicht im Wege der Vergabe, so ist die Höhe des Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen bei der Erfüllung der Aufgaben hätte (objektiver Mediankostenansatz; Effizienzkriterium; wohl gelockert). Wegen seiner Inpflichtnahme hat Unternehmen keinen wirtschaftlichen Vorteil Verhinderung einer Überkompensation bedarf klarer Kriterien Sind die Kriterien nicht erfüllt, ist noch Art. 106 Abs. 2 AEUV zu prüfen (Klärung der Details in Paketen ), bleibt das allgemeine Beihilferecht und seine Genehmigungstatbestände. Univ.-Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. 10

11 Artikel 106 Abs. 1 und 2 AEUV (1) Die Mitgliedstaaten werden in Bezug auf öffentliche Unternehmen und auf Unternehmen, denen sie besondere oder ausschließliche Rechte gewähren, keine den Verträgen und insbesondere den Artikeln 18 und 101 bis 109 widersprechende Maßnahmen treffen oder beibehalten. (2) Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, gelten die Vorschriften der Verträge, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Entwicklung des Handelsverkehrs darf nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Union zuwiderläuft. Univ.-Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. 11

12 Artikel 106 Abs. 2 AEUV Konflikt zwischen der Erfüllung der besonderen Aufgabe und der Einhaltung der Vertragsvorschriften erforderlich ist eine Abwägung zwischen der Erfüllung der besonderen Aufgabe und dem gemeinschaftlichen Interesse an offenen und wettbewerblich strukturierten Märkten Befreiung von den Vertragsvorschriften muß geeignet, erforderlich und angemessen sein EuGH Anwendung der Vertragsvorschriften muß mit der übertragenen Aufgabe nachweislich unvereinbar sein. Nicht ausreichend ist, wenn die Anwendung der Vertragsvorschriften die Erfüllung der Aufgabe lediglich behindert oder erschwert. Univ.-Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. 12

13 Bisherige Beurteilung von DAWI 2005: Monti-Kroes-Paket auf sechs Jahre angesetzt 2012: Almunia-Paket Freistellungsbeschluß Gruppenfreistellung/Präzisierung der Anwendung von Art. 106 Abs. 2 AEUV EU-Rahmen (Mitteilung) Fälle, die (wegen ihrer Größe) nicht unter den Freistellungsbeschluß zu fassen sind, aber dennoch nach Einzelfallprüfung freigestellt werden sollen DAWI-Mitteilung allgemeine Erläuterung der Anwendung der Beihilfevorschriften auf DAWI (v.a. hins. Altmark-Trans Kriterien), Mischung aus amtlicher Begründung, Kommentar und Verwaltungsvorschrift De-minimis-Verordnung lex specialis zur generellen Verordnung Univ.-Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. 13

14 Freistellungsbeschluß Ausgleichsleistungen sind unter bestimmten Voraussetzungen aufgrund von Art. 106 Abs. 2 AEUV vom Beihilfenverbot freigestellt und bedürfen daher keiner ex ante Notifizierung, sie beeinträchtigen dann nicht die Entwicklung des Handelsverkehrs und des Wettbewerbs in einem Ausmaß, das dem Interesse der Union zuwiderliefe. Wirkung einer Gruppenfreistellung Hinsichtlich Anwendung erfolgt eine Differenzierung nach Schwellenwert unabhängig von einem Schwellenwert, Art. 2 Abs. 1 lit. b - e soziale Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse lokale Luft- und Seeverkehrsdienstleistungen sonstige DAWI, Art. 2 Abs. 1 lit. a Notifizierungspflicht entfällt nur, wenn die Ausgleichsleistungen nicht mehr als 15 Mio. Euro/Jahr betragen Betrauung darf nur bei erheblichen Investitionen länger als zehn Jahre andauern (z.b. sozialer Wohnungsbau ) Werden Werte überschritten: Einzelfreistellung nach Mitteilung Anwendung des allgemeinen Beihilferechts (v.a. Art. 107 Abs. 2, 3 AEUV) Univ.-Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. 14

15 Einzelheiten des Beschlusses: Betrauung Form ist dem Mitgliedstaat überlassen staatlicher Akt, der eine rechtliche Verpflichtung zur Leistungserbringung begründet auch Konzessionsvertrag transparenter Umfang und Inhalt der Betrauung wichtig für Berechnung eines angemessenen Ausgleichs nicht länger als zehn Jahre Festlegung von Gegenstand/Dauer der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung Unternehmen/Gebiet ausschließliche Rechte Beschreibung des Ausgleichsmechanismus/Parameter der Berechnung Maßnahmen zur Vermeidung von Überkompensation und zur Rückforderung Univ.-Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. 15

16 Einzelheiten des Beschlusses: Ausgleich Abdeckung bis zu den Nettokosten (Differenz zwischen Kosten und Einnahmen bzw. entgangene Einnahmen) Berücksichtigung eines angemessenen Gewinns erlaubt alle Kosten : kein Effizienzmaßstab; keine strenge Bindung an die Kosten des durchschnittlichen Unternehmers (zentraler Unterschied zu Altmark) Kosten dürfen nur die DAWI zurechenbaren umfassen (keine Quersubventionen ; Fixkosten ggfs. anteilig) Einnahmen umfassen (weitere) Beihilfen und Monopolgewinne Ausgleich kann auch an qualitative Ziele oder Effizienzgewinne gekoppelt werden (Anreizfunktion) Univ.-Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. 16

17 Veränderungen gegenüber Monti-Kroes-Paket Niedrigerer Schwellenwert der Beihilfe (nun strenger) bisher 30 Mio./Jahr Unternehmensgröße kein maßgebliches Kriterium mehr bislang nur Unternehmen mit einem Umsatz bis 100 Mio. Euro in den beiden der Beihilfe vorhergehenden Jahren umfaßt erweiterter Katalog von DAWI, die unabhängig von Schwellenwert/Umsatz befreit sind bisher nur Krankenhäuser und sozialer Wohnungsbau Univ.-Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. 17

18 EU-Rahmen (Mitteilung) Umfaßt sämtliche DAWI, die weder dem Freistellungsbeschluß noch der de-minimis-verordnung unterfallen Solche DAWI sind bei der Kommission anzumelden und können von dieser für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden (vgl. Art. 106 Abs. 2, 107 Abs. 3 AEUV) Bindung des Kommissionsermessens wenn DAWI nicht alle Voraussetzungen des Freistellungsbeschlusses erfüllen (v.a. Schwellenwerte) Vorgaben nähern sich dem Freistellungsbeschluß an Univ.-Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. 18

19 EU-Rahmen (Mitteilung): Einzelne Aspekte Betrauung Dauer nach objektiven Kriterien (Abschreibungszeitraum notwendiger Vermögenswerte) Höhe der Ausgleichsleistungen ausführlichere Erläuterung der Berechnungsmethoden Berücksichtigung und Berechnung legitimen Gewinns (nach Risiko der Tätigkeit) Effizienzanreize Verhinderung von Überkompensation Univ.-Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. 19

20 De-minimis-Verordnung Keine Wettbewerbsverzerrung bei geringen Ausgleichsbeträgen Lex specialis zur allg. de-minimis-verordnung dort: Euro Beihilfeleistung in drei Jahren als Schwellenwert DAWI-Schwelle: Euro in drei Jahren Ausschluß einzelner Bereiche, insbesondere Unternehmen in Not; Exportbeihilfen Univ.-Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. 20

21 DAWI-Mitteilung Erläuterung, Interpretation, Ermessensbindung Erläuterungen von Tatbestandsmerkmalen des AEUV Unternehmensbegriff des Art. 107 AEUV funktionaler Begriff Einheit kann auch nur teilweise Unternehmen sein nicht zwingend mit Erwerbsabsicht, aber Tätigkeit am Markt erforderlich wirtschaftliche Tätigkeit: auch bei Marktabschottung, soweit Interesse Dritter an Erbringung besteht nicht: Ausübung staatlicher Befugnisse (Gefahrenabwehr) Grenzfall: soziale Sicherungssysteme, Bildung Begriff der Beihilfe, insbesondere staatliche Mittel Vielgestaltigkeit auch Mittel eines öffentlichen Unternehmens auch Übertragung werthaltiger Privilegien (Lizenzen, Monopole) Abgaben, die unmittelbar dem Unternehmen zugute kommen Nennt inhaltliche Mindestanforderungen für einen Betrauungsakt Univ.-Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. 21

22 Fazit 1. Beihilferecht erscheint als scharfes Schwert 2. Vollzug aber nicht allgegenwärtig; oftmals nur aufgrund von Beschwerden 3. Daseinsvorsorge wird durch vielfältige Ausnahmen geschützt 4. Bei klarer Vorstellung über die Gemeinwohlaufgabe bleibt eine Privilegierung auftragsgebundener kommunaler Wirtschaft möglich Univ.-Prof. Dr. Florian Becker, LL.M. 22