Rundfunkaufsicht im Bundesstaat

Margarete Schuler-Harms Rundfunkaufsicht im Bundesstaat Die Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten Nomos Verlagsgesellschaft B aden-b aden/hamburg

Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis XI EINLEITUNG 1 Teil 1: Rundfunk und Rundfunkaufsicht im bundesstaatlichen System 3 I. PRIVATER RUNDFUNK IM BUNDESSTAAT 3 A. Technische Überregionalität 3 1. Direktstrahlender Satellitenrundfunk 3 2. Terrestrische Frequenzen 5 3. Breitbandkabel 6 4. Kumulative Nutzung von Übertragungswegen 7 B. Wirtschaftliche Überregionalität 7 1. Fernsehen 7 2. Hörfunk 9 n. RUNDFUNKORDNUNG IM BUNDESSTAAT 11 A. Regelungen des Grundgesetzes und Rolle des Bundesverfassungsgerichts 11 B. Fernmeldekompetenz des Bundes 12 C. Bundesstaatliche Verflechtungen bei der Beaufsichtigung privaten Rundfunks 14 1. GWB und Bundeskartellamt 14 2. Jugendschutz 15 HL RUNDFUNKORDNUNG IN EUROPA 17 A. Grenzüberschreitende Dimension privaten Rundfunks 17 B. Europäisches Rundfunkrecht 18 1. EG-Fernsehrichtlinie 18 2. Europäisches Übereinkommen für grenzüberschreitendes Fernsehen 20 C. Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes 20 Teil 2: Koordination der Rundfunkaufsicht 23 I. KOORDINATION DURCH REGULIERUNG 24 A. Geltung und Rang koordinierenden Landesrechts 26 B. Harmonisierung des materiellen Rechts 27

1. Meinungsvielfalt und Ausgewogenheit 27 a) Bundesweiter Rundfunk 27 b) Anderer grenzüberschreitender Rundfunk 27 2. Veranstalterstruktur und Konzentrationsvorschriften 28 a) Bundesweiter Rundfunk 28 b) Anderer grenzüberschreitender Rundfunk 28 3. Medienwirtschaftliches Engagement 29 4. Programmgrundsätze und Programmgestaltung 29 5. Jugendschutz, Werbung und Sponsoring 30 C. Organisation der Landesmedienanstalten 31 1. Allgemeine Struktur und Kompetenzen 31 2. Innere Organisation 33 a) Gremium 33 b) Direktor/Vorstand 33 c) Verwaltungsrat 35 D. Koordination der Zulassung und Beaufsichtigung privater Rundfunkveranstaltung 35 1. Satellitenrundfunk 35 a) Teilstaatsverträge 35 aa) Nordschienen-Staatsvertrag 35 bb) Südschienen-Staatsvertrag 36 cc) Westschienen-Staatsvertrag 37 b) Rundfunkstaatsvertrag 38 2. Terrestrische Frequenzen 38 a) Nutzung terrestrischer Frequenzen für Satellitenrundfunk 38 aa) Rundfunkstaatsvertrag 38 bb) Teilstaatsverträge 39 b) Bundesweite Wirkungen bei landesweitem und regionalem Fernsehen 40 3. Breitbandkabel 41 E. Besondere Koordinierungsregeln 42 1. Richtlinien für Werbung und Jugendschutz 42 2. Gemeinsame Gewährleistung von Meinungsvielfalt; Konzentrationsbericht 42 3. Beanstandung gegenüber der zuständigen Landesmedienanstalt 43 4. Abstimmung und Bildung gemeinsamer Stellen 44 H. KOOPERATION DER LANDESMEDIENANSTALTEN 45 A. Die Entwicklung seit 1985 45 1. Erste Anfänge: "Konferenz der Direktoren der Landesanstalten für Rundfunk und neue Medien" 47 n

2. Grundlagen der Zusammenarbeit: Geschäftsordnung und Arbeitskreise der Direktorenkonferenz 48 a) Rundfunkstaatsvertrag vom 1./3. April 1987 48 b) Institutionalisierung der Direktorenkonferenz 49 c) Arbeitskreise der Direktorenkonferenz 50 aa ) Arbeitsgruppe "Trennung der Werbung vom übrigen Programm" 51 bb) Arbeitskreis Jugendmedienschutz 51 cc) Arbeitskreis Rechts- und Grundsatzangelegenheiten 53 dd) Technische Kommission der Landesmedienanstalten (TKLM) 54 3. Konsolidierung und Kurskorrekturen: Erste Strukturen der Zusammenarbeit 55 a) Entwicklung der Rundfunkaufsicht 1987 bis 1989 55 b) Konferenz der Gremienvorsitzenden 57 c) Gemeinsame Verfahrensgrundsätze vom 29. November 1989 59 d) Gemeinsame Stelle Jugendschutz und Programm 62 aa) Einrichtung und Aufgaben 62 bb) Geschäfts-und Verfahrensordnung 63 e) Gemeinsame Stelle Werbung 64 aa) Einrichtung und Aufgaben 64 bb) Geschäfts- und Verfahrensordnung 65 f) Gemeinsame Stelle Programmbeobachtung 65 4. Koordination der Rundfunkaufsicht in einer gesamtdeutschen Rundfunkordnung 66 a) Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991 66 b) Gründung der ostdeutschen Landesmedienanstalten und Einbindung in die Kooperation 67 c) Zusammenarbeit bei der Kontrolle bundesweiter Veranstalterstrukturen 68 d) Gemeinsame Stelle Vielfaltsicherung 69 5. Die "Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten" 70 a) Grundsätze für die Zusammenarbeit der Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten vom 27. November 1993 71 b) Vereinbarung der Landesmedienanstalten zur Durchführung von Ordnungswidrigkeitenverfahren vom 8./9. Februar 1994 72 c) Weitere Entwicklung 73 B. Auswirkungen der Zusammenarbeit in ausgewählten Bereichen der Rundfunkaufsicht 74 m

1. Richtliniengebung: Gemeinsame Richtlinien der Landesmedienanstalten zur Durchführung der Werberegelungen des Rundfunkstaatsvertrages 74 a) Auslegungs- und Anwendungsgrundsätze vom 22. Mai 1987 75 b) Gemeinsame Richtlinien zur Durchführung der Werberegelungen des Rundfunkstaatsvertrages vom 10. November 1988 76 c) Richtlinienänderung vom 1./2. Oktober 1990 79 d) Vorläufige Auslegungs- und Anwendungsgrundsätze der Landesmedienanstalten vom 20. Januar 1992 80 e) Gemeinsame Richtlinien der Landesmedienanstalten für die Werbung, zur Durchführung der Trennung von Werbung und Programm und für das Sponsoring im Fernsehen, im Hörfunk und für das Textbildangebot vom 26. Januar 1993 81 2. Programmkontrolle 83 a) Gemeinsame Stelle Werbung: Kontrolle von Rechtsverstößen 83 b) Gemeinsame Stelle Jugendschutz: Ausnahmeerteilung im Einzelfall nach 3 Abs. 4 Satz 1 RfStV 86 3. Veranstalterkontrolle: Die Überprüfung von Mehrfachbeteiligungen bei bundesweiten Veranstaltergemeinschaften 88 a) Das Kirch-Engagement bei Eureka TV/PRO 7 90 b) Das Kirch-Engagement bei SAT 1 94 c) Das Springer-Engagement bei KMP/TELE 5 98 d) Das Kirch-Engagement bei TELE 5/DSF 100 e) Schlußfolgerungen 103 Teil 3: Verfassungsrechtliche Anforderungen 107 I. GRUNDRECHTUCHE BINDUNGEN 108 A. Die Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG 108 1. Die Rundfunkfreiheit in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 108 a) Die Rundfunkfreiheit im Gefüge des Art. 5 Abs. 1 GG 108 b) Objektivrechtliche Bedeutung und Vorbehalt gesetzlicher Ausgestaltung 109 c) Individualrechtlicher Gehalt 111 2. Rundfunkfreiheit durch Rundfunkorganisation 112 a) Organisations- und verfahrensrechtliche Bedeutung der Rundfunkfreiheit 112 b) Die Grundentscheidung für privaten Rundfunk 112 c) Organisation und Verfahren der Rundfunkaufsicht 113 3. Die Bedeutung der Rundfunkfreiheit für die Koordination der Rundfunkaufsicht im Bundesstaat 114 IV

a) Der Streitstand bei Einführung privaten Rundfunks 114 aa) Literatur 114 bb) BVerfGE 73,118 (196 f.) 116 b) Folgerungen für die interföderale Koordination der Rundfunkaufsicht 118 aa) Räumliche Dimension der Vielfaltsgewährleistung 118 (1) Direktstrahlender Satellitenrundfunk 118 (2) Weiterverbreitung 119 bb) Effektivität der Rundfunkaufsicht 120 cc ) Zumutbarkeit der bundesstaatlichen Ordnung für die Veranstalter 121 (1) Objektivrechtliche Grenze ausgestaltender Gesetzgebung 121 (2) Chancengleicher Zugang und Programmfreiheit der Rundfunkveranstalter 124 dd) Adressaten der Grundrechtsbindung 126 B. Die Informationsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG 127 1. Informationsfreiheit als Vorbedingung der Koordination von Rundfunkaufsicht im Bundesstaat 128 a) Inhalt und Tragweite des Grundrechts 128 b) Konsequenzen für die Koordination der Rundfunkaufsicht im Bundesstaat 129 aa) Direktstrahlender Satellitenrundfunk 129 bb) Weiterverbreitung in Kabelanlagen 130 2. Informationsfreiheit als Maßstab der Koordination von Rundfunkaufsicht im Bundesstaat? 131 a) Keine grundrechtlichen Koordinationspflichten zur Informationsvorsorge 131 b) Kein Informationsversorgungsanspruch der Rundfunkteilnehmer 132 H. STAATSRECHTUCHE BINDUNGEN 134 A. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit und Grenzen interföderaler Kooperation 136 1. Keine Störung der Aufteilung in Bund und Länder 136 2. Erhalt parlamentarischer Gestaltungsmacht 137 3. Verbindlichkeit der bundesstaatlichen Kompetenzordnung 139 4. Grundrechtsbindung der Staatsgewalt und Rechtsschutzgarantie für den Einzelnen 141 B. Kooperationspflichten beim direktstrahlenden Sateflitenrundfunk 142 1. Problemstellung 142 2. Lösungsansätze 142 a) Bundeskompetenz kraft Natur der Sache 142

b) Landeskompetenz "zur gesamten Hand" 143 aa) Der Streitstand bei Einführung privaten Rundfunks 143 bb) Stellungnahme 145 C. Der Grundsatz der Bundestreue als Maßstab der Zwischenländerkooperation 147 1. Die Pflicht zur Bundestreue aus dem "Wesen des Bundesstaates" 147 2. Die Bundestreue als akzessorisches Rechtsprinzip 148 3. Bundestreue und "kooperativer Föderalismus" 150 4. Bundestreue und Koordination der Rundfunkaufsicht im Bundesstaat 152 a) Der Streitstand bei der Einführung privaten Rundfunks 152 aa) Direktstrahlender Satellitenrundfunk 152 bb) Weiterverbreitung 153 (1) Literatur 153 (2) BVerfGE 73,118 (196 f.) 154 b) Die Verpflichtung zur Bundestreue bei der Koordination von Rundfunkaufsicht im Bundesstaat 155 aa) Entstehung 155 bb) Inhalt 156 cc) Adressaten 157 Teil 4: Rechtliche Rahmenbedingungen der Zusammenarbeit 159 I. VORBEHALT DES GESETZES 160 A. Standort und Reichweite 160 1. Allgemeiner Vorbehalt des Gesetzes 160 2. Parlamentsvorbehalt und Wesentlichkeits-Formel 160 3. Staatsfreiheit des Rundfunks 163 4. Regelungsauftrag der Gesetzgebung und Selbstverwaltungsautonomie der Landesmedienanstalten 164 5. Umfang des Parlamentsvorbehalts für die Koordination der Rundfunkaufsicht im Bundesstaat 165 B. Spezifische Situation des interföderalen Rechtssetzungsverfahrens 166 1. Faktischer Vorrang der Kooperation vor der Regulierung 166 a) Problemstellung 166 b) Der Vergleichsfall ARD 167 aa) Gründung, Fernsehvertrag und Finanzausgleich 167 bb) Das Satelliten-Fernsehprogramm "Eins Plus" 169 c) Gesetzmäßigkeiten interföderaler Koordinierungsprozesse 169 2. Unterschiedliche Legitimation von Staatsvertrag und formellem Gesetz 171 VI

3. Sachkunde und staatsferne Organisation der Landesmedienanstalten 172 4. Folgerungen 173 a) Zeitpunkt der "Regelungsreife" 173 b) "Regelungsreife" und Bestimmtheit gesetzlicher Koordinierungsregeln 174 H. KOORDINATIONSFÄHIGKEIT DER LANDESMEDIENANSTALTEN 176 A. Harmonisierter Standard der Aufsichtsorganisation 176 B. Rückwirkung der Kooperation auf innere Entscheidungsstrukturen 177 1. Verlust der Gremien an Entscheidungsmacht 177 2. Der Machtverlust als Sachgesetzlichkeit des kooperativen Föderalismus 178 3. Verfassungsrechtliche Legitimation der Gremien 180 4. Folgerungen 181 a) Zulässigkeit der Kooperation 181 b) Notwendige Gremienbeteiligungen 182 c) Stärkung personeller Einflußmacht 184 d) Weitere Einflußmöglichkeiten 185 aa) Ausweitung der Gremienkompetenzen 185 bb) Kooperation auf Gremienebene 186 cc) Kontrolle der Direktoren 187 m. DAS SYSTEM DER AUFSICHTSKOORDINATION 188 A. Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten 188 1. Rechtsregime 189 a) Kooperationsvereinbarungen 190 aa ) Grundsätze für die Zusammenarbeit der Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten in der Bundesrepublik Deutschland vom 27. November 1993 190 bb) Vorläufige Regelung gemeinsamer Verfahrensgrundsätze vom 29. November 1989 und Beschluß über die Errichtung einer Gemeinsamen Stelle Vielfaltsicherung der Landesmedienanstalten vom 27. November 1993 191 cc) Geschäfts- und Verfahrensordnungen der Gemeinsamen Stellen 191 dd) Die eingeschränkte Bedeutung der Rechtsverbindlichkeit 192 b) Vereinbarungen mit Außenbezug 193 aa) Richtlinien 193 (1) Rechtliche Bindungswirkung 193 (2) Gesetzesvorbehalt 194 vn

bb) Vorläufige Auslegungs- und Anwendungsgrundsätze der Direktorenkonferenz 194 cc) Feststellung des Fehlens von Meinungsvielfalt nach 20 Abs. 3 RfStV 195 2. Kooperationsgremien 196 a) Konferenzen der Direktoren und Gremienvorsitzenden; Gesamtkonferenz 196 aa) Struktur 196 bb) Rechtsverbindlichkeit der Beschlüsse 197 cc) Grenzen der Zusammenarbeit 198 b) Arbeitskreise und Federführungen 198 c) Gemeinsame Stellen 199 aa) Struktur 199 bb) Rechtsverbindlichkeit der Beschlüsse 200 cc) Effizienz der Entscheidungsfindung 200 dd) Gesetzesvorbehalt 201 3. Rechtsform und Zulässigkeit der Arbeitsgemeinschaft 202 B. Überregionale Bindungswirkung landesrechtlicher Entscheidungen 204 1. Territorialprinzip und Überregionalität privaten Rundfunks 204 2. Einschlägige Regelungen des Rundfunkstaatsvertrages 205 3. Direktstrahlender Satellitenrundfunk: Die bundesweite Anerkennung landesrechtlicher Entscheidungen 206 4. Breitbandkabel: Weiterverbreitungsregeln 206 5. Terrestrische Frequenzen 207 a) Problematik 207 b) Die formal zuständige Landesmedienanstalt 208 c) Bundesweites Fernsehen: Materiellrechtliche Bindung an Entscheidungen der satellitenzulassenden Stelle? 210 IV. KOMPETENZWAHRUNG IM AUFSICHTSVERBUND 212 A. Der Rundfunkstaatsvertrag als gemeinsame Rechtsordnung 212 B. Einstimmigkeitsprinzip und Mehrheitsentscheid 213 1. Einstimmigkeitsprinzip und Effektivität der Entscheidungsfindung 213 2. Zulässigkeit des Mehrheitsentscheids 214 a) Konferenzen der Direktoren und Gremienvorsitzenden; Gesamtkonferenz 215 b) Gemeinsame Stellen 215 aa) Keine rechtliche Bindungswirkung der Entscheidungsvorschläge 216 bb) Vollzug von Entscheidungsempfehlungen als eigene Entscheidung 216 c) Mehrheitsentscheid nach 20 Abs. 3 RfStV 217 vm

aa) Übertragung von Hoheitsrechten 217 bb) "Indienstnahme" der zuständigen Landesmedienanstalt? 217 C. Interne Abstimmung und Durchsetzungsrechte 218 1. Verfassungsrechtliche Relevanz der internen Mitwirkung 218 a) Zuständigkeit der zulassenden Landesmedienanstalt als Kompetenzverschiebung? 218 b) Verantwortung für die Sicherung der Rundfunkfreiheit 219 2. Die Mitwirkungsrechte im einzelnen 220 a) Beanstandung nach 30 Abs. 3 RfStV 220 b) Abstimmung nach 30 Abs. 2 Sätze 1 und 2 RfStV 222 aa) Gegenstand und Ziel 222 bb) Adressatenkreis 223 cc) Form und Inhalt 223 (1) Verfahrenskomponente 224 (2) Materielle Komponente 225 dd) Unterschiedliche Bindungswirkung 226 V. SONDERFALL BAYERN: DER ORGANISATIONSVOR- BEHALT DES ART. 111 A ABS. 2 SATZ 2 BAYERISCHE VERFASSUNG 228 A. Vereinbarkeit von Art. lila Abs. 2 Satz 1 BayVerf mit dem Grundgesetz 228 1. Rundfunkgarantie des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG 229 2. Bundestreue 230 B. Art. lila Abs. 2 Satz 1 BayVerf und Rundfunkstaatsvertrag 230 C. Folgerungen für die Koordination der Rundfunkaufsicht im Bundesstaat 231 1. Selbstveranstaltete Satellitenprogramme 231 2. Bundesweite Programme aus anderen Ländern 232 a) Satellitenverbreitung 232 b) Weiterverbreitung in Kabelanlagen 232 c) Nutzung terrestrischer Frequenzen 232 ZUSAMMENFASSUNG UND AUSBUCK 235 UTERATURVERZEICHNIS 239 Anhang 265 - Anlage 1 - Grundsätze für die Zusammenarbeit der Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten in der Bundesrepublik Deutschland vom 27. November 1993 265 LX

- Anlage 2 - Vorläufige Regelung gemeinsamer Verfahrensgrundsätze der Landesmedienanstalten gemäß Art. 12 Rundfunkstaatsvertrag vom 1./3. April 1987 vom 29. November 1989 269 - Anlage 3 - Richtlinien der Landesmedienanstalten zur Gewährleistung des Jugendschutzes 0ugendschutzrichtlinien) vom 14. September 1992 271 - Anlage 4 - Geschäftsordnung der gemeinsamen Stelle Jugendschutz vom 24. August 1990 276 - Anlage 5 - Verfahrensordnung der gemeinsamen Stelle Jugendschutz vom 24. August 1990 277 - Anlage 6 - Gemeinsame Richtlinien der Landesmedienanstalten für die Werbung, zur Durchführung der Trennung von Werbung und Programm und für das Sponsoring im Fernsehen vom 26. Januar 1993 280 - Anlage 7 - Geschäftsordnung der gemeinsamen Stelle Werbung vom 24. August 1990 289 - Anlage 8 - Verfahrensordnung der gemeinsamen Stelle Werbung vom 26. Oktober 1993 290 - Anlage 9 - Beschluß zur Errichtung einer gemeinsamen Stelle Vielfaltsicherung der Landesmedienanstalten vom 2Ö./27. November 1993 291 - Anlage 10 - Vereinbarung der Landesmedienanstalten zur Durchführung von Ordnungswidrigkeitenverfahren nach dem Rundfunkstaatsvertrag - RfStV (Art. 1 des Staatsvertrages über den Rundfunk im vereinten Deutschland) vom 8./9. Februar 1994 293