Fall 6: Der Ausschluss aus der Bundestagsfraktion

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1 Fall 6: Der Ausschluss aus der Bundestagsfraktion In Betracht kommt ein Organstreitverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG. Dieses hat (Aussicht auf) Erfolg, soweit es zulässig und begründet ist. A. Zulässigkeit I. Beteiligtenfähigkeit (oder: Parteifähigkeit), Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, 63 BVerfGG 1. Z müsste für ein solches Organstreitverfahren parteifähig (antragsberechtigt) sein. Die Parteifähigkeit im Organstreitverfahren wird in den Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und 63 BVerfGG geregelt. Der einzelne Anbgeordnete wird in diesen Normen nicht ausdrücklich erwähnt. Daher müsste Z hier als anderer Beteiligter i. S. v. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG vom Grundgesetz oder der Geschäftsordnung des Bundestags mit eigenen Rechten ausgestattet sein. Da die Abgeordneten in Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG mit eigenen Rechten versehen sind, ist Z als Abgeordneter im Organstreitverfahren beteiligtenfähig. 2. Antragsgegnerin ist die X-Fraktion. Um taugliche Antragsgegnerin zu sein, müsste sie als Organteil durch das Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung des Bundestags mit eigenen Rechten ausgestattet sein, 63 BVerfGG. Fraktionen sind in sich abgeschlossene Gliederungen des Organs Bundestags und Ausdruck des heutigen politischen Gliederungsprinzips für die Arbeit des Parlaments. Insofern werden sie als notwendige Institutionen des Verfassungslebens bezeichnet und sind in der bundesdeutschen Parteiendemokratie maßgebliche Faktoren der politischen Willensbildung. Verfassungsrechtlich werden sie nur beiläufig erwähnt (Art. 53a Abs. 1 S. 2 GG), von der Geschäftsordnung des Bundestags werden sie jedoch ausdrücklich anerkannt, 10 ff. GeschOBT. Das Recht auf Fraktionsbildung wird dabei als Ausfluss der in Ausübung des freien Mandats getroffenen Entscheidung der Abgeordneten verstanden, so dass Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG die Fraktionen über die fraktionsangehörigen Abgeordneten mittelbar mit eigenen Rechten ausstattet, die von der Geschäftsordnung (vgl. nur 10 Abs. 1, 57 Abs. 2 u. 4, 76 Abs. 1, 80 Abs. 2, 81 Abs. 1 S. 1, 84 S. 1 lit b), 85 Abs. 1 S. 1 GeschOBT u. v. a. m.) näher festgelegt werden. Infolgedessen ist auch die X-Fraktion im Organstreitverfahren parteifähig. II. Tauglicher Streigegenstand, 64 Abs. 1 BVerfGG Im Rahmen eines Verfahrens nach 13 Nr. 5 BVerfGG kann nur ein Streit über eine rechtserhebliche Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners ausgetragen werden, 64 Abs. 1 BVerfGG. Der Ausschluss des Z aus der X-Fraktion ist für diesen in seinem Rechtsverhältnis zur X- Fraktion im genannten Sinn rechtserheblich, so dass seinem Organstreit ein tauglicher Streitgegenstand zu Grunde liegt. III. Antragsbefugnis, 64 Abs. 1 BVerfGG Ferner müsste Z antragsbefugt sein. Dies ist er gem. 64 Abs. 1 BVerfGG, wenn er geltend machen kann, durch die beanstandete Maßnahme in eigenen Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein. 1

2 Hierzu genügt es, wenn er als Antragsteller darlegen kann, dass der Antragsgegner in dem Rechtsverhältnis zwischen den beiden Beteiligten tatsächlich bestehende eigene Rechte des Antragstellers durch die beanstandete Maßnahme verletzt oder unmittelbar gefährdet habe. Für die Darlegung der Verletzung (nicht aber des Bestehens des möglicherweise verletzten Rechts) reicht es, wenn diese nicht von vornherein rechtlich oder faktisch ausgeschlossen ist und sie insofern möglich erscheint (sog. Möglichkeitstheorie). Die Rechtsposition, die Z im Rechtsverhältnis zur X-Fraktion geltend macht, besteht darin, seiner Fraktion auch weiterhin angehören zu wollen. Da sich das Recht auf Fraktionsbildung schon vom durch Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG garantierten freien Mandat ableitet (s. o.), gilt dies umgekehrt auch für das Recht, in einer solchen Fraktion zu bleiben (str.). Dass diese verfassungsrechtliche Rechtsposition vom Antragsgegner im Sinne eines nicht gerechtfertigten Eingriffs verletzt wurde, erscheint angesichts des Vortrags des Z nicht von vornherein ausgeschlossen. Z ist daher antragsbefugt. IV. Frist, Form, 64 Abs. 3, 23 Abs. 1 BVerfGG Z ist umgehend vor das Bundesverfassungsgericht geschritten, weshalb die Frist des 64 Abs. 3 BVerfGG gewahrt ist. Mangels anderer Anhaltspunkte ist davon auszugehen, dass Z seinen Antrag schriftlich und begründet ( 23 Abs. 1 BVerfGG) eingereicht hat. V. Ergebnis Ein von Z angestrengtes Organstreitverfahren wäre demnach zulässig. B. Begründetheit Der Antrag des Z ist begründet, wenn sein Ausschluss aus der X-Fraktion ihn in seinen verfassungsmäßigen Rechten verletzt. I. Verletzung des Z in seinem Recht aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG In Betracht kommt zunächst eine Verletzung des Z in seinem Recht aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG Z wäre in seinem Recht aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG durch den Fraktionsausschluss verletzt, wenn dieses Recht dadurch beeinträchtigt wäre (1.) und diese Beeinträchtigung nicht zu rechtfertigen wäre (2.). 1. Beeinträchtigung des Z in seinem Recht aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG a. Inhalt des Rechts aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG Der Wortlaut des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG sagt lediglich aus, dass die Abgeordneten des Deutschen Bundestages Vertreter des ganzen Volkes [und dabei] an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind. Die mit dieser Vorschrift den Abgeordneten eingeräumten eigenständigen und gleichen Beteiligungsrechte werden in der Parlamentspraxis um ihrer Effektivität willen in Gruppen und Fraktionen gebündelt. Deshalb werden die Wirkungsmöglichkeiten des einzelnen Parlamentariers nicht unerheblich durch die Möglichkeit beeinflusst, einer Fraktion anzugehören. Folglich muss die Möglichkeit, sich einer Fraktion anzuschließen und dieser anzugehören zum verfassungsrechtlichen Status eines jeden Abgeordneten gehören. 2

3 b. Beeinträchtigung des Rechts aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG Durch den Ausschluss des Z ist sein Recht, einer Fraktion anzugehören beeinträchtigt. 2. Rechtfertigung der Beeinträchtigung des Rechts aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG a. Aufgrund von Rechtsgrundlagen des einfachen Rechts aa. Geschäftsordnung der X-Fraktion Die Geschäftsordnung der X-Fraktion (vgl. 48 Abs. 2 AbgG) enthält gerade keine Rechtsgrundlage für den Ausschluss. Aus dem Fehlen einer solchen Rechtsgrundlage kann aber nicht geschlossen werden, dass ein Ausschluss unzulässig ist (keine abschließende Regelung durch die Geschäftsordnung). bb. Abgeordnetengesetz Die 45 ff. AbgG enthalten keine Regelung bezüglich des Fraktionsausschlusses cc. Geschäftsordnung des Bundestages Die 10 ff. GeschOBT regeln lediglich die Bildung von Fraktionen, nicht aber den Ausschluss aus einer Fraktion. dd. Vereinsrecht Das Vereinsgesetz ist schon wegen 2 Abs. 2 Nr. 2 VereinsG auf Fraktionen nicht anwendbar und enthält ohnehin keine Regelung über den Ausschluss von Mitgliedern. Letzteres gilt auch für das (subsidiär zur Anwendung kommende) Vereinsrecht des BGB ( 21 ff. BGB) dort ist nur der freiwillige Austritt geregelt ( 39 BGB). ee. 10 Abs. 4 und 5 ParteiG Die direkte Anwendung des 10 Abs. 4 und 5 ParteiG scheitert daran, dass es hier nicht um den Ausschluss aus einer Partei, sonder aus der Fraktion geht. Möglicherweise kommt aber eine analoge Anwendung des 10 Abs. 4 und 5 ParteiG in Betracht. Eine Regelungslücke liegt insoweit vor, deren Planwidrigkeit auch unterstellt werden kann. Dennoch sind die Sachverhalte (die Interessenlagen) nicht vergleichbar. Denn während die Parteien letztlich doch der gesellschaftlichen Sphäre zuzuordnen sind, sind die Fraktionen (zumindest teilweise) als Untergliederungen des Bundestages in die organisierte Staatlichkeit eingefügt. Ferner fehlt es bei Fraktionen in der Regel sowohl an einer der Parteisatzung i.s.v. 10 Abs. 4 ParteiG vergleichbaren inhaltlichen Zielbestimmung als auch an einer der Parteischiedsgerichtbarkeit vergleichbaren Einrichtung. Demnach scheidet eine analoge Anwendung des 10 Abs. 4 und 5 ParteiG aus. ee. Im einfachen Recht findet sich somit keine Rechtsgrundlage für den Fraktionsausschluss 3

4 b. Aufgrund von Rechtsgrundlagen im Grundgesetz Mangels einer ausdrücklichen Regelung einer Rechtsgrundlage für den Fraktionsausschluss im Grundgesetz muss überprüft werden, ob eine solche durch Auslegung einer Verfassungsnorm gewonnen werden kann. In Betracht käme insoweit wieder Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG umfasst wie gesehen die Bildung von Fraktionen sowie den Beitritt und die Zugehörigkeit zu diesen. Dabei schützt Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG aber sämtliche Fraktionsangehörigen, nicht nur das einzelne Mitglied. Insofern kommen die im Fraktionsstatus gebündelten gleichen Rechte der anderen Abgeordneten als Beschränkungsgrund in Betracht. Letztlich würde die Arbeits- und Funktionsfähigkeit der Fraktion unterlaufen, wenn es keine Möglichkeit gäbe, einen wiederholt gegen die Grundsätze der Fraktion verstoßenden Abgeordneten aus dieser auszuschließen. Hiermit wäre dann das Recht auf freie Fraktionsbildung der anderen Abgeordneten seiner Effektivität beraubt. Demnach sind die Rechte der anderen fraktionsangehörigen Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG Rechtgrundlage für die Beeinträchtigung des Rechts des Z aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG. c. Verfassungsrechtliche Voraussetzungen der Rechtfertigung Ist also ein Fraktionsausschluss unter Zugrundelegung des Rechts der anderen Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG grundsätzlich möglich, stellt sich die Frage nach den dafür zu beachtenden verfassungsrechtlichen Voraussetzungen. Da die Verfassung insoweit keine ausdrücklichen Regelungen enthält, müssen diese unter Berücksichtigung der im Grundgesetz enthaltenen Wertungen entwickelt werden. aa. Formelle Voraussetzungen In formeller Hinsicht spricht nichts für einen Verfassungsverstoß: Z wurde ordnungsgemäß geladen, außerdem wurde für seinen Ausschluss das höchst denkbare Quorum erreicht. bb. Materielle Voraussetzungen Nach dem Grundsatz der praktischen Konkordanz sind verfassungsrechtlich geschützte Rechtsgüter im Kollisionsfall so einander zugeordnet werden, dass jedes von ihnen möglichst weitgehend wirksam wird. Es muss also ein dermaßen schonender Ausgleich zwischen den beiden Gütern gefunden werden, der beide möglichst weitgehend verwirklicht. Hier streitet auf der einen Seite das Recht eines einzelnen Abgeordneten, nicht aus der Fraktion ausgeschlossen zu werden, auf der anderen Seite das Recht der übrigen Abgeordneten der Fraktion, ein Mitglied aus der Fraktion auszuschließen, dass die Arbeitsund Funktionsfähigkeit der Fraktion beeinträchtigt. Beide Rechte wurzeln in Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG. Um einen möglichst schonenden Ausgleich zwischen diesen beiden Rechtsgütern zu gewährleisten ist deshalb davon auszugehen, dass nicht jeder Meinungsunterschied zwischen Fraktion und einzelnem Abgeordneten einen Ausschluss rechtfertigen kann. Zu fordern ist vielmehr, ein wichtiger Grund. 4

5 Ein Indiz für das Vorliegen eines solchen wichtigen Grundes kann 10 Abs. 4 ParteiG entnommen werden. Diese Vorschrift fordert als Grund für den Parteiausschluss einen vorsätzlichen Verstoß gegen die Satzung oder gegen Grundsätze der Partei. Weiterhin muss der Partei dadurch schwerer Schaden zugefügt worden sein. Bei der Übernahme der Wertung des 10 Abs. 4 ParteiG ist allerdings zu beachten, dass diese Vorschrift letztlich auf die Vergangenheit gerichtet illoyales Verhalten sanktioniert, was im Hinblick auf den vornehmlich privatrechtlichen Status der Parteien keinen Bedenken begegnet. Hingegen ist die Rechtsposition (auch) des fraktionsgebundenen Abgeordneten vom Grundsatz des freien Mandats (Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG) geprägt, weshalb ein Fraktionsausschluss aus Sanktionsgründen (allein) für in der Vergangenheit liegendes Verhalten gravierenden Bedenken begegnet. Vielmehr zielt der Fraktionsausschluss darauf, die Erhaltung der Gestaltungsoptionen der anderen Fraktionsmitglieder für die Zukunft zu sichern (s.o.). Es ist deshalb auf eine aus den konkreten Umständen abzuleitende Zukunftsprognose abzustellen und zu überprüfen, ob eine vertrauensvolle Zusammenarbeit des betroffenen Abgeordneten mit seinen Fraktionskollegen noch möglich erscheint. Ein Ausschlussgrund ist unter dieser Prämisse immer dann zu bejahen, wenn ein Fraktionsmitglied trotz Gelegenheit, seine gerügte Äußerung öffentlich klarzustellen und Missverständnisse auszuräumen, auf seiner den politisch-programmatischen Grundsätzen der Fraktion wesentlich widersprechenden Auffassung beharrt. Er macht in diesem Fall deutlich, dass er auch in Zukunft nicht nur in dem maßgeblichen Punkt der Fraktionsmeinung nicht zu folgen gedenkt, sondern auch weiterhin öffentlich dagegen Stellung beziehen wird. Dies berechtigt im Rahmen einer von der Fraktion zu treffenden Prognose die Einschätzung, dass eine vertrauensvolle Zusammenarbeit mit den anderen Fraktionsmitgliedern auch in Zukunft nicht möglich sein wird. Im vorliegenden Fall hat Z auf Nachfrage deutlich gemacht, dass er auch in Zukunft bei seiner der Fraktionslinie widersprechenden Auffassung bleiben wird. Dies kommt insbesondere auch darin zum Ausdruck, dass er sich schon derart von den gemeinsamen Grundüberzeugungen der Fraktion und Partei entfernt hat, dass er offen zur Wahl einer anderen Partei aufruft. Eine gedeihliche Zusammenarbeit mit der X-Fraktion ist vor diesem Hintergrund nicht mehr zu erwarten. Ein wichtiger Grund für den Fraktionsausschluss liegt demnach vor, weshalb auch die materiellen Voraussetzungen beachtet wurden. d. Ergebnis Die Beeinträchtigung des Z in seinem Rechts aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG ist demnach gerechtfertigt. 3. Ergebnis Z ist demnach nicht in seinem Recht aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG verletzt. 5

6 II. Verletzung des Z in seinem Recht aus Art. 5 Abs. 1 GG (Meinungsfreiheit) In Betracht kommt weiter eine Verletzung des Z in seinem Recht aus Art. 5 Abs. 1 GG (Meinungsfreiheit). Hier bot zwar eine Meinungsäußerung des Z Anlass für den Ausschluss des Z aus der Fraktion. Allerdings sind sowohl Z als auch die X-Fraktion Personen mit verfassungsrechtlichem Status, weshalb sie sich nicht auf Art. 5 Abs. 1 GG in seiner Abwehrdimension berufen können. In den Grundrechten ist jedoch auch eine objektive Werteordnung zu sehen, die auch außerhalb ihres Abwehrgehalts berücksichtigt werden muss, etwa bei der Bewertung von (rein) staatsorganisationsrechtlichen Streitigkeiten. Gefordert ist aber ausschließlich, die Grundwertung der Verfassung für die freie Meinungsäußerung als ein Faktor in der Abwägung zu berücksichtigen. Genau das ist hier aber schon im Rahmen des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG geschehen, indem gefragt wurde, ob die Meinungsäußerung des Z vorliegend so wesentlich war, dass sie die (weitere) Zusammenarbeit in der Fraktion nachhaltig schädigt. Diese Schwelle ist hier wie ausgeführt erreicht. Eine Verletzung des Z in seinem Recht aus Art. 5 Abs. 1 GG scheidet demnach ebenso aus. III. Verletzung des Z in seinem Recht aus Art. 46 Abs. 1 GG (Indemnität) Art. 46 Abs. 1 GG bezieht sich ausdrücklich nur auf Sanktionen durch die öffentliche Gewalt, gerade nicht auf Sanktionen innerhalb eines Organ(-teils) Der Ausschluss des Z ist jedoch eine solche Maßnahme innerhalb eines Organ(-teils) und eben keine Sanktion durch die öffentliche Gewalt, weshalb eine Verletzung des Z in seinem Recht aus Art. 46 Abs. 1 GG ausscheidet. IV. Ergebnis Der Fraktionsausschluss verletzt Z nicht in seinen verfassungsmäßigen Rechten, weshalb das von ihm angestrengte Organstreitverfahren unbegründet ist. C. Ergebnis Der von Z angestrengte Organstreit ist zwar zulässig, aber nicht begründet; er wird deshalb keinen Erfolg haben (er hat deshalb keine Aussicht auf Erfolg). 6