Jura Online - Fall: Salzsäure im Wein - Lösung

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1 Jura Online - Fall: Salzsäure im Wein - Lösung Die Veröffentlichung der Liste durch das Bundesministerium für Gesundheit ist rechtmäßig, wenn sie der Bindung der Verwaltung an Recht und Gesetz im Sinne des Artikels 20 III GG entspricht. A. Ermächtigungsgrundlage Aus Art. 20 III GG folgt u.a. der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes. Danach bedarf das Handeln der Verwaltung dann einer parlamentsgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, wenn die Maßnahme wesentlich ist (Wesentlichkeitstheorie). Indiz für die Wesentlichkeit einer Verwaltungsmaßnahme ist deren Grundrechtsrelevanz. Die Veröffentlichung der Liste wäre als Verwaltungsmaßnahme dann wesentlich - und unterfiele dem Grundsatz des Vorbehalts des (Parlaments-) Gesetzes - wenn Sie grundrechtsrelevant ist, das heißt, wenn sie in Grundrechte eingreift. Die Veröffentlichung der Liste könnte hier in Art. 12 I GG, Art. 14 I GG oder Art. 2 I GG eingreifen. I. Eingriff in Art. 12 I GG In Betracht kommt zunächst ein Eingriff in Art. 12 I GG. 1. Schutzbereich Dazu müsste zunächst der Schutzbereich von Art. 12 I GG betroffen sein. a) Persönlicher Schutzbereich In persönlicher Hinsicht schützt Art. 12 I GG alle Deutschen (sog. Deutschen- Grundrecht). Sofern es sich bei den betroffenen Unternehmen um juristische Person handelt, so gilt für sie Art. 19 III GG. Danach muss das betreffende Grundrecht dem Wesen nach auf sie anwendbar sein. Dies ist im Hinblick auf die wirtschaftliche Tätigkeit der Weinunternehmen in Bezug auf Art. 12 GG der Fall. Der persönliche Schutzbereich ist daher betroffen. b) Sachlicher Schutzbereich Ferner müsste die Veröffentlichung der Liste den Schutzbereich des Art. 12 I GG in sachlicher Hinsicht betreffen. Geschützt ist insoweit die Berufsfreiheit als einheitliches Grundrecht, das sich aus der freien Berufswahl und der freien Berufsausübung zusammensetzt. Beruf in diesem Sinne ist jede auf Dauer angelegte Tätigkeit, die der Schaffung oder der Erhaltung einer Lebensgrundlage dient. Die Herstellung und der Vertrieb von Wein ist auf Dauer angelegt und dient der Gewinnerzielung und damit der Schaffung oder Erhaltung einer Lebensgrundlage. Zu der Herstellung und dem Vertrieb von Produkten gehört auch die (werbliche) Außendarstellung des herstellenden Unternehmens als Teil seiner Berufsausübung. Sie ist daher auch durch Art. 12 GG geschützt. Zu dieser Außendarstellung gehören auch Informationen über die von dem Unternehmen vertriebenen Produkte, so dass der sachliche Schutzbereich betroffen ist.

2 2. Eingriff Die Veröffentlichung der Liste müsste zudem einen Eingriff in Art. 12 GG darstellen. a) Klassischer Eingriff Es könnte sich zunächst um einen Eingriff im Sinne des klassischen Eingriffsbegriffs handeln. Danach liegt ein Eingriff vor, wenn (kumulativ) das staatliche Handeln final (das heißt, gegen einen Adressaten gerichtet) ist, unmittelbar (direkt) wirkt, auf Setzung eine Rechtsfolge gerichtet und mit Zwang durchsetzbar ist. Lägen diese Voraussetzungen hier vor, dann wäre ein Eingriff in Art. 12 I GG gegeben, der dazu führt, dass eine Beschränkung/Maßnahme dem Vorbehalt des Gesetzes unterliegt (vgl. auch Art. 12 I 2 GG). Fraglich ist hier schon, ob das Veröffentlichen der Liste auf Setzung einer Rechtsfolge gerichtet ist. Die Liste wirkt allein als Information, sie veranlasst aber in rechtlicher Hinsicht niemanden dazu, bestimmte Produkte nicht zu kaufen oder (andere) zu kaufen. Daher liegt schon keine zu beachtende Rechtsfolge vor. Diese Information richtet sich zudem im Schwerpunkt nicht an die Hersteller, sondern an Dritte (die Verbraucher), so dass es auch an der Unmittelbarkeit fehlt. Im Übrigen wirkt die Liste aus diesem Grunde auch nicht final gegen die Hersteller und/oder Vertreiber der in der Liste genannten Weine. Da die Liste keine zu befolgende Rechtsfolge setzt, ist sie überdies auch nicht mit Zwang durchsetzbar. Es liegt daher in der Veröffentlichung der Liste kein Eingriff im Sinne des klassischen Eingriffsbegriffs. b) Moderner Eingriffsbegriff Es besteht Einigkeit, dass der klassische Eingriffsbegriff bezogen auf alle denkbaren Grundrechtsbeeinträchtigung zu eng ist. Dies gilt namentlich für den Bereich schlichten Verwaltungshandelns, dessen tatsächliche Folgen den Betroffenen ebenso belasten können, wie ein auf Setzung einer Rechtsfolge gerichteter Rechtsakt. Auch ein striktes Festhalten an den Kriterien der Finalität und Unmittelbarkeit kann zu nicht hinnehmbaren Härten führen, wenn beispielsweise eine staatliche Maßnahme mittelbar die gleiche oder sogar eine höhere Intensität (also das gleiche Maß an Grundrechtsbeeinträchtigung für den Betroffenen) hervorruft, wie eine unmittelbar wirkende und/oder finale Maßnahme. Vor diesem Hintergrund liegt nach dem modernen Eingriffsbegriff ein Eingriff in das betreffende Grundrecht schon bei jeder (nicht völlig belanglosen) Verkürzung des Schutzbereichs vor. Insoweit bedarf es für einen Eingriff im Sinne des modernen Eingriffsbegriffs des Vorliegens der alternativen Kriterien Finalität oder Intensität. Dabei ist aber zu beachten, das wiederum auch nicht jede (völlig belanglose) Verkürzung des Schutzbereichs ein Eingriff in ein Grundrecht darstellen kann, da dies zu einer unüberschaubaren Zahl von Grundrechtseingriffen führen würde. Im Bezug auf Art. 12 GG verlangt das Bundesverfassungsgericht für das Vorliegen eines Eingriffs daher das Erfordernis einer berufsregelnden Tendenz (der Maßnahme). Diese berufsregelnde Tendenz kann subjektiver oder objektiver Art sein. aa) Subjektiv berufsregelnde Tendenz Eine subjektiv berufsregelnde Tendenz ist gegeben, wenn der Staat zielgerichtet in die Berufsfreiheit

3 eingreift (Finalität).Hier diente die Veröffentlichung der Liste jedoch nicht dazu, die Berufsausübung der betroffenen Unternehmer gezielt zu beeinträchtigen. Vielmehr diente die Liste dazu, die in der Bevölkerung gegebene Unruhe zu beseitigen und die Verbraucher über die belasteten Produkte und ihre Herkunft zu informieren, damit diese sich bei ihrem Einkauf und Konsum entsprechend vor einer möglicherweise bestehenden Gesundheitsgefährdung schützen können. Das Ziel der Information der Bevölkerung ergibt sich auch aus den der Liste vorangestellten wichtigen Hinweisen, wo ausdrücklich darauf hingewiesen wurde, dass die Betriebe nur zur besseren Information der Verbraucher über die betroffenen Weine genannt werden. Damit liegt hier keine subjektiv berufsregelnde Tendenz vor. bb) Objektiv berufsregelnde Tendenz Eine objektiv berufsregelnden Tendenz ist gegeben, wenn ein faktisch vorhandener (u.u. auch gar nicht gewollter) Zusammenhang der Maßnahme mit der Berufsausübung besteht. Dieser Zusammenhang wird dann angenommen, wenn eine Belastungsintensität von einigem Gewicht für den Betroffenen gegeben ist (Intensität). Dabei ist wiederum zu beachten, dass auch der moderne Eigentumsbegriff nicht unkontrollierbar ausufern darf. Insoweit ist das Maß der für einen Eingriff ausreichenden Intensität bei Produktinformationen jedenfalls dann nicht erreicht, wenn diese wahr sind. Da vorliegend die veröffentlichten Informationen, die über umfangreiche Testreihen gewonnen wurden, sind unstreitig zutreffend und damit wahr. Damit liegt hier im Hinblick auf die betroffenen Unternehmer keine besondere Belastungsintensität durch die Veröffentlichung der Liste vor, so dass diese auch objektiv keine berufsregelnde Tendenz hat. Somit liegt hier in der Veröffentlichung der Liste kein Eingriff in Art. 12 I GG. II. Eingriff in Art. 14 I GG Möglicherweise liegt jedoch ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 14 I GG vor. Art. 14 I GG schützt in sachlicher Hinsicht das Eigentum. Eigentum ist die Summe aller vermögenswerten Positionen, die dem Einzelnen durch die Rechtsordnung zugewiesen sind und diesem eine private Nutzungs- und Verfügungsbefugnis einräumen. In Abgrenzung zu Art. 12 I GG schützt Art. 14 I GG nicht den Erwerb, sondern das Erworbene. Erst in der Zukunft zu erwartende Umsätze beziehungsweise Umsatzeinbußen - hier aus dem beim Verkauf bzw. Nichtverkauf von Wein - unterfallen nicht dem (bereits) Erworbenen. Daher ist hier schon der Schutzbereich des Art. 14 I GG nicht betroffen. III. Eingriff in Art. 2 I GG Denkbar wäre grundsätzlich auch ein Eingriff in Art. 2 I GG. Bei Art. 2 I GG handelt es sich jedoch um ein gegenüber den speziellen Freiheitsgrundrechten subsidiäres Auffanggrundrecht, das dann nicht zur Anwendung kommt, wenn (schon) der Schutzbereich eines speziellen Grundrechts betroffen ist. Hier war der Schutzbereich von Art. 12 I GG, und damit einen speziellen Freiheitsgrundrecht, betroffen (s.o.). Ein Rückgriff auf Art. 2 GG kommt daher hier nicht in Betracht, so dass auch insoweit kein Eingriff vorliegt. Mangels Eingriffs in ein Grundrecht besteht hier im Hinblick auf die Veröffentlichung der Liste keine

4 Grundrechtsrelevanz. Dementsprechend ist die Veröffentlichung der Liste nicht wesentlich i.s.d. Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts, so dass sie auch nicht dem Vorbehalt des Gesetzes unterliegt. Mit anderen Worten: Für die Veröffentlichung der Liste bedurfte es keiner Ermächtigungsgrundlage. B. Formelle Rechtmäßigkeit Aus dem Umstand, dass es für bestimmte Formen staatlichen Handelns keiner Ermächtigungsgrundlage bedarf, folgt jedoch nicht, dass dieses ohne jede Einschränkung zulässig wäre. Vielmehr folgt aus Art. 20 III GG neben dem Vorbehalt des Gesetzes auch der Vorrang des Gesetzes, den es auch hier zu beachten gilt. Danach darf Verwaltungshandeln auch nicht gegen bestehende Normen verstoßen. Im Hinblick auf die formelle Rechtmäßigkeit bedeute dies, dass bestehende Vorschriften bezüglich der Zuständigkeit, des Verfahrens und der Form einzuhalten sind. I. Zuständigkeit Hinsichtlich der Zuständigkeit ist hier zwischen der sog. Verbandskompetenz und der sog. Organkompetenz zu unterscheiden. 1. Verbandskompetenz Die Verbandskompetenz betrifft die Frage, welcher Rechtsträger für das Verwaltungshandeln zuständig ist. An ihr fehlt es, wenn ein nicht zuständiger Träger Verwaltungshandeln vornimmt. Insoweit kommen hier bzgl. der Veröffentlichung der Liste grundsätzlich sowohl der Bund als auch die Länder in Betracht, denen nach Art. 30 GG grundsätzlich die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben, und damit auch der Verwaltungstätigkeit, zukommt. Diese grundsätzliche Regelung gilt jedoch nur, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt (vgl. Art. 30 GG). Fraglich ist daher, ob sich eine Zuweisung zu Gunsten des Bundes aus dem Grundgesetz ergibt oder von diesem zugelassen wird. a) Bundeseigene Verwaltung, Art. 87 GG Zu prüfen ist, ob die Veröffentlichungsliste in den Aufgabenbereich der bundeseigenen Verwaltung im Sinne des Art. 87 GG fällt. Die Produktinformation oder Warnung vor bestimmten Produkten ist dort jedoch nicht genannt, so dass kein Fall der bundeseigenen Verwaltung von Art. 87 GG gegeben ist. b) Ableitung aus der Gesetzgebungskompetenz Art. 74 I Nr. 20 GG gibt dem Bund eine Gesetzgebungskompetenz im Bereich der Lebens- und Genussmittel. Fraglich ist, ob aus dieser Gesetzgebungskompetenz auch eine Verbandskompetenz hergeleitet werden kann. Dagegen spricht, dass andernfalls die ausdifferenzierte Zuständigkeitsverteilung des Grundgesetzes, die zwischen Gesetzgebungskompetenz und der Kompetenz zur Verwaltung klar unterscheidet, überflüssig wäre und zudem der in Art. 20 II GG niedergelegte Grundsatz der Gewaltenteilung unterlaufen würde. Daher ist eine Ableitung der Verbandskompetenz aus der Gesetzgebungskompetenz nicht möglich. In Betracht käme grundsätzlich auch eine Verwaltungskompetenz aus der Natur der Sache, die in

5 Einzelfällen dann anerkannt ist, wenn denknotwendig ein Handeln des Bundes erforderlich ist. Dies wird - als Abweichung zu Art. 30 GG - aber nur in Einzelfällen zulässig sein, etwa bei besonderen Gefahrenlagen, die ein bundesweit einheitliches und rasches Eingreifen erfordern. Ein solcher Fall liegt hier nicht vor, da eine solch eilbedürftige Gefahrenlage, angesichts der bisherigen Nichtnachweisbarkeit einer nur möglicherweise gegebenen Gesundheitsbeeinträchtigung, nicht vorlag. c) Gubernative Staatsleitungskompetenz Denkbar wäre, dass die Kompetenz des Bundes für die Veröffentlichung der Liste aus einer besonderen Staatsleitungsfunktion der Bundesregierung folgt. Das Bundesverfassungsgericht geht davon, dass die Aufgabe der Staatsleitung und der von ihr als integralem Bestandteil umfassten Informationsarbeit der Bundesregierung Ausdruck ihrer gesamtstaatlichen Verantwortung ist (BVerfGE 105, 252). Ausdrücklich sei eine solche besondere Staatsleitungsfunktion der Bundesregierung im Grundgesetz nicht geregelt. Das Bundesverfassungsgericht stellte hierzu fest (BVerfGE 105, 252), dass das Grundgesetz aber stillschweigend von entsprechenden Kompetenzen ausgehe, so etwa in den Normen über die Bildung und Aufgaben der Bundesregierung (Art. 62 ff. GG) oder über die Pflicht der Bundesregierung, den Bundestag und seine Ausschüsse zu unterrichten. Gleiches gelte für die Verpflichtung der Regierung und ihrer Mitglieder, dem Bundestag auf Fragen Rede und Antwort zu stehen und seinen Abgeordneten die zur Ausübung ihres Mandats erforderlichen Informationen zu verschaffen. Die Bundesregierung sei überall dort zur Informationsarbeit berechtigt, wo ihr eine gesamtstaatliche Verantwortung der Staatsleitung zukommt, die mit Hilfe von Informationen erfüllt werden kann. Anhaltspunkte für eine solche Verantwortung ließen sich etwa aus sonstigen Kompetenzvorschriften, beispielsweise denen über die Gesetzgebung, gewinnen. Der Bund sei zur Staatsleitung insbesondere berechtigt, wenn Vorgänge wegen ihres Auslandsbezugs oder ihrer länder-übergreifenden Bedeutung überregionalen Charakter haben und eine bundesweite Informationsarbeit der Regierung die Effektivität der Problembewältigung fördert. Vorliegend ist ein Auslandsbezug nicht gegeben. In Betracht kommt aber ein länderübergreifender Charakter. Vorliegend werden die betreffenden Weine bundesweit, und damit länderübergreifend, vertrieben, so dass ein länderübergreifender Charakter der Maßnahme (der Veröffentlichung der Liste) hier gegeben ist. Nach dieser Ansicht käme der Bundesregierung damit aus den Art. 62 ff. GG eine gubernative Staatsleitungskompetenz zu, die sie zur Veröffentlichung der Liste berechtigte. Demgegenüber wird in der Literatur eingewandt, dass durch diese Konstruktion mit der Gubernative eine vierte Staatsgewalt eingeführt werde, was im Widerspruch zu Art. 20 II GG stehe. Nach dieser Ansicht käme der Bundesregierung daher diesbezüglich keine Staatsleitungskompetenz und damit auch keine Verbandskompetenz zu. Gegen die Ansicht der Literatur spricht insbesondere, dass die hier in Rede stehende Öffentlichkeitsarbeit der Regierungsarbeit zwangsläufig immanent ist. Daher muss der Regierung eine entsprechende Kompetenz hierzu aus den Art. 62 ff. zustehen. Hierdurch wird auch keine vierte Staatsgewalt geschaffen, den die Regierung und damit die Regierungsarbeit ist Teil der Exekutive, mithin einer bereits bestehenden Staatsgewalt. Die Ansicht der Rechtsprechung ist daher vorzuziehen. Damit kommt der Bundesregierung aus den Art. 62 ff. GG eine gubernative

6 Staatsleitungskompetenz zu, so dass dem Bund eine Verbandskompentenz für die Veröffentlichung der Liste zukommt. II. Organkompetenz Es müsste auch die sog. Organkompetenz vorliegen, das heißt, es müsste das zuständige Organ gehandelt haben. Die Organkompetenz liegt gemäß Art. 65 GG bei der Bundesregierung. Dabei leitet nach Art. 65 S. 2 GG jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich selbstständig und unter eigener Verantwortung. Hier zielte das Handeln des Bundesministeriums für Gesundheit darauf ab, im Rahmen der Regierungsverantwortung eine die Öffentlichkeit beunruhigende und den überregionalen Weinmarkt gefährdenden Krise durch Bereitstellung von Informationen zu bewältigen. Die Information über mögliche Gesundheitsgefahren fällt in den Aufgabenbereich des Bundesgesundheitsministers. Er handelte somit in seinem Geschäftsbereich im Sinne des Art. 65 S. 2 GG, so dass auch die Organkompetenz der Bundesregierung hier gegeben ist. C. Materielle Rechtmäßigkeit Die Veröffentlichung der Liste müsste darüber hinaus auch materiellrechtlich rechtmäßig sein.zwar liegen mangels Ermächtigungsgrundlage keine tatbestandlichen Voraussetzungen vor, die zu beachten wären, gleichwohl verlangt aber der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, dass das jeweilige Verwaltungshandeln (hier die Veröffentlichung der Liste) auch die sonstigen materiellrechtlichen Grenzen, insbesondere den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, beachtet. Die Veröffentlichung der Liste müsste daher verhältnismäßig sein. I. Legitimer Zweck Die Veröffentlichung der Liste müsste zunächst einen legitimen Zweck verfolgen. Hier soll die Veröffentlichung der Liste insbesondere dazu dienen, den Verbrauchern Informationen über die betroffenen Weine und Abfüller zu geben, um auf diesem Wege der Verunsicherung entgegenzuwirken und zugleich über mögliche Gesundheitsgefahren in Bezug auf den Konsum bestimmter Weine zu informieren und Anhaltspunkte dafür zu geben, welche Weine belastet sein könnten und welche es nicht sind. Ziel der Veröffentlichung der Liste ist damit die Information der Bevölkerung über insbesondere mögliche Gesundheitsgefahren, die zugleich auch der Vermeidung dieser Gefahren dienen soll. Zugleich soll die öffentliche Verunsicherung auch deshalb beseitigt werden, um den Weinmarkt wieder zu beruhigen und zu stabilisieren. Sowohl bei der präventiven Information über mögliche Gesundheitsgefahren, als auch bei der Stabilisierung des Weinmarktes (über Informationen), handelt es sich um legitime Zwecke. II. Geeignetheit Die Veröffentlichung der Liste müsste ferner geeignet, das heißt dem Zweck förderlich, sein. Über die Liste ist es dem Verbraucher möglich, sich über belastete Produkte und damit ggf. mögliche Gesundheitsgefahren und Ausweichmöglichkeiten zu informieren. Damit ist die Veröffentlichung der Liste dem Zweck der Information über Gesundheitsgefahren förderlich. Zugleich ist sie auch dazu förderlich, die bestehende Verunsicherung der Konsumenten zu beseitigen und so auch den Weinmarkt zu stabilisieren. Die Veröffentlichung der Liste ist mithin vollumfänglich zur

7 Zweckerreichung geeignet. III. Erforderlichkeit Die Veröffentlichung der Liste müsste auch erforderlich gewesen sein, das heißt, es dürfte kein milderes Mittel gleicher Eignung zur Zweckerreichung zur Verfügung gestanden haben. Vorliegend sind keine milderen Mittel als die Veröffentlichung einer Liste ersichtlich. Selbst wenn man annehmen würde, dass eine Kennzeichnung der entsprechenden Flaschen möglich sei und annähme, dass dies milder sei, dann wäre gleichwohl diese Maßnahme nicht so effektiv, wie die Liste, da der Verbraucher sich über die Liste wesentlich umfangreicher und über das Angebot eines einzelnen Supermarkts oder einer anderen Verkaufsstelle hinaus informieren kann und so das Risiko einer möglichen Gesundheitsgefährdung wesentlich zielgerichteter vermeiden kann. Nach allem es auch die Erforderlichkeit hier gegeben. IV. Verhältnismäßigkeit i.e.s. (Angemessenheit) Die Veröffentlichung der Liste müsste überdies auch verhältnismäßig im engeren Sinne (angemessenen) sein. Dazu müssten Zweck und Mittel in wohl abgewogenem Verhältnis zueinander stehen (Zweck-Mittel-Relation). Die Beeinträchtigung durch die Veröffentlichung der Liste ist hier als gering einzustufen, insbesondere liegt darin noch nicht einmal ein Grundrechtseingriff (s.o.). Dieser geringfügigen Belastung der betroffenen Unternehmer steht aufgrund der möglichen Gesundheitsgefährdung der Konsumenten mit deren Gesundheit ein deutlich höherwertiges Rechtsgut, das es zu schützen gilt, gegenüber. Die diesbezüglich erforderliche Information der Bevölkerung erfolgte hier durch sachliche und inhaltlich zutreffende Informationen, die über den Hinweis und den sonstigen Inhalt auch klar erkennen ließen, welche Produkte betroffen sind und welche nicht. Vor diesem Hintergrund ist die Belastung der Unternehmer durch die Veröffentlichung der Liste als angemessen anzusehen. Die Veröffentlichung der Liste ist damit auch verhältnismäßig i.w.s. und damit insgesamt rechtmäßig.