Übung für Anfänger im Öffentlichen Recht. Übungsfall 10

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1 Prof. Dr. Alexander Proelß Wintersemester 2010/2011 Übung für Anfänger im Öffentlichen Recht Übungsfall 10 {Die Idee zu diesem Fall entstammt Degenhart, Klausurenkurs im Staatsrecht, Fall 9, und Teubner, NWVBl. 1991, 358 ff.} Das von Bundestag und Bundesrat beschlossene Gesetz ist verfassungswidrig, wenn eine Volksabstimmung über ein Bundesgesetz vom Grundgesetz generell ausgeschlossen ist oder wenn sie nicht durch einfaches Gesetz eingeführt werden dürfte. I. Grundsätzliche verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Volksabstimmungen Das Grundgesetz könnte Volksabstimmungen gänzlich ausschließen. Es enthält in Art. 38 Abs. 1 und 2 GG nähere Bestimmungen über Wahlen zum Bundestag und erwähnt Volksabstimmungen bzw. Volksentscheide konkret nur in Art. 29 Abs. 2 S. 1 GG im Zusammenhang mit der Neugliederung des Bundesgebiets. Allerdings spricht Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG über diese Einzelausgestaltungen hinaus aus, dass das Volk die Staatsgewalt u.a. in Wahlen und Abstimmungen ausübt. Mit diesem Begriffspaar stellt das GG heraus, dass über Wahlen also Personalentscheidungen hinaus auch Sachentscheidungen des Volkes grundsätzlich zu den politischen Mitwirkungsrechten der grundgesetzlichen Ordnung gehören [Dreier, in: ders., GG, Art. 20 Rn. 100]. Indem das GG Wahlen und Abstimmungen in Art. 20 GG festschreibt, sind diese zugleich als besondere Ausprägung des Demokratieprinzips vom Schutz des Art. 79 Abs. 3 GG umfasst. Volksabstimmungen sind also nicht generell unzulässig. II. Erfordernis einer Ausgestaltung in der Verfassung Die Verfassungsmäßigkeit des Volksabstimmungsgesetzes hängt davon ab, ob Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG bereits als verfassungsrechtliche Grundlage für eine einfachgesetzliche Regelung einer Volksabstimmung ausreicht oder ob dafür weitergehende Regelungen in der Verfassung erforderlich sind. Dazu ist Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG auszulegen. 1. Wortlaut Seinem Wortlaut nach erlaubt Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG Abstimmungen, ohne dass diese auf bestimmte Sachentscheidungen beschränkt wären. Auch schreibt Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG nicht vor, dass für eine Volksabstimmung eine weitere Ausgestaltung im Grundgesetz selbst erforderlich ist. Der Wortlaut ist insofern offen und scheint zumindest auch eine direkte einfachgesetzliche Einführung plebiszitärer Elemente zu erlauben. 2. Entstehungsgeschichte Die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes weist hingegen in eine andere Richtung. Trotz mehrerer Anträge bezüglich der Einführung direkt-demokratischer Mitwirkungsformen sprach sich der Parlamentarische Rat, von der Ausnahme der Neugliederung des Bundesgebiets abgesehen, klar

2 zugunsten der repräsentativen Demokratie aus. Die plebiszit-kritische Grundhaltung der Entstehungsgeschichte wird durch die Entwicklungsgeschichte [vgl. dazu Wehr, JuS 1998, 411 (414 f.)] gestützt. Insbesondere im Zuge der Wiedervereinigung mehrten sich die Stimmen, nach dem Vorbild der meisten Bundesländer die plebiszitären Elemente auch auf Bundesebene zu stärken, ohne dass entsprechende Vorschläge den Weg ins Grundgesetz fanden. Bereits zuvor war Art. 29 Abs. 4 GG geändert worden: Sah er ursprünglich vor, dass auf ein erfolgreiches Volksbegehren ein Neugliederungsgesetz folgen musste, so darf nunmehr der Bundestag auch beschließen, über die Neugliederung eine Volksbefragung durchzuführen, um dann eigenverantwortlich zu entscheiden. 3. Systematik Das Grundgesetz erkennt der repräsentativen Demokratie ersichtlich den Vorrang vor direktdemokratischen Elementen zu, so dass es für deren Zulässigkeit auch auf das Zusammenspiel der bestehenden Normen ankommt, die solche zulassen. Unter systematischen Gesichtspunkten sind zum einen die Art. 29 und 118, 118a GG sowie Art. 38 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 GG heranzuziehen, zum anderen die Art. 77, 78 und 82 GG. In den Art. 29 und 118, 118a GG ist näher festgehalten, unter welchen Voraussetzungen und mit welchen Rechtsfolgen ein grundgesetzlich vorgesehener Volksentscheid stattzufinden hat. Diese Normen könnten abschließend aufzählen, wann unter der geltenden Verfassung direkt-demokratische Elemente zulässig sind. Dagegen wird eingewandt, dass Art. 29 GG ein abschließender Charakter nicht zu entnehmen sei [Bleckmann, JZ 1978, 217 (222 f.)]. Das ist zwar insoweit richtig, als das Grundgesetz es durchaus offen lässt, auch für weitere Fälle Volksabstimmungen zuzulassen, doch führt das zunächst nur zur Grundaussage des Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG zurück; ob dafür ein einfaches Gesetz ausreicht, ist damit noch nicht gesagt. Für einen derartigen Verfassungsvorbehalt spricht aber die Zusammenschau der Art. 29 und 38 GG. Wie Art. 29 GG das Verfahren des Volksentscheids bei Neugliederungen näher ausgestaltet, konkretisiert Art. 38 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 GG die in Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG vorgesehenen Wahlen zu repräsentativ-demokratischen Organen. Daraus lässt sich erkennen, dass das Grundgesetz davon ausgeht, dass Wahlen und Abstimmungen über Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG hinaus in der Verfassung ergänzend ausgestaltet werden müssen. Schließlich sprechen auch die Art. 77, 78 und 82 GG dagegen, einen Volksentscheid bloß durch ein einfaches Gesetz einzuführen. Hiernach werden die Gesetze vom Bundestag beschlossen, kommen bei entsprechender Beteiligung des Bundesrates zustande, werden vom Bundespräsidenten ausgefertigt und schließlich im Bundesgesetzblatt verkündet. Eine Beteiligung des Volkes als solches ist nicht vorgesehen. Das Verfahren um eine Volksabstimmung zu ergänzen, ändert also das grundgesetzlich vorgesehene Gesetzgebungsverfahren und bedarf insoweit einer Regelung in der Verfassung selbst [Sachs, in: ders., GG, Art. 20 Rn. 32]. Es lässt sich einwenden, dass eine nachträgliche konstitutive Zustimmung des Volkes, wie sie hier vorgesehen ist, das Gesetzgebungsverfahren als solches unberührt lässt, dass vielmehr die Gesetzgebungsorgane ihr Verfahren abschließen und lediglich das Inkrafttreten, die Wirksamkeit des Gesetzes vom Entschluss eines Dritten abhängig machen. Dem widerspricht jedoch Art. 82 GG: Danach ist im Gesetz der Tag anzugeben, an dem das Gesetz in Kraft treten soll; anderenfalls tritt es vierzehn Tage nach seiner Verkündung in Kraft. Das Inkrafttreten von Gesetzen ist also grundsätzlich bedingungsfeindlich. Zwar werden vornehmlich mit Blick auf Vertragsgesetze nach Art. 59 Abs. 2 GG Ausnahmen zugelassen, doch ergibt sich dies aus jener Spezialregelung. Sofern weitergehend Bedingungen anerkannt sind, gilt dies nicht für sog. Willensbedingungen, also die Abhängigkeit von einer bestimmten Willensbetätigung eines Dritten [Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Art. 82 Rn. 10]. Die besseren systematischen Gründe sprechen mithin gegen die Einführung einer Volksabstimmung durch einfaches Gesetz. 2

3 4. Sinn und Zweck Sinn und Zweck des Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG ist es, die Grundlagen für das Demokratieprinzip Wahlen und Abstimmungen, Gewaltenteilung zu legen. Einzelne Ausgestaltungen sowohl von Wahlen und Abstimmungen als auch der Organe der Gesetzgebung, der Verwaltung und der Rechtsprechung sind dagegen anderen Vorschriften vorbehalten. Art. 20 Abs. 2 GG sichert damit als Teil der Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG die Volksherrschaft, ohne jedoch einzelne Verfahrensschritte festzuschreiben. Damit sprechen auch Sinn und Zweck des Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG für eine Ausgestaltung der Volksabstimmung in der Verfassung selbst. III. Ergebnis Im Ergebnis ist daher vor allem aus systematischen und historischen Gründen für die Einführung einer Volksabstimmung eine Änderung des Grundgesetzes erforderlich und eine Regelung durch ein einfaches Gesetz nicht ausreichend. Das Gesetz ist damit aus materiellen Gründen verfassungswidrig. Übungsfall 11 {Die diesen Fall betreffenden Probleme finden sich bei Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 595, 614 ff., 648; zum Rotationsprinzip NdsStGH, EuGRZ 1985, 428.} A. Zulässigkeit eines Organstreitverfahrens gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i.v.m. 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG I. Antragsberechtigung, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, 63 BVerfGG 1. Antragsberechtigung der Antragstellerin S Hier: Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG ( anderer Beteiligter ) i.v.m. Art. 21 GG (u.a.); verfassungskonforme Erweiterung des 63 BVerfGG, der Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG nicht einschränken kann, nötig 2. Antragsberechtigung des Antragsgegners W Hier: Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG ( anderer Beteiligter ) sowie nach 63 BVerfGG als Bundestagsabgeordneter mit eigenen Rechten ausgestatteter (freies Mandat aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) Teil des Bundestages II. Streitgegenstand, 64 Abs. 1 BVerfGG Maßnahme oder Unterlassen des Antragsgegners, die/das nach dem Sinn des Organstreitverfahrens rechtserheblich sein muss [BVerfGE 96, 264 (277)] Hier zwei Anknüpfungspunkte: Mitwirkung des W in der M-Fraktion (positives Tun) und Weigerung, das Mandat niederzulegen (Unterlassen): + 3

4 III. Antragsbefugnis, 64 Abs. 1 BVerfGG Möglicherweise verletztes Recht: Befugnis der Partei zur (Nach)Besetzung des Sitzes eines ausgeschiedenen Abgeordneten. Niedergelegt in 48 Abs. 1 Satz 1 BWG, der das Recht zur listenmäßigen (Erst) Aufstellung der Bundeskandidaten fortschreibt. 1 Abs. 2 PartG erwähnt die Aufstellung von Bewerbern für die Wahlen in Bund, Ländern und Gemeinden als einen der Bereiche, auf welchen die Parteien ihrer verfassungsrechtlichen Aufgabe, an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken, nachkommen. Damit wird deutlich, dass sich das in 48 Abs. 1 Satz 1 BWG normierte Recht aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG ableitet, der als verletztes Recht in Betracht kommt. Das Recht aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG steht der Partei (S) zu, deren Abgeordneter (W) ausgeschieden zu sein scheint. Wenn und soweit die von W abgegebene Verpflichtungserklärung wirksam ist, müsste W jedenfalls sein Bundestagsmandat niederlegen. Insofern ist es nicht offensichtlich ausgeschlossen, dass S in ihrem Recht aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt wurde. S ist demnach antragsbefugt. IV. Ordnungsgemäßer Antrag, 23, 64 BVerfGG: + V. Rechtsschutzinteresse: + VI. Ergebnis: + B. Begründetheit Der Antrag der S ist begründet, soweit ihr aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG ein Nachbesetzungsrecht zusteht und dieses verletzt ist. Dies ist dann der Fall, wenn W trotz seiner Fraktionsmitarbeit nicht mehr Mitglied des Deutschen Bundestages ist oder die Pflicht besitzt, sein Mandat niederzulegen. In diesen Fällen erklärt das BVerfG das Verhalten des W für verfassungswidrig, 67 BVerfGG. I. Mitgliedschaft des W im Deutschen Bundestag Möglicherweise könnte W aufgrund der Erklärung gegenüber S sein Bundestagsmandat verloren haben. Zu beachten ist, dass es sich um eine bloße Verpflichtungserklärung zum Verzicht (analog 133, 157 BGB) handelt, die nicht bewirkt, dass das Mandat automatisch entfällt. Die Wirksamkeit der Verpflichtungserklärung kann insoweit dahinstehen (II). II. Verpflichtung zur Niederlegung des Mandats Da eine Pflicht zur Niederlegung des Mandates aus Gesetz nicht in Betracht kommt, kann sie nur aus der Verpflichtungserklärung folgen. Die Bindung an die abgegebene Erklärung setzt ihre Wirksamkeit voraus. 1. Formelle Wirksamkeit An der formellen Wirksamkeit der Erklärung des W gegenüber S bestehen zumindest drei Bedenken, die zwar in erster Linie die Verzichtserklärung selbst betreffen, darüber hinaus aber auch für eine Verpflichtungserklärung zum Verzicht gelten: Zum einen ist eine Verzichtserklärung gem. 46 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 1 BWG, Art. 38 Abs. 3 GG an eine Form gebunden, die hier nicht 4

5 beachtet wurde; des Weiteren ging die Erklärung dem Bundestagspräsidenten nicht zu, was jedoch von 46 Abs. 3 Satz 1 und 2 BWG für den Verzicht gefordert wird; letztlich ist eine bedingte (oder befristete) Verzichtserklärung von vornherein unwirksam, da dies das Gebot klarer Verhältnisse des Mitgliederbestands gefährden würde. Beachte: Eine detaillierte Prüfung einfachen Bundesrechts (BWG) im Rahmen eines verfassungsgerichtlichen Verfahrens wäre grob fehlerhaft. Deshalb bedarf es des Hinweises auf die Öffnungsklausel des Art. 38 Abs. 3 GG. Vorliegend wäre es zulässig, die Prüfung der formellen Wirksamkeit der Erklärung unter Hinweis auf den fehlenden Verfassungsrang der 46 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 1 BWG offen zu lassen. Hier: 2. Materielle Wirksamkeit Auch an der materiell-verfassungsrechtlichen Wirksamkeit der Erklärung bestehen erhebliche Zweifel im Hinblick auf das freie Mandat gem. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG. Das freie Mandat ist prinzipiell unabhängig von der Parteizugehörigkeit. Dies gilt insbesondere in Konfliktfällen. Würde dem aus Art. 21 GG folgenden Recht der Partei zur listenmäßigen Aufstellung der Bundeskandidaten der Vorrang eingeräumt, hätte dies in vorliegendem Fall die Konsequenz, dass Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG vollständig leerliefe. Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG, der die Parteien berechtigt, von ihren Mitgliedern eine gewisse Parteidisziplin abzuverlangen, kann sich gegenüber dem Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG jedenfalls nicht in einem solchermaßen absoluten Sinne durchsetzen. Der Erklärungsinhalt verstößt deshalb gegen den Grundsatz des freien Mandats [im Erg. auch Schoch, Übungen im Öffentlichen Recht I, 2000, S. 137 ff.; sowie Erichsen, StaatsR und VerfGbkt II, 1979, S. 3 ff.]. Für weniger einschneidende parteiinterne Sanktionen mag im Einzelfall etwas anderes gelten. Hier: 3. Zwischenergebnis Die Erklärung des W ist sowohl aus formellen als auch aus materiellen Gründen unwirksam. Jedenfalls in materiell-rechtlicher Hinsicht genießen die Unwirksamkeitsgründe Verfassungsrang. W war verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, auf sein Mandat zu verzichten. III. Ergebnis Organstreit ist unbegründet, da der Partei- und Fraktionswechsel des W ohne Einfluss auf sein Mandat ist und das Nachbesetzungsrecht daher nicht verletzt. C. Endergebnis Der Organstreit ist zulässig, jedoch nicht begründet. 5