Staatsorganisationsrecht WS 2016/17. oder sozialen Gründen (Problem: Kinderwahlrecht)

Transkript

1 Möglichkeit der Normenkontrolle nach Art. 93 I GG)) Gewährung politischer Meinungs- und Betätigungsfreiheit als Partizipationsrecht Demokratieprinzip gilt sowohl im Bund als auch in den Ländern (Art. 28 I 1 GG), ist Voraussetzung für die Mitwirkung der Bundesrepublik Deutschland in der Europäischen Union (Art. 23 GG) und ist im Kernbereich gegen Veränderungen geschützt (Art. 79 III GG) I. Volkssouveränität oder staatliche Herrschaft erste Konkretisierung des Demokratieprinzips: Art. 20 I GG, Volk als Träger der Staatsgewalt zweite Konkretisierung des Demokratieprinzips: Art. 20 II 2 GG, Ausübung der Staatsgewalt durch Wahlen und Abstimmungen oder durch demokratisch legitimierte Verfassungsorgane plebiszitäre Elemente unter Grundgesetz: Wahlen/Volksabstimmungen, soweit vorgesehen Bedeutung des Mehrheitsprinzips: Notwendigkeit, Entscheidungen unter zunehmend komplexen Rahmenbedingungen zu treffen; Einstimmigkeitserfordernis führt zur Blockade und politischen Immobilität Minderheitenschutz (je stärker der Minderheitenschutz ausgebaut ist, umso stärker ist auch ihr Einfluss, vgl. ⅓-Blockade einer Verfassungsänderung - Vetoposition, dagegen aber auch Gestaltungsrechte, Untersuchungsausschuss, Rederechte im Bundestag usw.); Mehrheitsentscheidungen können nur dann akzeptabel sein, wenn Minderheit im Diskurs die Chance hat, auf die Entscheidungsfindung Einfluss zu nehmen; daher zugleich auch rechtsstaatliche Grenzen der Mehrheit: Grundrechte, Bestimmbarkeit, Verhältnismäßigkeit, Rechtssicherheit II. Wahlen und Abstimmungen Grundgesetz verwirklicht strikt repräsentative Demokratie Staatsvolk ist auf periodisch wiederkehrende Wahl des Bundestages beschränkt; Bundestag ist daher das zentrale Verfassungsorgan auf Bundesebene; Landtage sind entsprechende Organe auf Landesebene Bestimmung des Staatsvolks nach formalen Kriterien (vgl. BVerfGE 83, 37 ff. Ausländerwahlrecht); maßgeblich ist deutsche Staatsangehörigkeit Art. 38 GG (Wahlrechtsgrundsätze) allgemeine Wahl: kein Ausschluss bestimmter Gruppen aus politischen, wirtschaftlichen oder sozialen Gründen (Problem: Kinderwahlrecht) gleiche Wahl: gleicher Zähl- und gleicher Erfolgswert (Probleme: 5%- Klausel, Überhangmandate) unmittelbare Wahl: Absage an Wahlmännersystem geheime Wahl: Schutz vor Nachteilen wegen der Wahl (Problem: Briefwahl) freie Wahl: Verbot unzulässiger Wahlbeeinflussung Wahlsysteme: Mehrheitswahl/Persönlichkeitswahl Verhältniswahl/Listenwahl Wahlprüfungssystem (Art. 41 GG) III. Volksvertreter und politische Parteien Zitat aus der Satzung der Anarchistischen Pogo-Partei Deutschlands (APPD): Die APPD verpflichtet sich allen gescheiterten Existenzen [...] und fordert eine lustvolle Umgestaltung der Gesellschaft. Sie tritt ein für Frieden, Freiheit und Abenteuer und das Recht auf Arbeitslosigkeit. Krise der Parteienstaatlichkeit: R. v. Weizsäcker: Parteien hätten [ ] die ganze Struktur der Professor Dr. Kyrill-A. Schwarz Seite 9

2 Gesellschaft durchzogen [ ] ; Parteien seien [ ] machtversessen auf den Wahlsieg und machtvergessen bei der Wahrnehmung der Führungsaufgaben [...] BVerfGE 1, 208 (225): Sie (sc. die Parteien) sind zu integrierenden Bestandteilen des Verfassungsaufbaus und des verfassungsrechtlich geordneten politischen Lebens geworden. ; bemerkenswerte Karriere einer Institution, die von Bismarck noch mit dem Gesetz gegen die gemeingefährlichen Bestrebungen der Sozialdemokratie von 1878 bekämpft wurde, deren Gefahren in der Weimarer Reichsverfassung in Art. 130 I ihren Niederschlag fanden: Die Beamten sind Diener der Gesamtheit, nicht einer Partei. ständige Rspr. BVerfG: Parteien haben den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution, ohne Teil der Staatsorganisation zu sein, sie gehören dem gesellschaftlichen Bereich an, wirken aber in den staatlichen Bereich ein, sie stehen im Schnittpunkt von Staat und Gesellschaft, formen den politischen Willen in der Gesellschaft und bringen diesen auf der staatlichen Ebene ein verfassungsrechtliche Stellung und Aufgaben der Parteien werden in 1 I PartG definiert; danach sind Parteien [...] ein verfassungsrechtlich notwendiger Bestandteil der freiheitlich demokratischen Grundordnung. Sie erfüllen mit ihrer freien, dauernden Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes eine ihnen nach dem Grundgesetz obliegende und von ihm verbürgte öffentliche Aufgabe. in der parlamentarischen Demokratie des GG erfolgt Staatswillensbildung primär im Parlament als Repräsentationsorgan des Volkes; Legitimation durch periodische Wahlen; Parteien sollen die Transformation der Volkswillensbildung zur Staatswillensbildung ermöglichen ständige Rspr. BVerfG: Die für den Prozess der politischen Willensbildung im demokratischen Staat entscheidende Rückkoppelung zwischen Staatsorganen und Volk ist auch Sache der Parteien. ( ) Willensbildung des Volkes und Willensbildung in den Staatsorganen vollziehen sich in vielfältiger und tagtäglicher, von den Parteien mitgeformter Wechselwirkung. besondere Bedeutung von Parteien bei Wahlen, da sie dem Bürger die Möglichkeit vermitteln, wirksamen Einfluss auf das politische Geschehen auszuüben (Art. 21 I GG: Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. ; ähnlich auch obwohl noch keine europäischen Parteien existieren die Bestimmung in Art. 191 EGV: Politische Parteien auf europäischer Ebene sind wichtig als Faktor der Integration in der Union. Sie tragen dazu bei, ein europäisches Bewusstsein herauszubilden und den politischen Willen der Bürger der Union zum Ausdruck zu bringen. ) einfachgesetzliche Konkretisierung in 2 PartG, der Parteien definiert als Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere nach Umfang und Festigkeit ihrer Organisation, nach der Zahl ihrer Mitglieder und nach ihrem Hervortreten in der Öffentlichkeit eine ausreichende Gewähr für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten. gerade wegen der Bedeutung der Parteien bei der politischen Willensbildung muss der Parteibegriff als solcher politisch neutral und nur formal bestimmt sein Strukturelement: Vereinigung von Bürgern (nur natürliche Personen, keine juristischen Personen; vgl. 2 I Satz 2 PartG), also gefestigter Zusammenschluss zu einem bestimmten Zweck; Beschränkung der Mitgliedschaft von Ausländern nach 2 III PartG wegen der zentralen Bedeutung von Parteien bei Wahlen, an denen Ausländer auf Bundes- oder Landesebene nicht teilnehmen können ( 12 BWahlG) Zielelement: Partei muss dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen wollen; Beschränkung auf Bundes- und Landtagswahlen verfassungsrechtlich problematisch, da sowohl Kommunalwahlen als auch Europawahlen damit ausgegrenzt werden; keine Parteien sind Bürgerinitiativen oder NGO s, da sie nicht an Wahlen teilnehmen wollen; nicht erforderlich ist Erfolg bei Wahlen; geschützt werden auch Splitterparteien; keine Verpflichtung von Parteien auf ein ungeschriebenes Merkmal des Gemeinwohls, da Gemeinwohl als Professor Dr. Kyrill-A. Schwarz Seite 10

3 materieller Begriff definiert werden müsste (durch wen?) und Parteien auch Partikularinteressen vertreten können (DIE GRAUEN als Seniorenpartei) Ernsthaftigkeit: Ausschluss der Organisationen, die nur unter dem Mantel des Parteibegriffs Vorteile (z.b. Wahlkampfkostenerstattung) erlangen wollen; PROBLEM: keine inhaltliche Überprüfung der Satzung und des Programms; entscheidend ist für das Merkmal der Ernsthaftigkeit, dass die Partei sich in der Öffentlichkeit um Erfolg (messbar in der Mitgliederzahl und im Wahlerfolg) bemüht Aufgaben der politischen Parteien: Artikulationsfunktion: Parteien formulieren politische Ziele Aggregationsfunktion: Parteien bündeln bestimmte gesellschaftlichen Zielvorstellungen zu politischen Programmen und versuchen, bei Wahlen die Unterstützung der Wähler zu erreichen Mobilisierungs- und Integrationsfunktion: Mobilisierung der Anhänger für bestimmte Ziele und damit zugleich politische Integrierung der jeweiligen Anhänger in die Gesellschaft Elitenrekrutierungs- und Regierungsbildungsfunktion: Parteien versuchen, ihre Kandidaten in politische Ämter zu ringen und steuern damit die Bildung politischer Eliten und rekrutieren zugleich den für die Ämterbesetzung notwendigen politischen Nachwuchs (Problem: polit. Quereinsteiger, der nicht den Weg der sog. Ochsentour gegangen ist) Begriff der Mitwirkung an der politischen Willensbildung schließt jedenfalls ein Monopol der Parteien bei dieser Aufgabe aus (neben den Parteien haben Einfluss auf die Willensbildung: Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände, Kirchen, Medien, NGO s) politische Willensbildung : keine abschließende Definition möglich, da prinzipiell jede Frage zum Gegenstand politischen Interesses werden kann; Offenheit des demokratischen Willensbildungsprozesses; PROBLEM: Grenzen der Mitwirkung ; Dominanz der politischen Parteien (s.u.) Problem des Parteienstaates: zentrales Problem: Einwirkung der Parteien auf die Staatsorgane (vgl. Art. 3 III der ungarischen Verfassung: Verbot, dass Parteien, unmittelbar Staatsgewalt ausüben) Verhältnis von Partei und Parlament: (Stichworte: imperatives Mandat, Fraktionszwang, grds. ist Abgeordneter nach Art. 38 frei und behält Mandat auch bei Parteiwechsel oder -ausschluss; aber Möglichkeit für Partei zu reagieren durch Nichtwiederaufstellen o.ä.) Verhältnis von Partei und Regierung: (Regierung ist nicht der Exekutivausschuss der Regierungspartei oder einer Koalition; Regierung ist siehe Amtseid dem Gemeinwohl verpflichtet; im Ergebnis rechtliche, nicht aber immer faktische Trennung von Partei und Regierung; Partei kann keine unmittelbaren Weisungen erteilen) Verhältnis von Parteien und Verwaltung: keine besonderen Einflussmöglichkeiten; Verwaltung muss gegenüber der jeweiligen Regierung loyal sein; kein Obrigkeitsstaat, sondern Funktionsbedingung des demokratischen Verfassungsstaates (Beamtenstellen dürfen mit Ausnahme sog. politischer Beamter, die ein besonderes Vertrauensverhältnis voraussetzen nicht nach parteipolitischer Präferenz vergeben werden) Verhältnis von Partei und Justiz: Gerichte müssen schon wegen ihrer besonderen Funktion unparteilich sein; Problem der Bedrohung der Unabhängigkeit der Gerichte durch Ämterpatronage (zunehmende Politisierung der Richterwahl beispielsweise des Bundesverfassungsgerichts zur Durchsetzung politischer Zielvorstellungen) Gründungsfreiheit als Individualgrundrecht (Staat ist an Gründung nicht beteiligt, kein Zulassungs- oder Genehmigungsverfahren); umfasst auch freie Wahl des Namens, der Rechtsform (zumeist nicht rechtsfähige Vereine des bürgerlichen Rechts), der Programmatik, der Satzung und der inneren Organisation, der Auflösung und der Fusion Eintritts- und Austrittsrecht Betätigungsfreiheit (Gründungsfreiheit liefe ohne Möglichkeit der Betätigung leer) umfasst Programmfreiheit, Mitgliederfreiheit (Problem des Aufnahmeanspruchs, Monopolstellung bei Vergabe öffentlicher Ämter, aber gleichwohl kein subjektives Recht auf Aufnahme, allerdings Professor Dr. Kyrill-A. Schwarz Seite 11

4 darf Ablehnung nicht willkürlich erfolgen; Parteien sind nicht an Gleichheitssatz gebunden (Frauenpartei, Block der Heimatvertriebenen und Entrechteten) Gleichheit der Parteien: grundsätzlich gilt strikter formaler Gleichheitssatz; für Ungleichbehandlung sind grds. zwingende Gründe erforderlich Modifikationen des Grundsatzes strikter Gleichheit durch das Konzept abgestufter Chancengleichheit grundsätzlich ist der Staat nicht verpflichtet, Leistungen zu gewähren oder Einrichtungen zur Verfügung zu stellen; wenn dies aber geschieht, so sollen nach 5 I 1 PartG alle Parteien gleichbehandelt werden nach 5 I 2 PartG Differenzierung nach der Bedeutung der Parteien (zentrales Problem bei Vergabe von Sendezeiten in Rundfunk und Fernsehen, Stadthallen, Marktständen, Plakatwänden usw.); sehr strittig, ob der Staat beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk eigentlich befugt ist, Parteien gewissermaßen zu sortieren und dem Bürger damit die Entscheidung abzunehmen, über die Bedeutung einer Partei abzustimmen (welche eigentlich im Wahlvorgang zu treffen ist) Parteiverbot: Parteiverbot als vollständiger Ausschluss einer Partei von der politischen Willensbildung ist der Versuch der Lösung eines verfassungsrechtlichen Grenzproblems (BVerfG); also keine vollständige Neutralität des Staates gegenüber den Parteien; Konzept der wehrhaften Demokratie Antwort auf das Problem der Instrumentalisierung von Freiheit zur Abschaffung dieser Ausgleich zwischen zwei Extrempositionen: Keine Freiheit für die Feinde der Freiheit einerseits und Freiheit ist auch die Freiheit der Andersdenkenden ; entscheidendes Problem, dass politischer Staatsschutz sich natürlich nicht gegen jede Partei richten soll, sondern nur gegen solche, die das Wertesystem des Grundgesetzes negieren (die wehrhafte Demokratie dient der werthaften Demokratie) besondere Bedeutung des vom Begriff her missverständlichen Parteienprivilegs (anders als sonstige Vereinigungen können politische Parteien nur durch das BVerfG verboten werden; FAP-Verfahren BVerfGE 91, 276 ff.); neben dieser formellen Sperrwirkung besteht aber vor allem eine materielle Sperrwirkung: ohne Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Partei durch das BVerfG darf niemand die Verfassungswidrigkeit rechtlich geltend machen (erhöhter Schutz; beispielsweise dürfen Rundfunkanstalten einen Wahlwerbespot nicht mit dem Argument zurückweisen, dieser enthalte verfassungsfeindliche Inhalte; bei Entscheidung über Vergabe von Stadthallen an extremistische Parteien darf der Ruf der Gemeinde keine Rolle spielen; auch darf die Angst vor Gegendemonstranten kein Argument sein, die Veranstaltung einer unliebsamen Partei zu verbieten); aber Durchbrechung dieser Konzeption durch die Entwicklung der als verfassungsfeindlich angesehenen Partei ; Sonderproblem: Mitgliedschaft in einer verfassungsfeindlichen Partei; durch Art. 21 GG wird die Partei geschützt, nicht aber die Mitgliedschaft, daher Anknüpfungspunkt für beamtenrechtliche Bewertung bei der Prüfung der persönlichen Eignung am Maßstab der politischen Treuepflicht Voraussetzungen eines Parteiverbots: Existenz einer Partei; verfassungswidriger Zweck (Beeinträchtigung oder Beseitigung der freiheitlich-demokratischen Grundordnung (=Kernsubstanz der Verfassung): eine Ordnung, [ ] die unter Ausschluss jeglicher Gewalt- und Willkürherrschaft eine rechtsstaatliche Herrschaftsordnung auf der Grundlage der Selbstbestimmung des Volkes nach dem Willen der jeweiligen Mehrheit und der Freiheit und Gleichheit darstellt. Bestandteile: Schutz der Menschenwürde, Schutz der Persönlichkeit, Gewaltenteilung, Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, Unabhängigkeit der Justiz, Verantwortlichkeit der Regierung, Mehrparteiensystem; eine verfassungswidrige Partei muss dies abschaffen wollen); Gefährdung des Bestandes der Bundesrepublik Deutschland (Schutz der Integrität des Staates nach außen und nach innen); ausreichend sind Bestrebungen, nicht erforderlich ist tatsächlich eingetretene Gefährdung; Partei muss Professor Dr. Kyrill-A. Schwarz Seite 12

5 darauf ausgehen, die freiheitlich demokratische Grundordnung zu beseitigen; erforderlich ist also eine aktiv kämpferische, aggressive Haltung ; Mindestmaß in Intensität der Zielverfolgung; nicht ausreichend ist bloße theoretische Ablehnung des Staates; Ziele können durch Programm der Partei und das Verhalten der Anhänger ermittelt werden (hier: V-Mann-Problematik im NPD-Verbotsverfahren); Differenzierung zwischen Führungspersonal und einfachen Mitgliedern erforderlich Parteiverbotsverfahren: Antragsberechtigung: Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung ( 43 I BVerfGG); strittig, ob politisches Ermessen (so h.m.) oder Pflicht zur Antragstellung (so, wenn Schutzauftrag des Art. 21 I GG ernst genommen werden soll; aber: keine Möglichkeit, einen Antragsteller gerichtlich zu zwingen, ein Verfahren einzuleiten); anschließend Vorverfahren nach 45 BVerfGG; (in diesem Stadium: Scheitern des NPD- Verfahrens aus prozessualen Gründen, da Verfahrenshindernis: nach Ansicht von drei Richtern durch Beobachtung durch V-Leute die Staatsfreiheit der Parteien verletzt; zur Fortsetzung des Verfahrens hätten 6 Richter dem Verfahren Fortgang geben müssen); Verlust des Status als Partei; Auflösung der Parteiorganisation (zwingend); Einziehung des Parteivermögens (fakultativ); Verbot von Ersatzorganisationen; Mandatsverlust nach 46 BWahlG (strittig, da Mandatsträger Abgeordnete des gesamten deutschen Volkes und nicht nur einer Partei sind) IV. Das Postulat lückenloser demokratischer Legitimation demokratische Legitimität ist Schlüsselbegriff des demokratischen Staates; Bindeglied zwischen Volk und den mit der Wahrnehmung von Staatsaufgaben betrauten Staatsorganen Volk = deutsches Staatsvolk (dagegen: Erweiterung durch Kategorien der Betroffenheit o- der des Unterworfenseins, dann auch Ausländer; grundlegend: BVerfGE 83, 37 ff.) Staatsgewalt : jedes amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter; insgesamt weit zu interpretieren und umfasst alle Verhaltensweisen und Äußerungen, die dem Staat zuzurechnen sind demokratische Legitimation : Äußerungen der Staatsgewalt müssen Ausgangspunkt im Willen des Volkes haben und durch das Volk begründet und gerechtfertigt werden; erforderlich ist i.s. personeller demokratischer Legitimation, dass alle staatlichen Organe sich auf eine ununterbrochene Legitimationskette berufen können (Sonderproblem: Räte, Beiräte o.ä., die durch Exekutive eingesetzt werden) 4 Das republikanische Prinzip Literaturhinweise Gröschner, in: 80 Jahre Weimarer Reichsverfassung was ist geblieben? 1999, S. 49 ff.; Isensee, JZ 1981, 1 ff.; Klein, DÖV 2009, 741 ff. Absage an eine dynastische, durch Erbfolge bedingte Monarchie (diese könnte wegen der Sperrwirkung aus Art. 79 III GG auch nicht durch Verfassungsänderung eingeführt werden Republikanisches Prinzip gilt nach Art. 28 I GG auch für die Landesverfassungen Bekenntnis zur Republik bestätigt insgesamt freiheitlich-demokratische Ausrichtung des GG Materielle Seite des republikanischen Prinzips: freiheitliche Staatsverfassung; Verpflichtung der Staatsgewalt auf das Gemeinwohl (salus publica; bonum commune); Gebot eines fairen politischen Wettbewerbs Professor Dr. Kyrill-A. Schwarz Seite 13