Die Parteiendominanz direkter Demokratie in Westeuropa

Transkript

1 Eike-Christian Hornig Die Parteiendominanz direkter Demokratie in Westeuropa Nomos

2 Eike-Christian Hornig Die Parteiendominanz direkter Demokratie in Westeuropa 2.Auflage Nomos

3 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. Zugl.: Osnabrück, Fachbereich Sozialwissenschaften, Univ., Diss., 2010 Betreuer: Prof. Dr. Ralf Kleinfeld, Prof. Dr. Matthias Bohlender ISBN Auflage 2011 Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier.

4 Inhaltverzeichnis Vorwort 5 Abkürzungsverzeichnis 7 Inhaltverzeichnis Einführung Die drei Subdimensionen der Partyness of Direct Democracy PoDD Parteiendominanz und Abstimmungsauslösung Idealtypische Typologien direktdemokratischer Verfahren Umstände der Einleitung einer Abstimmung Parteiendominanz und Abstimmungsverhalten Blackbox Referendum Indikatorenbildung und Operationalisierung Parteiendominanz und die Verbindlichkeit direkter Demokratie Indikatorenbildung: Stufen der Verbindlichkeit Die Operationalisierung Der Bewertungsmaßstab Dänemark Obligatorisches Verfassungsreferendum (DK A) Fakultatives Zustimmungsreferendum (DK B) Zustimmungsreferenden Souveränitätsübertragung (DK C) und (DK D) EG-Beitritt 1972 (DK D) Maastricht Edinburgh Amsterdam Einführung Euro Referendum Wahlalterreduzierung (DK E) Reduzierung auf 23 Jahre Reduzierung auf 21 Jahre Reduzierung auf 18 Jahre Reduzierung auf 20 Jahre Reduzierung auf 18 Jahre

5 3.5. Ad hoc-referendum (DK F) Fazit Dänemark Kurzzusammenfassungen Frankreich Das Verfassungsreferendum (F A) Gründung der 5. Republik Verkürzung Präsidentschaftsdauer Präsidentielles Referendum (F B) Selbstverwaltung Algerien Unabhängigkeit Algerien Direktwahl Präsident Regionen und Reform des Senates Erweiterung EG Unabhängigkeit Neu-Kaledonien Vertrag von Maastricht Vertrag einer Europäischen Verfassung Fazit Frankreich Kurzzusammenfassungen Großbritannien Niederlande Italien Verfassungsreferendum ITA (A) Dezentralisierung Regionalisierung Das abrogative Referendum (ITA B) Die erste PoDD-Subdimension Die zweite PoDD-Subdimension Die dritte PoDD-Subdimension Formal unverbindliche Entscheidungen Formal verbindliche Entscheidungen Zwischenfazit abrogatives Referendum Ad hoc-referendum (ITA C) Fazit Italien Kurzzusammenfassungen

6 8. Schweden Rentensystem Atomausstieg EU-Beitritt Europäische Einheitswährung Zwischenfazit Schweden Schweiz Fakultatives Referendum (CH A) Die erste PoDD-Subdimension Die zweite PoDD-Subdimension Die dritte PoDD-Subdimension Zwischenfazit fakultatives Referendum Verfassungsinitiative (CH B) Die erste PoDD-Subdimension Die zweite PoDD-Subdimension Die dritte PoDD-Subdimension Zwischenfazit Verfassungsinitiative Obligatorisches Verfassungsreferendum (CH C) Die erste PoDD-Subdimension Die zweite PoDD-Subdimension Die dritte PoDD-Subdimension Zwischenfazit Obligatorisches Verfassungsreferendum (CH C) Fazit Schweiz Kurzzusammenfassungen Österreich Obligatorisches Verfassungsreferendum (Ö A) Zustimmungsreferendum (Ö B) Fazit Österreich Norwegen Beitritt EG Beitritt EG Zwischenfazit Norwegen

7 12. Ergebnisse Die Subdimension PoDD Die Subdimension PoDD Die Subdimension PoDD Gesamt-Partyness of Direct Democracy Konklusion 329 Literaturverzeichnis

8 1. Einführung Volksabstimmungen fungieren als ergänzende Mechanismen der Entscheidungsfindung inzwischen in den meisten nationalen politischen Systemen Europas. Jung spricht von einer weltweiten Renaissance von Volksabstimmungen in den letzten beiden Jahrzehnten des 20. Jahrhunderts, die besonders in den Ländern Mittel- und Osteuropas statt gefunden hat. 1 Hager bemüht Dahls Begriff der participatory revolution, um eine tiefer liegende gesellschaftliche Modernisierungsdynamik hin zu mehr individueller, politischer Selbststimmung zu kennzeichnen. Direkte Demokratie soll demnach dem gestiegenen Partizipationsbedürfnis der Bürger, durch einen zusätzlichen Transfer gesellschaftlicher Anforderungen in das politische System Rechnung tragen und dessen Legitimation erhöhen. 2 Die im Zuge der Bildungsexpansion und Tertiarisierung erweiterten Möglichkeiten einer selbstbestimmten individuellen Lebensgestaltung haben nicht nur das Bedürfnis nach mehr und anspruchsvollerer Partizipation geweckt, sondern auch die Erwartungen an die Responsivität des politischen Systems erhöht. 3 Dieser Erwartung wird insofern zunehmend entsprochen, als dass die Implementierung oder Anwendung direktdemokratischer Verfahren oft in Reaktion auf Legitimations-Krisen geschieht. Gerade das Zusammenwachsen Europas hat gezeigt, wie unterschiedlich die Wirkung von direkter Demokratie ausfallen kann. Ruft man sich in Erinnerung was Macht bedeutet 4, nämlich die Durchsetzung von Interessen auch gegen Widerstände, dann ist direkte Demokratie längst nicht mehr als Lappalie abzutun. Volksabstimmungen müssen aber nicht zwangsläufig mit Demokratie verbunden sein, oder einem demokratischen Zweck dienen. Neben den historischen Beispielen aus Nazi-Deutschland oder der Sowjetunion, belegen dies auch jüngst Abstimmungen in Venezuela (2004, 2007) oder Weißrussland (2004). Andererseits konnte durch Abstimmungen aber auch der Weg hin zum demokratischen Wandel bestritten werden, wie z.b. in Chile. Freien Volksabstimmungen kommt nicht zuletzt ein großes Maß an Symbolwirkung zu, die aus demokratischer Sicht an normativem Gewicht kaum zu 1 Vgl. Jung, Die Logik direkter Demokratie, Wiesbaden 2001, S Vgl. Hager, Wie demokratisch ist direkte Demokratie?, Wiesbaden 2005, S Decker, Die Systemverträglichkeit der direkten Demokratie, Zeitschrift für Politikwissenschaft 2005, Heft 4, S , S Vgl. Beyme, Die politischen Theorien der Gegenwart, Wiesbaden, S

9 überbieten ist. In jedem Fall spielen direktdemokratische Mechanismen eine zunehmend große Rolle in repräsentativen Demokratien und stehen dabei im Einklang mit Veränderungen im politischen Partizipationsverhalten der Bürger. Dabei stehen das direkte und das repräsentative Demokratieprinzip ideengeschichtlich in einem antagonistischen Verhältnis zueinander. Die Idee der direkten Demokratie als Organisationsprinzip von Herrschaft hat eine tausende Jahre alte Traditionslinie mit drei historischen Entwicklungspunkten. 5 Der Ausgangspunkt ist Athen im 5. und 6. Jahrhundert v. Chr., wo die Entscheidung über wesentliche politische Fragen in der Volksversammlung allen berechtigten Bürger zukam. 6 Das theoretische Fundament der direkten Demokratie lieferte Rousseau im 18. Jahrhundert mit der Volkssouveränität. Diese ist aufgrund ihrer Unübertragbarkeit nicht mit der Repräsentation vereinbar, da Gemeinwesen nur durch sich selbst repräsentiert werden können. 7 Diese von Rousseau am Ideal der Antike entworfene Identität von Regierenden und Regierten läuft durch die diskursive Beteiligung aller Bürger am Entscheidungsprozess auf die Aufhebung von Herrschaft hinaus. Drittens ist die Pariser Kommune von 1871 zu nennen, die von Marx als unmittelbare demokratische Selbstherrschaft, Beitrag zum revolutionären Akt der Zerschlagung der Klassenherrschaft und Einsetzung einer Regierung der Arbeiterklasse dargestellt wurde. Die Pariser Kommune ist die einzige kurzzeitige Realisierung reiner direktdemokratischer Herrschaft in der Moderne, wodurch sie direkt an Rousseau und weniger an die Polis in Athen anknüpfte. Die Pariser Kommune basierte als Reinform direktdemokratischer Herrschaft auf einer Fusion der Staatsgewalten, wodurch sie ihren totalitären Charakter bekam. 8 Parteien, die sich als Vorboten einer neuen Zeit etablierten, waren in der Pariser Kommune verboten. Während auf der Seite der reinen Direktdemokratie schon Rousseau und Marx erwähnt wurden, stehen die Klassiker der Repräsentation von Locke bis Schumpeter gegenüber. Für beide Seiten war Demokratie entweder nur direkt oder nur repräsentativ möglich. 9 Marshall spricht in diesem Zusammenhang treffend von einer Zwei-Reiche-Theorie. 10 In der Realität hat sich dieser Antagonismus aber de facto erledigt, denn direkte und repräsentative Demokratie bestehen wie beschrieben weitgehend flächendeckend nebeneinander. Damit ist das direktdemokratische Prinzip in seine 5 Vgl. Massing (Hrsg.), Direkte Demokratie, Schwalbach i. Taunus Allerdings spielten neben der Versammlung auch die Wahl in Ämter und das Losverfahren eine Rolle. Vgl. Manin, Kritik der repräsentativen Demokratie, Berlin 2007, S Vgl. Herb, Verweigerte Moderne. Das Problem der Repräsentation, in: Brandt/Herb (Hrsg.), Jean-Jacques Rousseau. Vom Gesellschaftsvertrag oder Prinzipien des Staatsrechts, Berlin 2000, S , S Vgl. Schmidt, Demokratietheorien. 3. Auflage, Opladen 2006, S Vgl. Ranney, Nouve pratiche e vecchia teoria, in: Caciagli/Uleri (Hrsg.), Democrazie e Referendum, Rom 1994, S Marshall, Ist das unmittelbare Personenvotum ein "direktdemokratisches" Verfahren?, Zeitschrift für Politikwissenschaft 1997, Heft 3, S , S

10 vierte und auch letzte Entwicklungsstufe eingetreten. Wie schon im antiken Athen bilden in dieser vierten Phase das direktdemokratische und das repräsentative Prinzip eine Mischform als Endpunkt der Entwicklung. Eine pluralistische Massen-Demokratie heutiger Tage allein über den direktdemokratischen Weg zu organisieren ist absurd. Auf der anderen Seite ist ein Abbau direktdemokratischer Verfahren dort, wo sie einmal installiert sind, unwahrscheinlich. Das repräsentative Prinzip wird immer prägend für die Struktur bleiben, doch findet die direkte Demokratie in einer ergänzenden Funktion ihren festen Platz. Die repräsentativen Akteure verlieren durch die institutionellen Verdopplung des entscheidungspolitischen Prozesses ihr formales Entscheidungsmonopol. 11 Der prinzipielle Antagonismus hat sich mit der vierten Phase also in der Praxis überholt und in der Theorie? Auf der analytischen Ebene ist die Einsicht eingekehrt, dass eine Implementierung direktdemokratischer Verfahren in repräsentative Systeme durch die Steigerung der Inklusivität, Responsivität, Legitimität oder Transparenz positive Effekte bringen kann. Direkte Demokratie wird dabei in die Schublade der partizipatorischen Demokratietheorie eingeordnet. 12 Zwar weist Jung 2001 darauf hin, dass die Gegenüberstellung von repräsentativer und direkter Demokratie nach wie vor einer der wesentlichen Gründe ist, dass die Politikwissenschaft das Thema direkte Demokratie bislang nicht adäquat behandelt hat. 13 Es gibt aber kaum noch Erörterungen, die noch die prinzipielle Unvereinbarkeit der Prinzipien hochhalten. Boehl steht allein mit seiner These, dass in einer hochkomplexen und in einem ständigen Wandel begriffenen Welt, direkte Demokratie unangemessen ist. 14 Der Rationalität eines parlamentarischen Verfahrens mit institutionalisierter Beteiligung des in der Gesellschaft vorhandenen Sachverstandes, öffentlicher Diskussion, Begründungspflicht, Kompromisssuche, Folgenabschätzung und parlamentarischer Verantwortlichkeit ist ein Akklamtionsverfahren aus den Kindertagen der Demokratie keineswegs überlegen. ( ). Wenn man nach dem schlechten Ruf des Plebiszites fragt, lässt sich nicht an den Nazi-Plebisziten der dreißiger Jahre vorbeisehen. 15 Dass die Nazi-Plebiszite der 1930er Jahre in einen Kontext mit der heutigen Praxis in pluralistischen Demokratien gestellt werden ist ohne Frage problematisch. Nichtsdestotrotz ist die deutsche Publizistik in ihrer ablehnenden Haltung 11 Vgl. Luthardt, Direkte Demokratie: Ein Vergleich in Westeuropa, Baden-Baden 1994, S Schmidt, 2006, S Vgl. Jung, 2001, S Vgl. Boehl, Demos oder Plebs. Warum mit den bürgerlichen nicht gut Plebiszite machen ist, Die politische Meinung 2006, Heft 3, S , S Ebenda, S

11 lange viel hartnäckiger gewesen, da hier die so genannten Weimarer Erfahrungen als Ablehnungsargument nachwirkten. Schiffers hat aber gezeigt, dass diese Argumente gegen eine Implementierung von Volksabstimmungen in der Bundesrepublik überbewertet und vorgeschoben waren. 16 Eine sehr elegante Lösung zur Überwindung der Zwei-Reiche-Theorie hat Steffani gefunden. Er hat den Gegensatz schlichtweg deshalb für aufgehoben erklärt, da Volksabstimmungen im Prinzip Entscheidungen sind, die auch nur stellvertretend für die Allgemeinheit getroffen werden, die nicht an der Abstimmung beteiligt ist, also z.b. Kinder. Direkte Demokratie ist demnach eine andere Form der repräsentativen Demokratie, die ohne das Parlament auskommt. 17 Diese Umetikettierung löst aber weder die Fragen und Probleme auf noch trägt die den historischen Entwicklungsläufen besonders viel Rechnung. Die demokratietheoretische Einordnung führt weiter zum eigentlichen Kern der Implementierung direktdemokratischer Verfahren in repräsentative Systeme: Was ist ihre Funktionslogik? Zur Beantwortung liegt 2001 ein großes Werk von Jung vor. Ihre vergleichende Analyse trägt den entsprechenden Titel Die Logik direkter Demokratie. Jung hat die logische Kompatibilität der meisten Arten von politischen Systemen mit den meisten Formen von direktdemokratischen Verfahren bewiesen und damit die Zwei-Reiche-Theorie widerlegt. Es wurde den Fragen nachgegangen, ob erstens ein systematischer Zusammenhang zwischen bestimmten direktlegislativen Verfahren und Demokratietypen besteht, ob zweitens bestimmte Verfahren besser mit bestimmten Demokratietypen logisch kompatibel sind und drittens, welche realen Effekte zu erwarten sind. Es wurden vier Demokratietypen differenziert und deren Charakteristika und Funktionsweisen mit den idealtypischen direktdemokratischen Formen in Beziehung gesetzt, so dass sich Prinzipienpaare bildeten. 18 Zunächst diskutiert sie für jedes Prinzipienpaar getrennt die logische Inkompatibilität zwischen Gestaltungsprinzip und Verfahrenstyp. Ein Verfahren kann zu den institutionellen Implikationen eines Prinzips gehören, ihm widersprechen und sich zu ihm neutral oder ambivalent verhalten. Anschließend analysiert sie nacheinander die praktischen Inkompatibilitäten zwischen den acht Demokratietypen und den direktdemokratischen Verfahren. Die Idee dabei ist, dass die Wirkungen direktdemokratischer Verfahren letztendlich vom 16 Die strukturelle Schwäche der Weimarer Republik und ihre Auflösung waren das Ergebnis eines Ursachengeflechtes. Dementsprechend war der sporadische Gebrauch der Volksrechte nicht so sehr Ursache der Krise, sondern vielmehr deren Ausdruck, Schiffers, Weimarer Erfahrungen, Heute noch eine Orientierungshilfe?, in: Schiller/Mittendorf (Hrsg.), Direkte Demokratie, Wiesbaden 2002, S , S Vgl. Steffani, Das magische Dreieck demokratischer Repräsentation: Volk, Wähler und Abgeordnete, Zeitschrift für Parlamentsfragen 1999, Heft 3, S , S Vgl. Jung,

12 systemischen Kontext abhängen; logisch Inkompatibilitäten führten nicht automatisch auch zu praktischen. 19 Das Ergebnis ist, dass einige direktdemokratische Verfahren besser zu bestimmten Demokratietypen passen, in anderen aber Funktionsprobleme erzeugen. Entscheidend ist der systemische Kontext. Jung kommt damit unzweifelhaft der Verdienst zu, in einem groß angelegten, systematischen Vergleich, Grundbedingungen der Funktion direkter Demokratie in repräsentativen Systemen herausgearbeitet zu haben. Kritisch angemerkt wird, dass die Überprüfung des erarbeiteten Konzeptes anhand der Realität sich aber schwierig gestaltete. Dazu schreibt Ganghof: Obwohl Jungs Demokratietypologie für ihre Schlussfolgerungen von zentraler Bedeutung ist, bleibt die Autorin einen Praxistest der Typologie schuldig. Dieser hätte zeigen müssen, dass die Autorin anhand der von ihr spezifizieren Kernimplikationen der jeweiligen Gestaltungsprinzipien alle demokratischen Systeme eindeutig und befriedigend klassifizieren kann. Die Autorin begründet jedoch die Klassifikation einzelner Länder in der Regel nicht, sondern verweist lediglich in Fußnoten auf zusammenfassende Einschätzungen anderer Autoren, deren Kriterien und Begründungen im Dunkeln bleiben und zwar in offensichtlich problematischen Fällen. 20 Die Arbeit von Jung zeigt dennoch, dass sich die Perspektive in der wissenschaftlichen Auseinandersetzung ohne Frage von dem ob hin zum wie gewandelt hat. Die Demokratietypen hierbei ins Visier zu nehmen ist ohne Zweifel ein sehr grundlegender Ansatz. Es ist aber nur ein Bereich. Decker hat drei Bereiche ausgemacht, die für die Systemverträglichkeit direkter Demokratie (in der Bundesrepublik) essentiell sind: Die verfassungsrechtliche Kompatibilität, das parlamentarische System und der Parteienwettbewerb und drittens der Föderalismus. Diese drei Aspekte determinieren, wie ein direktdemokratisches Verfahren aufgebaut sein muss, damit es systemverträglich funktioniert. 21 Damit stellt Decker im Gegensatz zu Jung explizit die Polity 22 - und Politics-Dimension als Determinanten nebeneinander und bezieht die zentralen Akteure der vierten Entwicklungsphase der direkten Demokratie, nämlich die politischen Parteien, mit ein. 19 Ganghof: ohne Titel, von: 20 Vgl. Ebenda. Ähnlich wie im Fall Frankreichs, der hier von Ganghof gemeint ist, begründet Jung ihre Einschätzung Italiens in einer Fußnote. Vgl. Jung, 2001, S Vgl. Decker, 2005, S Zahlreiche englische Begrifflichkeiten, wie Polity, Politics oder auch Partyness werden hier nicht in Anführungszeichen gesetzt, da sie als Fachbegriffe auch in der deutschen Politikwissenschaft Geltung haben. 19

13 Die zentrale Rolle von Parteien ist für moderne, pluralistische, europäische Demokratien das wesentliche Kennzeichen. Parteien dominieren das politische Geschehen. Als das Fleisch und Blut der Repräsentation sind sie aus den gesellschaftlichen Modernisierungs- und Differenzierungsprozessen im Europa des 19. Jahrhunderts hervor gegangen. An ihnen führt zumindest in parlamentarischen Demokratien (eigentlich) kein Weg vorbei, auch wenn Rolle und Selbstverständnis einem Wandel unterliegen (Stichwort Parteienkrise, Ende der Mitgliederpartei 23 ). In Europa leisten Parteien nach wie vor die Aggregation und Bündelung von Interessen, die Personalselektion und Entscheidungsfindung im parlamentarischen Prozess. Als in Verfassungen (soweit vorhanden) vorgesehene politische Institutionen sind sie wesentlicher Teil der Polity, durch die Interessenaggregation der eigentliche Träger des demokratischen Wettbewerbs (Politics), und entscheiden als Parties in Government über politische Inhalte (Policies). 24 Diese Rolle ist nicht nur das Hauptcharakteristikum parlamentarischer Demokratien westeuropäischen Zuschnitts, sondern auch ihr demokratietheoretisches Standbein. Analytisch ist es also dringend geboten, eine Untersuchung der Kompatibilität von direktdemokratischen Verfahren und repräsentativen Systemen auf die Rolle von Parteien zu beziehen. Der folgende kurze Überblick zeigt, dass das Wissen um das Verhältnis von Parteien und direkter Demokratie ohne eine theoretische Anbindung zum Teil widersprüchlich, zersplittert oder einseitig ist. Wenn de Vreese daraufhin weist, dass es allgemein als bekannt gilt, dass Parteien durch direkte Demokratie geschwächt werden 25, dann scheint sich die Zwei-Reiche-Theorie hier teilweise zu halten. Wie ist also das Verhältnis von direktdemokratischen Verfahren und politischen Parteien in repräsentativen Demokratien? Müssen Parteien durch die Implementierung direktdemokratischer Verfahren in repräsentative Systeme Einbußen in ihrem Status hinnehmen? Wird die öffentliche Debatte betrachtet, scheint dies ausgemacht. Dabei steht weniger die systemische Frage von Jung im Vordergrund, als dass direkte Demokratie als Heilmittel gegen die Auswüchse des Parteienstaates und all seinen Defekten hingestellt wird. 26 Die starke norma- 23 Vgl. Wiesendahl, Das Ende der Mitgliederpartei. Die Parteiendemokratie auf dem Prüfstand, in: Dettling (Hrsg.), Parteien in der Bürgergesellschaft. Zum Verhältnis von Macht und Beteiligung, Wiesbaden 2005, S ; Wiesendahl, Mitgliederparteien am Ende? Eine Kritik der Niedergangsdiskussion, Wiesbaden Hornig, Die Spätphase der Mitgliederparteien in Westeuropa, in: Österreichische Zeitschrift für Politikwissenschaft 2008, Heft 1, S Decker, Parteien und Parteiensysteme im Wandel, Zeitschrift für Parlamentsfragen 1999, Heft 2, S , S, 345f. 25 Vgl. De Vreese, Political parties in dire Straits? Consequences of National Referendums for political parties, Party Politics 2006, Heft 5, S , S Vgl. Hages, Politik ohne Parteien. Die Überwindung des Parteienstaates, Würzburg/Boston 2002; Martin, Die Europafalle: Das Ende von Demokratie und Wohlstand, München

14 tive Komponente verleiht der Diskussion für Decker dabei bisweilen die Züge eines Glaubenskriegs. 27 Es handelt sich nicht um die Frage, ob die repräsentative Demokratie durch eine direktdemokratische ersetzt werden soll. Vielmehr wird ein Gegensatz zwischen direkter Demokratie und politischen Parteien als den handelnden Akteuren aufgemacht. Auch Vereine wie Mehr Demokratie e.v. fordern Volksabstimmungen als Korrektiv zum Parteiensystem, wenn auch weniger populistisch. 28 Direkte Demokratie muss auch als Zugpferd und Legitimation für monothematische Splittergruppen herhalten, wie z.b. die Wählergemeinschaft Für Volksentscheide, die bei der Europawahl 2009 in vier Wahlkreisen in Bayern angetreten ist und gezielt gegen die etablierten Parteien polemisiert hat. 29 Kritiker des repräsentativen Polit-Betriebes, wie der Österreichische Europaabgeordnete Hans-Peter Martin, fordern schon lange mehr Volksabstimmungen auf Europäischer Ebene. Direkter Demokratie wird die Funktion eines Korrektivs gegenüber den repräsentativen Eliten zugewiesen, mit dem auch vermeintlich unangenehme Entscheidungen getroffen werden können. Als Beispiele gelten die Abstimmungen in Frankreich und den Niederlanden 2005, mit denen die Europäische Verfassung abgelehnt wurde. Sie werden als Denkzettelabstimmungen wahrgenommen. Direkte Demokratie bekommt als Analysegegenstand in Bezug auf Europa und die deutsche Debatte einen politischen Charakter. In der öffentlichen Debatte wird direkte Demokratie also eher als Geschütz gegen die Parteienherrschaft in Position gebracht. Ist das Ende der Zwei- Reiche-Theorie vielleicht ein wenig zu früh ausgerufen worden? Tatsächlich geht der Aufstieg der direkten Demokratie in den vergangenen 20 Jahren mit dem zunehmenden Abstieg der Parteien einher. Die nachlassende Responsivität und Inklusivität der Parteien als klassische intermediäre Strukturen, rücken die direktdemokratischen Verfahren unwillkürlich in ein helleres Licht. Die Frage ist nur, wie der Zusammenhang ist. In der Bewegungsforschung wird argumentiert, dass [durch die Implementierung direktdemokratischer Verfahren] induzierte Öffnung des politischen Systems Organisationsfähigen Außenseitern wie Interessengruppen und sozialen Bewegungsakteuren zu Gute kom- 27 Vgl. Decker, 2005, S Vgl. die Pressemitteilung Parteipolitik genügt nicht - Mehr Demokratie fordert bundesweite Volksentscheide vom 5. Mai d]=275&chash=d So ist auf der Homepage über die Ablehnung einer Gesetzvorlage über Volksabstimmungen im Bundestag die Pressemitteilung vom zu lesen: Warum hat die Koalition des Stillstands so entschieden, obwohl selbst aus den eigenen Reihen immer lautere Forderungen nach mehr direkter Bürgerbeteiligung vernehmbar sind? Wovor hat diese Koalition Angst? Vor dem Verlust von Macht, Einfluss und unerlässlich sprudelnden Ressourcen aus Steuermitteln? Oder vor bildungsfernen Schichten, die sie meint lenken zu müssen, da sonst alles im Chaos versinkt?. Vgl. 21

15 me und diese den Zugang zum Entscheidungsprozess erleichtere (Kriesi et al. 1995; Giugni 2006). Leidtragende hingegen so die traditionelle Lehrmeinung seien die Parteien, welchen das Monopol politischer Entscheidung entzogen wird und die dadurch weiter geschwächt würden. Obwohl an letzterer These in jüngster Zeit empirisch fundierte Kritik angebracht wurde (Ladner und Brändle 1999), bleibt dennoch eine rather mystifying sympathy (ebd.: 288) für sie wirkungsmächtig. 30 Das liegt daran, dass deutsche oder internationale politikwissenschaftliche Arbeiten, die die Aspekte systematisch miteinander verbinden, kaum vorhanden sind. Dabei hat Fraenkel 1958 schon auf die plebiszitäre Komponente in repräsentativen Demokratien hingewiesen. 31 Unter den vielen internationalen Arbeiten zur direkten Demokratie nehmen die Untersuchungen von EU-Abstimmungen, die auch einige Modelle über das Abstimmungsverhalten produziert haben, immer mehr zu. 32 Ihre gemeinsame Aussage ist, dass Parteien eine wichtige Rolle als Determinante im Abstimmungsverhalten spielen und somit direktdemokratische Entscheidungen nicht isoliert von der repräsentativen Sphäre stattfinden. Die Methoden und Indikatoren sind aber wechselnd. Außerdem ist die Abhängigkeit von Umfragedaten ausgeprägt und der Radius der Untersuchungen dementsprechend oftmals klein. Es ist aber auch eine Zunahme der Beschäftigung mit der direkten Demokratie in Deutschland zu verzeichnen, wie zuletzt die Bestandsaufnahmen von Freitag/Wagchal 33 oder Marxer/Pállinger/Kaufmann/Schiller 34 gezeigt haben. Diese 30 Höglinger, Verschafft die direkte Demokratie den Benachteiligten mehr Gehör? Der Einfluss institutioneller Rahmenbedingungen auf die mediale Präsenz politischer Akteure, Schweizerische Zeitschrift für Politikwissenschaft 2008, Heft 2, S , S Vgl. Fraenkel, Die repräsentative und die plebiszitäre Komponente im demokratischen Verfassungsstaat, Tübingen Vgl. Svensson, Voting Behaviour in European Constitution Process, in: Marxer/Pállinger/ Kaufmann/Schiller (Hrsg.): Direct Democracy in Europe. Developments and Prospects, Wiesbaden 2007, S ; Le Duc, Opinion change and voting behaviour in referendums, European Journal of Political Research 2002, Heft 6, S ; Binzer Hobolt, Direct Democracy and European Integration, Journal of European Public Policy 2006, Heft 1, S ; Binzer Hobolt, How Parties affect vote choice in European Integration referendums, Party Politics 2006, Heft 5, S ; Bützer/Marquis, Public opinion formation in Swiss federal referendums, in: Farrell/Schmitt-Beck (Hrsg.), Do Political Campaigns matter? Campaign effects in elections and referendums, New York/Abingdon 2002, S ; Wagschal, Diskurs oder Machtpolitik: Welche Interessen setzen sich in der Direktdemokratie am erfolgreichsten durch?, in: Freitag/Wagschal (Hrsg.), Direkte Demokratie. Bestandsaufnahmen und Wirkungen im internationalen Vergleich, Münster 2007, S Vgl. Freitag/Wagschal (Hrsg.), Direkte Demokratie. Bestandsaufnahmen und Wirkungen im internationalen Vergleich, Münster Vgl. Marxer/Pállinger/Kaufmann/Schiller (Hrsg.): Direct Democracy in Europe. Developments and Prospects, Wiesbaden

16 lösen den Band von Schiller/Mittendorf 35 als deutsche Darstellung des aktuellen Forschungsstandes ab. Auch der direkten Demokratie auf subnationaler Ebene ist neuerdings einige Aufmerksamkeit zugekommen. 36 In die Jahre gekommen ist inzwischen der Vergleich von Luthardt von Im Zentrum der Aufmerksamkeit steht die Analyse der Schweiz, wobei auch hier die Parteien nur eine Rolle am Rande spielen, was auf ihre Schwäche zurück geführt wird. Ergiebiger sind da die Arbeiten über Italien, wie etwa von Capretti über das abrogative Referendum und dessen Rolle im Übergang von der 1. zur 2. Republik. 38 Die erste ausführliche Arbeit über das Referendum wurde 1998 von Schaefer vorgelegt, der die Veränderungen im Parteiensystem auf die Wirkung des Referendums zurückführte. 39 Hornig hat 2005 im Zusammenhang von Abstimmungsvorgaben und -beteiligung auf das große Einflusspotential der Parteien im Abstimmungsprozess hingewiesen und von einer Blockade durch die Parteien gesprochen. 40 Vorher war schon Uleri zu dem Schluss gekommen, dass die Parteien in der 2. Republik das abrogative Referendum kontrollieren. 41 Die These einer Schwächung der Parteien und die These einer Schwächung der direkten Demokratie scheinen sich die Waage zu halten. Die Arbeiten sind aber unverbunden geblieben und Ergebnisse und methodische Ansätze kaum übertragbar. 35 Vgl. Schiller/Mittendorf (Hrsg.), Direkte Demokratie, Wiesbaden Vgl. Kost (Hrsg.), Direkte Demokratie in den deutschen Ländern. Eine Einführung, Wiesbaden Vgl. Luthardt, Capretti konnte anhand ausgewählter Fallbeispiele zeigen, dass die Referenden über die Wahlrechtsänderungen 1991 und 1993 zu einem Aufbrechen der blockierten Demokratie und dem Zusammenbruch der Partitocrazia beigetragen haben. Trotz ihrer Errungenschaften bekommt die Analyse durch die Beschränkung auf nur vier Fälle einen tautologischen Charakter. Indem vier, in der Wirkung identische Beispiele ausgewählt wurden, kommt das gewünschte Ergebnis zu Stande, das aber nicht automatisch für die anderen 55 Fällen übernommen werden kann. Die eigentliche Kernfrage einer pluralismustheoretischen Analyse, also ob das Referendum selbst eine offene Machtstruktur ist, wird unter Hinweis auf den quantitativen Charakter einer solchen Untersuchung ausgeblendet. Vgl. Capretti, Die Öffnung der Machtstrukturen durch Referenden in Italien, Frankfurt am Main Im Mittelpunkt stehen die Initiativen, die das Wahlrecht und damit den Parteienwettbewerb verändert haben. Obwohl diese Arbeit ein wichtiger Baustein in der Gesamtschau der Funktionen des Referendums darstellt, erscheint sie bereits teilweise veraltet. Denn die Machtfülle, die Schaefer dem Verfahren zuschreibt, wird u.a. von dessen Unanfälligkeit für den Einfluss der Parteien abgeleitet. Vgl. Schaefer, Referenden, Wahlrechtsreformen und politische Akteure im Strukturwandel des italienischen Parteiensystems, Münster 1998, S Vgl. Hornig, Wieder scheitert das Italienische Referendum an der Blockade der Parteien, KAS-Auslandsinformationen 2005, Heft 10, S Vgl. Uleri, On referendum voting in Italy: YES, NO or non-vote? How Italian parties learned to control referendums, European Journal of Political Research 2002, Heft 6, S

17 Darüber hinaus werden Detailfragen direkter Demokratie analysierte, z.b. von Hüller anhand der Quoren. 42 Wichtige Anknüpfungspunkte für die weitere Erforschung des Verhältnisses von Parteien und direkter Demokratie hat Decker anhand der direktdemokratischen Praxis in den deutschen Bundesländern unter dem Oberbegriff der Systemverträglichkeit geliefert. Die Wechselwirkungen des repräsentativen und direkten Demokratieprinzipes laufen demnach eher auf eine Stärkung der Parteien und eine Aushöhlung der direktdemokratischen Verfahren hinaus. Allerdings hängt dies von den konkreten Ausgestaltungen beider Seiten ab. 43 Der Punkt bei Decker ist die Vereinnahmung direkter Demokratie im Sinne des Parteienwettbewerbes. So wäre das obligatorische Referendum am konfliktärmsten, weil die Auslösung automatisch erfolge. Eine Stärkung der Parteien ist dagegen bei Referenden zu erwarten, die von Regierung, Parlament oder Staatspräsident angesetzt werden. Decker nennt Motive, die hinter einer Auslösung einer Abstimmung stehen könnten: Die interne Spaltung einer Partei oder die Auflösung von Entscheidungsblockaden. Auch die Initiative, kann hinsichtlich der Rolle der Parteien zu unerwarteten Effekten führen. Diese kann vom Volk autonom betrieben und somit auch gegen die repräsentativen Organe eingesetzt werden, weshalb die Parteien nichts unversucht lassen bleiben dürften, ihre Nutzung zu kontrollieren. Institutionell ergibt sich daraus eine paradoxe Situation: Je höher der Grad [ ] an Parteienstaatlichkeit [ ], desto notwendiger erscheinen direktdemokratische Korrektive, um die Responsivität des Systems zu erhöhen und desto leichter fällt es den Parteien, die betreffenden Instrumente zu vereinnahmen und damit zu entwerten (Abromeit 2003: 110). Volksinitiativen und Volksbegehren führen also nicht dazu, dass die Parteien ihre Rolle als Träger des politischen Willen- und Entscheidungsbildungsprozesses einbüßen, sondern erweitern deren Tätigkeitsfeld lediglich vom Parlament in eine andere politische Arena. 44 Auch Morel hat Handlungsmuster von Parteien und Regierungen bei Volksabstimmungen klassifiziert. Auch wenn die Argumentation eigentlich auf den Französischen Staatspräsidenten abzielt, wurden wichtige Funktionen und Instrumentalisierungsweisen von direktdemokratischen Verfahren durch Regierungen herausgearbeitet. 45 Dass Parteien der direkten Demokratie nicht hilflos ge- 42 Vgl. Hüller, Herrschaft des Quorums? Ein Vorschlag zur Lösung eines Problems direkter Demokratie, Zeitschrift für Parlamentsfragen 2006, Heft 4, S Vgl. Decker, 2005; Decker, Direkte Demokratie im deutschen Parteienbundesstaat, Aus Politik und Zeitgeschichte 2006, Heft 10, S. 3-10; Decker, Parlamentarische Demokratie vs. Volksgesetzgebung. Der Streit um ein neues Wahlrecht in Hamburg, Zeitschrift für Parlamentsfragen 2007, Heft 1, S ; 44 Decker 2005, S Vgl. Morel, The Rise of Politically Obligatory Referendums: The 2005 French Referendum in Comparative Perspective, West European Politics 2007, Heft 5,

18 genüber stehen hat auch Höglinger anhand der medialen Präsenz von politischen Akteuren in den USA, der Bundesrepublik und der Schweiz gezeigt. Die Frage war, ob sich institutionelle Eigenheiten auf die Erfolgschancen der Akteure zur massenmedialen Kommunikation auswirken. Höglinger stellt fest, dass durch direkte Demokratie keine Schwächung der Parteien in der öffentlichen Arena, sondern eine Stärkung erfolgt. Ursächlich ist die zusätzliche Möglichkeit sich zu profilieren. Parteien können durch gelungene politische Kommunikation systemimmanente Nachteile ausgleichen. 46 Die Arbeiten von Decker, Höglinger oder Morel werden im Folgenden aufgenommen und weiter entwickelt. Ausgangspunkt dieses neuen Ansatzes ist die zentrale Rolle politischer Parteien in modernen, repräsentativen Demokratien in Europa. Dies ist der gegebene Handlungsrahmen für die Funktionsweise von ergänzenden direktdemokratischen Verfahren. Katz, Wildenmann et al. haben der normativen, funktionalen und dynamischen Rolle der Parteien in modernen Demokratien Rechnung getragen und hierfür das Konzept des Party Government (PoG) entwickelt. 47 Das Konzept des Party Government benennt und kategorisiert Ausprägungen der Rolle der Parteien im Regierungsprozess. Trotz der Responsible Parties Doctrine 48 als normativer Basis, ist das Modell deskriptiv und klassifikatorisch und dient der Einschätzung des Parteieinflusses auf die Politik. Die graduelle Perspektive auf demokratisches Regieren von Parteien versteht Party Government und Party als Ideale, an die sich politische Systeme in der Realität annähern. Party Government is an abstraction of European parliamentary Democracy in the era of mass suffrage. Although most clearly based on academic interpretations of British practice, the Party Government model is an intellect construct whose logic is far more coherent than is the actual operation of any real Government. 49 Die Partyness of Government als Grad des Parteieneinflusses beruht auf drei Bedingungen. Regierungsentscheidungen müssen von Personen getroffen werden, die durch den Parteienwettbewerb in ihr Amt gekommen sind und nicht über die Verwaltung. Zweitens werden die umgesetzten Inhalte nicht nur von gewählten Vertretern, sondern auch entlang von Parteilinien getroffen. Die Regierungspartei muss sich mit ihrem Programm durchsetzen und zugleich inhaltlich verantwortlich gemacht werden können. Drittens wird die Personalauswahl 46 Vgl. Höglinger, 2008, S Vgl. Katz, A Rationalistic Conception, in: Castles/Wildenmann (Hrsg.), Visions and Realities of Party Government, Berlin/New York 1986, S ; Katz, Party Government and its Alternatives, in: Katz (Hrsg.), Party Governments: European and American Experiences, Berlin/New York 1987, S Vgl. Ranney, The Doctrine of Responsible Party Government, Urbana Katz, 1986, S

19 innerhalb der Parteien getroffen. Die Parteien müssen entscheidend für den Zugang zu Ämter sein und das Scharnier, über das ein Austausch stattfindet. Dass Parteien in Demokratien das Regierungshandeln bestimmen wollen, ordnet Katz in den Rahmen des Rational-Choice-Paradigmas ein. Unterstellt wird ein zielgerichtetes rationales Handeln, was bei kollektiven Akteuren wie Parteien allerdings zu logischen Schwierigkeiten führt. So müssen Parteien eher als ein they denn als ein it betrachtet werden. Zu deutlich sind Strömungen, Flügel und Verbindungen zu anderen Organisationen, z.b. Gewerkschaften. Obendrein agieren in Parteien Individuen mit persönlichen Ambitionen. Daher ist weder ein eindeutiges Ziel noch eine uneingeschränkt tonangebende Instanz in Parteien vorhanden. Parteien variieren hinsichtlich der Umsetzung ihrer Funktionen, Geschlossenheit, Durchsetzungskraft und Verantwortungsbereitschaft. Referenzpunkt ist die ideale Partei, die sich durch cohesive team behaviour, orientation towards winning control over the totality of power und claiming legitimacy on the basis of electoral success auszeichnet. 50 This implies that one should be concerned with the level of Partyness of a group, that is with the degree to which a group approximates the Party ideal type, rather than with the dichotomous choice of whether or not to call the group a Party. 51 Zwischen der Partei als Einheit und als Summe ihrer Mitglieder liegt die Realität verortet. Amerikanische Parteien sind mehr lockere Organisationen mit starken Mechanismen der direkten Personenauswahl ( Primaries ), wohingegen in Westeuropa die organisierte Massenmitgliedschaft dominiert. Abromeit/Stoiber haben das Party Government-Konzept aufgegriffen und unter dem Aspekt der Parteiendominanz weiterentwickelt. Sie haben die Geschlossenheit der Parteien als eine weitere Kategorie neben die Partyness of Government gestellt und als Partyness of Organisations (PoO) bezeichnet. Über die Veto-Spieler-Theorie nach Tsebelis 52 kommen Abromeit/Stoiber zur ihrem Verständnis vom Gewicht der Parteien in repräsentativen Demokratien. Demnach prägen die politischen Parteien das Zusammenspiel und die Machtrelationen der institutionellen Vetospieler, und zwar auf unterschiedliche Weise. In einem Fall sorgen sie für eine Machtkonzentration an unvermuteter Stelle, im anderen Fall schaffen sie Blockadesituationen, mit denen man bei bloßer Betrachtung des Institutionen-Ensembles nicht rechnen würde, im dritten Fall erzeugen sie Machtdispersion und Instabilität. Verantwortlich 50 Vgl. Katz, 1986, S Katz, 1986, S Vgl. Tsebelis, Veto Players. How political Institutions work, New York/Princeton

20 für diese unterschiedlichen Effekte sind zumeist die Struktur des Parteiensystems sowie die Handlungsimperative, die sich für die einzelnen Parteien daraus ergeben. 53 Die Kontrolle der Veto-Spieler durch Parteien verleiht der Parteiendominanz zusätzlichen Ausdruck, allerdings in keiner eigenen Partyness-Dimension. Wichtig ist die Unterscheidung von institutionellen, situativen oder entscheidenden Veto-Spieler. Neben der Erhebung der Partyness of Organisations zu einem Kriterium für Parteiendominanz, wird noch ein drittes Kriterium hinzu gefügt. Ein zusätzlicher Indikator ergibt sich aus der Partyness of Society. Die liegt nicht erst dann vor, wenn die Parteien Einfluss auf andere situative Vetospieler wie die Verbände oder auch auf weitere gesellschaftliche Akteure (wie z.b. die Medien) nehmen können, die zwar nicht als Vetospieler einzustufen sind, aber doch Einstellungen und Verhalten der Bürger wesentlich mitprägen. Sie ist ansatzweise schon dann gegeben, wenn Politiker eng mit ihrer Klientel verbunden sind und sie dank hoher Mitgliederzahlen oder enger Parteibindungen auch direkt erreichen können. 54 Diese Dominanz in gesellschaftlichen Bereichen, ist bei Katz kein explizites Kriterium gewesen; wird aber von Abromeit/Stoiber zu einem solchen erhoben. Zusammen ergeben sich drei unterschiedliche, an das Party Government- Konzept angelehnte, Dimensionen von Partyness: Die Partyness of Government, wie sie von Katz ausführlich dargestellt wurde, die Partyness of Organisations, wie sie von Katz implizit dargestellt wurde und die Partyness of Society, die bei Katz nur am Rande Erwähnung findet. Bei der Partyness of Government kommen wieder die Subdimensionen von Katz zum Tragen (Ämterbesetzung, Politikinhalten, Personalselektion). Für die Parteiendominanz nach Abromeit/Stoiber sind die drei Partyness-Dimensionen gleichwertig, während bei Katz ursprünglich nur die Partyness of Government zählte. In Modifikation des Katz schen Konzepts, das auf Amtsinhaber und Politikinhalte abhebt, werden wir die Existenz von Parteien-Dominanz dann vermuten, wenn Parteien von bestimmendem Einfluss auf das Verhalten der wichtigsten oder gar aller institutionellen Vetospieler sind. 55 Ein hohes Maß an Party Government muss nicht unbedingt mit einem hohen Maß an Parteiendominanz verbunden sein. Während in Schweden, Italien, den Niederlanden, Finnland, Deutschland und Österreich eine Parteiendominanz vorliegt, ist diese in der Schweiz nur schwach vorhanden und in Frankreich gar 53 Abromeit/Stoiber, Demokratien im Vergleich, Wiesbaden 2006, S Abromeit/Stoiber, 2006, S Ebenda, S

21 nicht. In Großbritannien besteht Party Government ohne nennenswerte Parteiendominanz. Der Ausgangslage einer Parteiendominanz in den politischen Systemen Westeuropas muss sich auch die Analyse der Funktion von direktdemokratischen Verfahren in repräsentativen Systemen stellen. Aus ihr geht die Vermutung hervor, dass das, was für ein politisches System als solches gilt, auch für die darin zu findenden direktdemokratischen Verfahren gilt. Anhand dieser Beschreibung und angesichts des Ansatzes von Katz et al. können schon Zweifel aufkommen, ob die rein institutionelle Sichtweise von Jung auf die Funktionsweise direkter Demokratie in repräsentativen Systemen wirklich den Kern der Sache trifft. Die Grundannahme ist, dass politische Parteien auch die direktdemokratischen Prozesse in ihrem jeweiligen politischen System dominieren. Es ist realistisch zu erwarten, dass Parteien ihre privilegierte Stellung nutzen, um direktdemokratische Verfahren nach ihren Interessen zu beeinflussen. Dies steht der vermeintlichen Schwächung von Parteien durch direkte Demokratie entgegen. Wenn der politische Wettbewerb in Europa in der Hauptsache durch Parteien eingerahmt wird, muss erwartet werden, dass Parteien auch im Kontext von Referenden ein besonderes Gewicht zukommt, so Binzer Hobolt. 56 Daher wird im Folgenden der Einfluss der politischen Parteien auf die direktdemokratische Praxis als alternative Erklärung überprüft. Es geht dabei nicht primär um die Analyse von Parteiensystemen, Parteientypen oder von Parteienstaatlichkeit, sondern um die Frage, ob und wenn ja wo und warum direkte Demokratie von Parteien bestimmt wird. Dazu wird im zweiten Kapitel eine Erweiterung des Parteiendominanzansatzes auf den Funktionsbereich der direkten Demokratie entwickelt, als neue vierte Säule. So wie den Institutionen des politischen Systems fallweise eine Partyness attestiert werden kann, kann auch die Funktionsweise direktdemokratischen Verfahren fallweise von einer Partyness gekennzeichnet sein: Die Partyness of Direct Democracy (PoDD). In der Operationalisierung wird die PoDD in drei Subdimensionen zerlegt, die sich an einem vereinfachten, logischen Ablauf eines direktdemokratischen Prozesses orientieren. Für alle Subdimensionen werden Bewertungsmaßstäbe entwickelt. Die erste Subdimension PoDD1 stellt die Einleitung einer Abstimmung in den Mittelpunkt. Verschiedene Typologien idealtypischer direktdemokratischer Verfahren zeigen, dass diese in der Regel anhand der Kompetenzen für Auslösung und Urheberschaft als Kernkriterien unterschieden werden. Daher werden alle Einflussmöglichkeiten der Parteien darauf erschlossen und durch eine Berücksichtigung der Umstände der Auslösung einer Abstimmung in der Realität, ergänzt. Zusammen ergibt sich eine gemeinsame Bewertungsskala für den formalen und den realen Einfluss politischer Parteien auf die erste Phase eines idealtypischen direktdemokratischen Prozesses. Dieser wird anhand eines PoDD1-Wertes wieder gegeben. 56 Vgl. Binzer Hobolt, 2006, S

22 Der Vorgang der Abstimmung markiert die zweite Subdimension der Partyness of Direct Democracy (PoDD2). Anhand der aktuellen Forschung über das Abstimmungsverhalten der Bürger bei direktdemokratischen Entscheidungen wird gezeigt, dass es nur begrenzt möglich ist, den tatsächlichen Einfluss der Parteien herauszufiltern. Zu viele Faktoren kommen in der Blackbox Referendum zum Tragen. Daher werden die Abstimmungen vom Ergebnis her betrachtet. Die dazu entwickelte Stimmenpotential-Analyse zeigt auf eine einzelne Stimme genau, wie sehr ein Abstimmungsergebnis von dem von den Parteien favorisierten Ergebnis abweicht. So kann bemessen werden, welche Abstimmung wirklich einen Denkzettel-Charakter hatte und welche im Sinne der Parteien ausgefallen ist. Unabhängig von Umfragedaten, die nicht in jedem Fall verfügbar sind, kann zwar nicht die Ursache der Ergebnisse, aber ihr Störpotential im repräsentativen System quantifiziert werden. Die vorliegenden Umfragen zu einer Abstimmung werden erklärend hinzugezogen, fließen aber nicht in den PoDD2-Wert mit ein. Die dritte Subdimension PoDD3 betrifft die Verbindlichkeit der direktdemokratisch getroffenen Entscheidungen und damit die letzte Phase im logischen Ablauf eines direktdemokratischen Prozesses. Während Jung festhält, dass Volksabstimmungen zwar nicht immer de jure aber de facto letztentscheidend sind 57, ergibt die Realität der direktdemokratischen Praxis in Europa auf nationaler und subnationaler Ebene ein differenziertes Bild. Es gibt auch Beispiele für eine de facto-verbindlichkeit von Volksabstimmungen, die de jure nicht bindend waren. 58 Für die dritte Subdimension werden Kriterien für den Bestand von Entscheidungen und/oder die Abänderung durch repräsentative Akteure entwickelt und anschließend operationalisiert. Im Vordergrund stehen die formalen Regelungen. Der Einfluss der Parteien hierauf wird in einem PoDD3-Wert wiedergegeben. Nach der Ausarbeitung des analytischen Konzeptes folgt in den Kapiteln drei bis elf die Übertragung des Partyness of Direct Democracy-Konzeptes auf die direktdemokratischen Praktiken in neun Untersuchungsländern. Das Party Government-Konzept beschränkte sich ursprünglich auf Westeuropa und Nordamerika, da nur dort in den 1980er Jahren gefestigte Demokratien zu finden waren. Inzwischen hat sich das nach der Öffnung des Ostblocks geändert, doch unterscheiden sich die Parteiensysteme in West- und Osteuropa nach wie vor. Die osteuropäischen Parteiensysteme haben sich durch die verkürzte Demokratisierungsphase schneller und dynamischer gewandelt. Nach einer anfänglichen In- 57 Vgl. Jung, 2001, S Die Abstimmung in Portugal vom Februar 2007 steht für eine sich etablierende Tradition, dass Abstimmungen trotz der Verfehlung des Beteiligungsquorums von den jeweiligen Regierungen als verbindlich angesehen werden. Vg. Freire/Baum, Referenda voting in Portugal 1998: The effects of party sympathies, social structure and pressure groups, European Journal of Political Research 2003, Heft 1, S

23 stabilität konstatiert Thieme zu letzt eine Entwicklung weg von der starken Fluktuation hin zu gefestigten Konstellationen. 59 Zwar haben in den neuen Demokratien Osteuropas direktdemokratische Verfahren große Berücksichtigung gefunden und Litauen und Slowenien verfügen inzwischen über eine ausgeprägte Abstimmungspraxis. Doch wird die Untersuchung auf Westeuropa aus arbeitsorganisatorischen Gründen beschränkt. Unter dem Oberbegriff der konsolidierten Demokratien lässt sich so zumindest eine Auswahl ähnlicher Fälle herstellen. Auch wenn das ursprüngliche Party Government-Konzept den europäischen parlamentarischen Demokratien nachempfunden ist, weist Katz daraufhin, dass es keine entscheidende Rolle spielt, ob es sich um ein parlamentarisches oder ein präsidentielles, ein Verhandlungs- oder ein Mehrheitsdemokratisches System handelt, da das Party Government-Konzept mit allen kompatibel ist. 60 Die USA fallen allerdings weg, da es dort keine direktdemokratische Praxis auf nationaler Ebene gibt. Aus demselben Grund fallen in Westeuropa des Weiteren die Bundesrepublik, Belgien und Griechenland weg. Die Partyness of Direct Democracy auf subnationaler Ebene und ihr Unterschied gegenüber der nationalen Ebene ist zwar eine relevante Forschungsfrage, soll aber angesichts der höheren Bedeutung der nationalen Ebene hier nicht weiter verfolgt werden. Aus der restlichen Gruppe westeuropäischer Staaten ergeben sich als Untersuchungsländer Dänemark, Frankreich, Großbritannien, Italien, die Schweiz, Österreich, Schweden und Norwegen, während Irland, Spanien, Luxemburg, Portugal und Finnland nicht berücksichtigt werden. Qualitative Überlegungen, d.h. die Gestaltung von nationalen Verfahren, spielen als Kriterien bei der Länderselektion keine Rolle, da es darum geht eine möglichst breite Basis für die These der PoDD zu bilden. Daher können auch Spanien, Portugal und Finnland vernachlässigt werden, da ganz ähnliche Fälle bereits im Untersuchungsraster vertreten sind. 61 Einzig die Auslassung von Irland ist eine Leerstelle. Irland verfügt über die quantitativ drittintensivste direktdemokratische Praxis in Europa. Seit der Einführung der irischen Verfassung mit einer Volksabstimmung im Jahr 1937 haben 28 Abstimmungen stattgefunden - allein 12 im Zeitraum von 1995 bis einschließlich Allerdings konnte der Fall Irland aufgrund seiner umfangreichen Praxis nicht mit berücksichtigt werden. Dennoch bietet die Auswahl von neun Ländern mit vielen und wenigen Abstimmungen, mit offenen und geschlos- 59 Vgl. Thieme, Wandel der Parteiensysteme in den Ländern Ostmitteleuropas: Stabilität und Effektivität durch Konzentrationseffekte?, Zeitschrift für Parlamentsfragen 2008, Heft 4, S , S Vgl. Katz, 1986, S In Spanien hat es bislang zwei nationale Abstimmungen gegeben, die 1986 den Beitritt des Landes zur NATO und 2005 den Vertrag über eine Verfassung für Europa betrafen. In Portugal wurde über die Legalisierung der Abtreibung (1998 und 2007) und die Dezentralisierung des Landes abgestimmt. In Finnland wurde 1994 dem Beitritt des Landes zur EU zugestimmt. 30