Transparenz beim Netzausbau Partizipation vs. Kommunikation

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1 Prof. Dr. Herbert Kubicek Transparenz beim Netzausbau Partizipation vs. Kommunikation Wissenscha*sdialog BNetzA meets science Juni 2013 in Berlin

2 Politik verspricht/fordert Mehr und frühere Bürgerbeteiligung bei Großprojekten weil sich die Verhältnisse geändert haben Die Bürger/innen wollen beteiligt werden Neue technische Möglichkeiten machen Beteiligung einfacher und erhofft sich aber gleichzeitig gibt es höhere Akzeptanz mehr Bürgerproteste = weniger Proteste und gerichtliche Auseinandersetzungen = weniger Verzögerungen beim Baubeginn weil sich die Verhältnisse geändert haben Es gibt mehr fachkundige Bürger mit Zeit, die Entscheidungen von Behörden inhaltlich in Frage stellen Und es gibt das legitime Gefühl Eigeninteressen über das Gemeinwohl stellen zu dürfen, weil das in Wirtschaft und Politik vorgelebt wird ( Nimbys ) Frage an die Wissenschaft: Kann Bürgerbeteiligung Akzeptanz beim Netzaufbau verbessern?

3 Stand ParDzipaDonsforschung OECD konsta,ert schon seit mehr als 10 Jahren eine Evalua,onslücke. Bri,sche Studie für das Ministerium für kommunale Angelegenheiten charakterisiert den Stand der Par,zipa,onsforschung als einzelfallbasiert und weitgehend affirma,v. Ergebnis dieser Metastudie von ca. 100 Beteiligungsprojekten (Konsulta,onen zu Stadtentwicklungsprojekten, Bürgerhaushalte, Mängelmelder u.ä.): Keine nachweisbaren Auswirkungen über den Kreis der unmioelbar Beteiligten hinaus.

4 Mein Erfahrungshintergrund 10 Jahre blended Bürgerbeteiligung, überwiegend Konsulta,onen auf kommunaler Ebene, Ak,onsforschung + Sekundäranalysen Evalua,on: Erfolgskriterien + - faktoren Grenzen der Vergleichbarkeit und Übertragbarkeit Sonneschein- Beteiligung 1 Jahr Bürgerbeteiligung bei zwei Bundesfernstrassenprojekten Begleitende Evalua,on Total andere Welt Netzausbau ist noch anders (noch schwieriger)

5 Beteiligung ist subjekt-, objekt-, kontext- und zeitpunktsensidv Hier soll es nur um den Netzausbau gehen, nicht um Windparks, Regulierung und andere damit auch zusammenhängende Planungen und Entscheidungen

6 Formen von Beteiligung und deren gegenseitige Beeinflussung initiiert Verwaltung, Politik Adressat Volksentscheide, Bürgerentscheide, Abstimmungen Kooperation Konsultation - formell - informell Partizipation ist Kommunikation Bürgerbegehren Eingaben, Beschwerden, Petitionen Kampagnen, Proteste, Lobbying Information Transparenz durch Dritte Adressat initiieren Bürger, NRO, Wirtschaft

7 Arnstein s Leiter der ParDzipaDon The typology, which is designed to be provocative, is arranged in a ladder pattern with each rung corresponding to the extent of citizens' power in determining the plan and/or program S.R. Arnstein: A Ladder of Citizen Partcipation.. Journal o the American Institute of Planners, Vol 35 (4) 1969, S

8 Renn zidert zwei US- amerikanische Metastudien l Beierle and Cayford (2002) l 850 Beteiligungsverfahren in den USA untersucht l Alle im Bereich Umwelt und Infrastruktur l Davon rund 70% erfolgreich (gemessen an Zufriedenheit der Teilnehmer und der Organisatoren) l Aber: das Ergebnis i.s. v. bessere Problemlösung lässt sich nicht messen l Erfolgsfaktoren: l Konstruktive Einstellung aller Beteiligter l Klares Mandat und Zeitvorstellung l Professionelle Begleitung und Betreuung l US National Research Council (2008) l Übersicht über bestehende Metastudien aus den USA und Europa l Alle im Bereich Umwelt und Infrastruktur l Hohe Erfolgsquoten (zwischen 70-85%) l Erfolgsfaktoren: l Ausreichende Ressourcen l Klares Commitment der Auftraggeber l Konstruktive Haltung der Beteiligten l Hohe Transparenz, aber geringe Medienöffentlichkeit l Angepasste Formate an Aufgabenstellung Ortwin Renn: Bürgerbeteiligung Voraussetzung für eine gelingende Energiewende? Energiewende zwischen Konzept und Umsetzung. Jahrestagung der Europäischen Akademie zu Folgen technischer Entwicklungen. Bonn Juni 2013 (

9 Wirkungen von Beteiligung Ein Problem der Evaluation Input Aktivitäten Output Outcome Impact Gesetze und Verord- - nungen Planungsverfahren und -kultur Ressourcen Experten Budgets Vorentscheidungen Information und Dialogangebote der ÜNB (Vorhabensträger) planenden Behörden Genehmigungsbehörden Web-Seiten Kontaktgespräche Info- Materialien Planungswerkstatt Mediation Pressemitteilungen Info-Veranstaltungen Abstimmung Presseberichterstattung Nutzung: Anzahl Teilnehmer/ Besucher Zufriedenheit der Teilnehmer Zufriedenheit der Vorhabenträger und anderer Akteure Planungsund Genehmigungsprozesse Änderung von Einstellungen = Höhere Akzeptanz in der Bevölkerung Höhere Akzeptanz in den unmittelbaren Ausbaugebieten Änderungen im Verhalten: Weniger Klagen gegen genehmigte Bauvorhaben Viele andere Einflüsse

10 Gestaltungsspielraum (negative) Betroffenheit t

11 Anteil der Befürworter steigt Informelle Beteiligung durch des ÜNB Anteil der Befürworter steigt Behördenund Öffentlichkeits beteiligung Genehmigung Erörterung Klage Rechtsmittelbelehrung Antrag des ÜNB Antragskonferenz Informelle Beteiligung durch des ÜNB Antrag des ÜNB Antragskonferenz Behördenund Öffentlichkeits beteiligung Bundesfachplanung Beschluss Erörterung Planfeststellung bezweifelt Bedarf, hält Erdkabel für ökologischer t

12 Proteste und Akzeptanz (Renn 2013) l l l l l Was löst Proteste aus? Persönliche Belastungen durch Lärm, Schmutz und Verkehr Abwehr gegen Veränderungen im eigenen Lebensumfeld (NIMBY) Pluralität der Werte, Wissensbestände und Beurteilungskriterien Größere Unsicherheit über Entscheidungsfolgen und komplexe Wirkungszusammenhänge. Vertrauensverlust in die Problemlösungskapazität der Poli,k, in die Gerech,gkeit der Wirtschae und in die Unabhängigkeit der Wissenschae. l l l l Was beeinflusst Akzeptanz? Einsicht in Notwendigkeit des Vorhabens und positive Akzeptabilität der Folgen Nutzen für einen selbst und für diejenigen, die man wertschätzt Glaube an die Selbstwirksamkeit des eigenen Handelns Identifikation mit dem Vorhaben

13 Erfahrungen mit BI`s in Beteiligungsprozessen Ministerium lässt am über Anmeldung zum Bundesverkehrswegeplan abstimmen. Eine Begleitgruppe mit Vertretern von Institutionen und zufällig ausgewählten Bürgern begleitet die Vorbereitungen für ein qualifiziertes Bürgervotum (Info- Veranstaltungen und Abstimmungszeitung, gemeinsame Gutachterwahl) Bürgerinitiativen sind ausgestiegen. u.a.m.) Argumentieren vehement gegen die Abstimmung und stellen u.a. die rechtliche Zulässigkeit in Frage,

14 Bürgerdialog A 33 Nord Nach der Trassenbestimmung und der Landtagswahl haben drei der vier Bis gegen die A 33 Nord das Dialogforum verlassen. Ministerium und Planungsbehörde kooperieren in einem Dialogforum mit den betroffnen Kommunen, Institutionen und Bürgerinitiativen mit dem Ziel eines transparenten und offenen Bürgerdialogs (Info- Veranstaltungen, Pro- und Contra- Broschüre, neues Verkehrsgutachten) 14

15 KriDk an derzeidger Beteiligung Info- Veranstaltungen sind zu wenig bekannt und haben zu wenige Teilnehmer. Unterlagen sind nicht verständlich. Auf Veranstaltungen wird zu viel monologisiert. Experten werden einsei,g von den Aueraggebern benannt. Bürger und Bürgerinnen haben keinen Einfluss auf Ergebnisse und auch nicht auf die Veranstaltungen. Scheinbeteiligung, weil zunächst nichts Konkretes vorgestellt wird, später alles festgelegt und nichts mehr zu ändern ist. Geringe Glaubwürdigkeit / großes Misstrauen, keine neutrale Veranstalter /Modera,on

16 Der Entscheidende Faktor sind die Bürgerinitiativen Die Proteste gab es schon vor der Energiewende. Sie werden initiiert von einigen wenigen gut informierten Menschen, die überzeugt sind, dass es bessere Alternativen zum Netzausbau gibt (Energieeinsparung, dezentrale Erzeugung). Sie richten sich gegen bestimmte Entscheidungen und gegen die Politik, die diese ermöglicht hat und verteidigt. Unterstützung kommt von konkret Betroffenen - je dichter die Besiedlung und je geringer der Abstand zu Wohngebieten Dieser Widerstand lässt sich offenbar nicht mit den Konsultationsverfahren und Diskussionsforen des Netzentwicklungsplans eingehen. (S. 97) Nimbyfizierung = Simplifizierung Vielschichtige Motivlage (z.b. viele tun es für Ihre Kinder bzw. nachfolgende Generationen) und Gruppendynamik

17 In der konkreten Konfliktsituation hat Partizipation keine Chance Mehrere funktional äquivalente Massnahmen Eine Variierbare Massnahme Nur eine Konkrete Massnahme Lokaler Intra-Gruppen Konflikt Verschiedene zur Auswahl stehende Maßnahmen haben unterschiedliche Vor- und Nachteile für die unmittelbar Betroffenen. Sie können die Alternative mit dem günstigsten Kosten-Nutzen-Verhältnis wählen. Verschiedene Varianten einer zur Auswahl stehenden Maßnahme haben unterschiedliche Vor- und Nachteile für die unmittelbar Betroffenen. Sie können die Alternative mit dem günstigsten Kosten-Nutzen-Verhältnis wählen. Vorteile der Maßnahme kollidieren mit anderen Werten der Betroffenen. Sie müssen entscheiden, was ihnen wichtiger ist. Lokaler Inter- Gruppen Konflikt Verschiedene Maßnahmen haben unterschiedliche Vorund Nachteile für verschiedene Gruppen von Betroffenen auf der selben örtlichen Ebene. Es soll die Maßnahme ermittelt werden, insgesamt bei der die Differenzen der individuellen Kosten-Nutzen-Bilanzen minimiert werden. Verschiedene Varianten einer Maßnahme haben unterschiedliche Vor- und Nachteile für verschiedene Gruppen von Betroffenen auf der selben örtlichen Ebene. Es soll die Variante ermittelt werden, bei der die Differenzen der individuellen Kosten- Nutzen-Bilanzen minimiert werden. Die Vorteile der Maßnahme für eine Gruppe sind mit Nachteilen für andere Gruppen auf der selben örtlichen Ebene verbunden. Lokal-globaler Zielkonflikt Verschiedene Maßnahmen führen zu unterschiedlichem Nutzen auf globaler Ebene einer Stadt oder eines Landes und sind mit unterschiedlichen Belastungen unterschiedlicher Gruppen von Betroffenen an unterschiedlichen Orten verbunden. Verschiedene Varianten einer Maßnahme führen zu unterschiedlichem Nutzen auf globaler Ebene einer Stadt oder eines Landes und sind mit unterschiedlichen Belastungen unterschiedlicher Gruppen von Betroffenen an unterschiedlichen Orten verbunden. Globale Vorteile einer Maßnahme auf der Ebene Region oder eines Landes sind nur durch zusätzliche Belastungen einzelner Gruppen an bestimmten Orten zu erzielen.

18 Partizipation vs Kommunikation beim Netzausbau? Par,zipa,on im Sinne von Arnheim geht in diesem Fall rechtlich nicht und würde auch Proteste und Klagen nicht vermeiden. Bessere Informa,on und Kommunika,on ist möglich und sinnvoll Aber wie geht das genau? Meta-Information über Informationsangebote (Aufmerksamkeit gewinnen bevor die Bagger kommen) Roadshow Aufsuchende Beteiligung Sprechstunden Dialogforen ggfs gemeinsame Gutachterwahl mehr Transparenz bei Erörterung Oberstes Ziel: Glaubwürdigkeit Vertrauen gewinnen gegen Kritik der BI s

19 Konsequenzen / Forschungsbedarf: Ex- post und begleitende formadve EvaluaDon Frage: Wie kann Akzeptanz durch Transparenz erhöht werden? These: verständliche, nachvollziehbare, ausgewogene Begründung der Entscheidungen + transparenter Umgang mit Einwendungen Kaum valider Erkenntnistransfer möglich von anderen Beteiligungsthemen / - kontexten Lernen aus Ex- Post- Analyse von erfolgreichen und von schwierigen Verfahren (wie wurde informiert, wie und wogegen wurde protes,ert und ggf. geklagt?) Begleitende Evalua,on der ersten Verfahren und den darin unternommenen Bemühungen um Transparenz