Verwaltungsrecht I. 3. Vorlesung. Verwaltungsorganisationsrecht I. Wintersemester 2015/16. Priv.-Doz. Dr. Ulrich Jan Schröder

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1 Verwaltungsrecht I Wintersemester 2015/16 3. Vorlesung Verwaltungsorganisationsrecht I Priv.-Doz. Dr. Ulrich Jan Schröder

2 Programm für heute Verwaltungsorganisationsrecht 2

3 Verwaltungsorganisationsrecht a) Verfassungsrechtliche Grundlagen b) Begriffe des Organisationsrechts c) Verwaltungsgesetzliche Organisation 3

4 a) Verfassungsrechtliche Grundlagen (1) Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern für Zuständigkeiten bzw. Behördenerrichtung und Verfahren der Verwaltung (2) Verteilung der Verwaltungskompetenzen zwischen Bund und Ländern (3) weitere inhaltliche Vorgaben 4

5 (1) Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern für Zuständigkeiten und Verfahren der Verwaltung Art. 70 I GG: Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Grundsätzlich nicht in Sachgesetzgebungskompetenzen enthalten (str., a.a.: Annexkompetenz) Daher greifen Art. 70 I, 83 GG (Länder, a.a.: Art. 84 I, Art. 85 I GG) 5

6 (1) Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern für Zuständigkeiten und Verfahren der Verwaltung Art. 70 I GG: Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. ausdrückliche Verleihung an den Bund - punktuell zb Art. 73 I Nr. 14 GG: Genehmigungsverfahren zb Art. 16 a IV 2 GG: Vollziehung aufenthaltsbeendender Maßnahmen zb Art. 87 I 2 GG: Einrichtung besonderer Bundesbehörden - allgemein Art. 84 I GG Art. 85 I GG Art. 87 III GG 6

7 Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern für Zuständigkeiten und Verfahren der Verwaltung Art. 84 I GG: Führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, so regeln sie die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren. Wenn Bundesgesetze etwas anderes bestimmen, können die Länder davon abweichende Regelungen treffen. Hat ein Land eine abweichende Regelung nach Satz 2 getroffen, treten in diesem Land hierauf bezogene spätere bundesgesetzliche Regelungen der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens frühestens sechs Monate nach ihrer Verkündung in Kraft, soweit nicht mit Zustimmung des Bundesrates anderes bestimmt ist. [...] 7

8 Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern für Zuständigkeiten und Verfahren der Verwaltung Art. 85 I GG: Führen die Länder die Bundesgesetze im Auftrage des Bundes aus, so bleibt die Einrichtung der Behörden Angelegenheit der Länder, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen. Bundesgesetzgebungskompetenz für die Regelung des Verwaltungsverfahrens? Redaktionsversehen (BVerfGE 26, 338 [385], hineinzulesen!) Erst-recht-Schluss zu Art. 84 I GG a.a. (jdf. vor 2006): Annex zur Sachkompetenz (kein Zustimmungserfordernis!) 8

9 (2) Verteilung der Verwaltungskompetenzen zwischen Bund und Ländern Art. 83 GG Die Länder führen die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt. Ausführung der Bundesgesetze was bleibt übrig? - Ausführung von Landesgesetzen - nicht-gesetzesakzessorische Landesverwaltung Verwaltungskompetenz? 9

10 Art. 30 GG Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt. Ausführung von Landesgesetzen nicht-gesetzesakzessorische Verwaltung fiskalische Verwaltungstätigkeit (BVerfG, a.a. Teile der Lit.) privatrechtliches Staatshandeln im Übrigen Der Staat bleibt Staat, auch wenn er wirtschaftet. 10

11 Art. 30, 83 GG: grds. Kompetenz der Länder andere Bestimmung oder Zulassung im Grundgesetz? Bundesverwaltung ausdrücklich genannt, zb Bundesfinanzverwaltung (vgl. Art. 87 I 1 GG) ua die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht Bundeswehrverwaltung (Art. 87 b I GG) Luftverkehrsverwaltung (Art. 87 d I GG) Luftfahrt-Bundesamt, Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung, Bundesstelle für Flugunfalluntersuchung, Deutsche Flugsicherung GmbH (privatrechtlich organisierter Verwaltungsträger!), Deutscher Wetterdienst Eisenbahnverkehrsverwaltung (Art. 87 e I GG) Eisenbahn-Bundesamt, Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen 11

12 Ermittlung von Verwaltungskompetenzen zwischen Bund und Ländern (= Verbandskompetenz) Art. 30, 83 GG: grds. Kompetenz der Länder andere Bestimmung oder Zulassung im Grundgesetz? mitgeschriebene bzw. stillschweigende Kompetenzen grds. zulässig, Erst-recht-Schluss zur Gesetzgebungskompetenz (Art. 70 I GG verleiht ) aber: enger Rahmen Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist äußerste Grenze für dessen Verwaltungskompetenz keine Bundesverwaltungskompetenz für Landesgesetze 12

13 Ermittlung von Verwaltungskompetenzen zwischen Bund und Ländern (= Verbandskompetenz) mitgeschriebene bzw. stillschweigende Kompetenzen kraft Sachzusammenhang/Annex für Hilfstätigkeiten kraft Natur der Sache? Bsp.: gesamtstaatliche Repräsentation Sachzusammenhang zum auswärtigen Dienst Repräsentation nach innen? Beispiel (str.): Mitfinanzierungskompetenz im kulturellen Bereich oft: wenn Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sache, dann auch Verwaltungskompetenz kraft Natur der Sache 13

14 (3) Weitere (inhaltliche) Maßstäbe des Verfassungsrechts für die Verwaltungsorganisation Garantie der kommunalen Selbstverwaltung Art. 28 II GG: Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Art. 137 III 1 HV: Das Recht der Selbstverwaltung ihrer Angelegenheiten wird den Gemeinden und Gemeindeverbänden vom Staat gewährleistet. 14

15 Garantie der kommunalen Selbstverwaltung Eigenverantwortlichkeit: Organisationshoheit Personalhoheit Finanzhoheit Rechtssetzungshoheit Planungshoheit. 15

16 Mischverwaltung Definition? (Koordination, Amts- und Rechtshilfe Organleihe, gemeinsame Verwaltungsträger...) zwischen Bund und Ländern oder zwischen Ländern grundsätzlich klare (meist überschneidungsfreie) Zuteilung der Verwaltungskompetenzen Kompetenzen sind indisponibel Zweck klare Zuordnung der Verantwortlichkeit Gewaltenteilung 16

17 Mischverwaltung dennoch wertet h.m. Mischverwaltung nicht als grundsätzlich verboten unproblematisch: vom Grundgesetz erlaubt Art. 35 GG (Amts- und Rechtshilfe) Art. 91 a e GG Art. 108 IV 1 GG (Verwaltung von Steuern) problematisch: andere Fälle grds. unzulässig bei Art. 87 I 1 GG bei Landesverwaltungskompetenz? - (nur) unter den Ländern: zb die ZVS (heute: Stiftung für Hochschulzulassung) - zwischen Bund und Ländern Sonderfall Organleihe (zb Bundesnetzagentur) 17

18 b) Begriffe des Organisationsrechts Verwaltungsträger Organ Organisationsgewalt Organleihe Behörde Amtsträger 18

19 Verwaltungsträger mit voller oder partieller Rechtsfähigkeit ausgestattete Verwaltungseinheiten (voll rechtsfähig:rechtsperson) Zurechnungssubjekt von Befugnissen und Pflichten - Staat (jeweils Bund und Bundesländer) - Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentl. Rechts - teilrechtsfähige Verwaltungseinheiten Bsp.: Fakultäten, Bundeseisenbahnvermögen (nicht rechtsfähiges Sondervermögen, aber rechtliche Möglichkeit, im eigenen Namen zu handeln) 19

20 Organ Verwaltungsträger rechtsfähig, aber meist nicht handlungsfähig Organe = Einrichtungen im Verwaltungsträger = Zurechnungssubjekt für die Willensbildung, aber nicht Zurechnungs(end)subjekt des (vom Willen getragenen) Verhaltens Organwalter = Menschen, die das Organ bilden Beispiel: Gemeinde = Körperschaft des öffentlichen Rechts Gemeindevertretung (vgl. 49 HGO) = Organ der Gemeinde daneben: Gemeindevorstand (Bürgermeister + Beigeordnete) Gemeindevertreter = Organwalter 20

21 Organ Organmehrheit im Verwaltungsträger innere Gewaltenteilung (im Unterschied zu derjenigen des Art. 20 III bzw. derjenigen zwischen Bund und Ländern) Festlegung der Zuständigkeiten der Organe im Verhältnis zueinander Innenrecht gegenüber dem Bürger ( Außenrecht, Verstoß führt zur Rechtswidrigkeit der Handlung) 21

22 Organ Organmehrheit im Verwaltungsträger Möglichkeit eines Inter- bzw. Intraorganstreits verwaltungsgerichtlich? 42 II VwGO (Klagebefugnis) setzt Außenrecht voraus wehrfähige Innenrechtsposition (zb Kommunalverfassungsstreitigkeit) im Ergebnis analoge Anwendung des 42 II VwGO möglich 22

23 Organisationsgewalt Kompetenz zur Bildung, Errichtung, Einrichtung, Änderung oder Aufhebung von Gliedern und Organen durch die Bestimmung ihrer Zuständigkeiten, ihrer Zusammenhänge und ihrer inneren Ordnung sowie durch ihre persönliche und sachliche Ausstattung. Hans Julius Wolff Bildung von Organen idr nur durch Parlamentsgesetz Grundlage der Befugnis zum Erlass von Verwaltungsvorschriften 23

24 Organleihe Das Organ eines Verwaltungsträgers nimmt Aufgaben eines anderen Verwaltungsträgers wahr. Beispiel: Der Landrat nimmt als Behörde der Landesverwaltung die Aufsicht (Kommunal- und Fachaufsicht) über die kreisangehörigen Gemeinden wahr, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist ( 55 II HKO). Ansonsten Selbstverwaltungsaufgaben (vgl. 2 I 1 HKO bzw. 2 HGO) und Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung ( 4 I 1 HKO bzw. HGO) und Auftragsangelegenheiten ( 4 II HKO bzw. HGO). Falls Organleihe, so ist das Land Verwaltungsträger damit ggf. Beklagter Haftungsadressat 24

25 vgl. demgegenüber das sogen. Selbsteintrittsrecht zb 88 I 1 HSOG: Die Aufsichtsbehörden können, wenn es den Umständen nach erforderlich ist, die Befugnisse der ihnen nachgeordneten oder ihrer Aufsicht unterstehenden allgemeinen Ordnungsbehörden ausüben; diese können bei gegenwärtiger Gefahr die Befugnisse der übergeordneten allgemeinen Ordnungsbehörden ausüben. Durchbrechung der instanziellen Zuständigkeit nicht zu verwechseln mit Weisungsbefugnis gesetzliche Regelung erforderlich (jdf., wenn gesetzliche Zuständigkeitsordnung durchbrochen wird) 25

26 Behörde Begriff des Gesetzgebers, uneinheitlich gebraucht Unterfall von Organen Unterscheidung nach Behörden - im organisatorischen Sinn (Einrichtungen im Verwaltungsträger) - im funktionellen Sinn (verwaltende Tätigkeit nach außen, also ggf. auch Bundestagspräsident 1 II HVwVfG: Behörde im Sinne dieses Gesetzes ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. 26

27 Amtsträger Amt derjenige Mensch, der ein Amt wahrnimmt mehrdeutig: Abteilung einer Behörde fachlich spezialisierte Behörde (zb Schulamt) der von einem Menschen wahrzunehmende Aufgabenbereich ( Amtsstellung ) 27

28 c) Verwaltungsgesetzliche Organisation Verbandskompetenz Bund oder Land? Organ- bzw. Behördenzuständigkeit auf Landesebene 1. sachliche Zuständigkeit welche Aufgabe? 2. instanzielle Zuständigkeit Ausgangs- oder Aufsichts- oder Widerspruchsbehörde? 3. örtliche Zuständigkeit vgl. 3 HVwVfG, 100 HSOG 28

29 Der aktuelle Fall Nach dem Glücksspielstaatsvertrag und den Umsetzungsgesetzen der Länder kann das Sitzland eine glücksspielrechtliche Erlaubnis mit Wirkung für alle Bundesländer erteilen. Aufsicht führt ein Glücksspielkollegium, das sich aus Verwaltungsbeamten der einzelnen Bundesländer zusammensetzt. BayVerfGH, Entscheidung vom Vf. 9-VII-13 u.a. insbes. Rn Mischverwaltung Gebot demokratischer Legitimation 29

30 Literaturhinweise Verwaltungsorganisation: Burgi, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2010, 7-10 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2011, Begriffe des Organisationsrechts: Hans Julius Wolff, Verwaltungsrecht II (ältere Auflagen) 30