Staatsrecht I Staatsorganisationsrecht

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1 Staatsrecht I Staatsorganisationsrecht von Dr. Christoph Degenhart Professor an der Universität Leipzig 23., neu bearbeitete Auflage % CFM CK Müller Verlag Heidelberg 4

2 Vorwort Vorwort zur ersten Auflage Abkürzungsverzeichnis Zur Arbeit mit diesem Buch Rn Seite V VI XVII XX Erster Teil Verfassungsgestaltende Grundentscheidungen - Staatszielbestimmungen 1 Grundlagen: Staat und Verfassung - das Grundgesetz als die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland 1 1 I. Staat und Staatsrecht Der Staat als Gegenstand des Staatsrechts Die drei Elemente des Staatsbegriffs 2 1 a) Staatsgebiet und Staatsvolk 3 1 b) Die Staatsgewalt im Verfassungsstaat 5 2 c) Die Staatsgewalt im Bundesstaat Europäische Union 8 3 II. Das Grundgesetz als die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland Das Grundgesetz als Verfassung im formellen und materiellen Sinn pouvoir constituant" und pouvoir constitue" 15 6 Exkurs: Deutsche Einigung, gesamtdeutsche Verfassung und Verfassungsreferendum Landesverfassungen im Bundesstaat Europäische Verfassung - Grundlagenvertrag 18 7 III. Zur Verfassungsinterpretation Das demokratische Prinzip des Grundgesetzes I. Staatsgewalt in demokratischer Legitimation - parlamentarische Demokratie II. Parlamentarische Demokratie - Funktionen des Parlaments Funktionen des Parlaments - Überblick Parlamentsvorbehalte III. Legitimation durch Wahlen - verfassungsrechtliche Wahlrechtsgrundsätze Wahlrechtsgrundsätze und Bundes Wahlgesetz VII

3 2. Allgemeine, unmittelbare, freie und geheime Wahlen a) Allgemeinheit der Wahl b) Unmittelbare und geheime Wahlen c) Freie Wahlen Insbesondere: Gleichheit der Wahl und Wahlsystem a) Zähl wert- und Erfolgswertgleichheit b) Personalisierte Verhältniswahl" - zum Wahlsystem c) Sperrklauseln, Grundmandate, Überhangmandate - Verfassungsfragen des geltenden Wahlrechts aa) 5%-Sperrklausel bb) Grundmandatsklausel, Überhangmandate und Wahlrechtsgleichheit d) Wahlprüfung durch das Bundesverfassungsgericht Demokratie und periodische Wahlen Wahlrecht und Staatsangehörigkeit a) Der Grundsatz: Volk" in Art. 20 Abs. 2 GG als Staatsvolk b) Kommunalwahlrecht und Unionsbürgerschaft IV. Politische Parteien in der parlamentarischen Demokratie des Grundgesetzes Politische Parteien - Begriff und grundsätzliche Bedeutung Freiheit und Gleichheit - verfassungsmäßige Rechte der Parteien Verfassungsfeindliche Parteien, Parteienprivileg und Parteiverbot Parteienfinanzierung Demokratische Binnenstruktur Politische Parteien im Verfassungsprozess V. Ausübung der Staatsgewalt durch Abstimmungen - direkte Demokratie Direkte Demokratie in den Ländern a) Verfassungsautonomie der Länder b) Gemeinsamkeiten und aktuelle Verfassungskonflikte Direkte Demokratie ins Grundgesetz? VI. Demokratieprinzip und Europäische Integration Das Gesetz als die zentrale Handlungsform des demokratischen Rechtsstaates I. Gesetz, Demokratie und Rechtsstaat - grundsätzliche Zusammenhänge und Gesetzesbegriff des Grundgesetzes - Aufbau der Rechtsordnung VIII

4 1. Funktionen des Gesetzes - Rechtssicherheit und demokratische Legitimation Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes a) Formeller Gesetzesbegriff b) Einzelfallgesetze Keine Gesetzgebung: delegierte Rechtsetzung - untergesetzliches Recht Aufbau der Rechtsordnung II. Gesetzgebung in verfassungsrechtlicher Gebundenheit - Gesetzesprüfung Formelle und materielle Verfassungsmäßigkeit Gesetzesprüfung III. Formelle Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes: Gesetzgebungskompetenzen Systematik der Kompetenzverteilung - Grundregel des Art. 70 GG Feststellung des einschlägigen Kompetenztitels a) Auslegung der Kompetenznormen b) Kompetenzmäßige Zuordnung c) Zuständigkeitskataloge und ungeschriebene Bundeskompetenzen Voraussetzungen der Kompetenzausübung - Art. 71,72 GG a) Ausschließliche Bundeszuständigkeit, Art. 71 GG b) Konkurrierende Zuständigkeit, Art. 72 GG aa) Gesetzgebungsbefugnis des Bundes, Art.72Abs.2GG bb) Gesetzgebungsbefugnis der Länder, Art.72Abs.lGG cc) Abweichungsgesetzgebung der Länder, Art. 72 Abs. 3 GG dd) Rückholmöglichkeit, Art. 72 Abs. 4 GG ee) Übergangsrecht Zum Verhältnis von Bundesrecht und Landesrecht, Art.31GG IV. Verfahren der Bundesgesetzgebung Gesetzesinitiative a) Initiativrecht b) Zur weiteren Behandlung der Gesetzesinitiative Beschlussfassung in Bundestag und Bundesrat a) Gesetzesbeschluss des Bundestags b) Beteiligung des Bundesrats aa) Einspruchs- und Zustimmungsgesetze bb) Verfahren bei Einspruchsgesetzen i IX

5 cc) Verfahren bei Zustimmungsgesetzen c) Zustandekommen eines Gesetzes Ausfertigung und Verkündung: das Abschlussverfahren Verfahren der Verfassungsänderung a) Formelle Voraussetzungen b) Materielle Voraussetzungen V. Landesgesetzgebung VI. Recht der EU in der Rechtsordnung des Grundgesetzes Rechtsquellen des Gemeinschaftsrechts Gemeinschaftsrecht und Grundgesetz - EuGH und BVerfG Gesetzgebungszuständigkeiten und EG-Recht Grundgesetz und EMRK Das Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes I. Das Rechtsstaatsprinzip im Grundgesetz - Struktur und grundsätzliche Bedeutung II. Das Rechtsstaatsprinzip im Grundgesetz: Gewaltenteilung Gewaltenteilung im Grundgesetz Legislative, Exekutive, Judikative - die typischen Aufgaben a) Legislative: Normsetzung als parlamentarische Gesetzgebung b) Exekutive: Gesetzesvollzug c) Judikative Abgrenzungsprobleme, Kompetenzkonflikte a) Legislative - Exekutive b) Zur Rechtsprechung Gewaltenteilung und Europa III. Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes Vorrang des Gesetzes Vorbehalt des Gesetzes für Eingriffsakte Insbesondere: Gesetzesvorbehalt für staatliche Informationstätigkeit Gesetzesvorbehalt und Leistungsverwaltung Wesentlichkeitsvorbehalte Insbesondere: Gesetzesvorbehalt und besonderes Gewaltverhältnis" Zum Einfluss des Europarechts - Rückforderung gemeinschaftsrechtswidriger Subventionen 311a 113 IV. Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, Gewaltenteilung und exekutive Normsetzung Rechtsverordnungen X

6 a) Bestimmtheitserfordernisse b) Adressaten, Verfahren Satzungen Verwaltungsvorschriften, Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und Gewaltenteilung V. Rechtsstaatlichkeit und Rechtssicherheit Grundsätzliche Bedeutung Insbesondere: Rechtsklarheit a) Klarheit und Bestimmtheit der Norm b) Klarheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung Rechtssicherheit - Rückwirkungsverbot und Vertrauens schütz a) Das Problem b) Verbot rückwirkender Strafgesetze: Art. 103 Abs. 2 GG c) IÜ: Rechtsstaatliches Rückwirkungsverbot d) Vertrauensschutz außerhalb des Rückwirkungsverbots? e) Gemeinschaftsrecht VI. Rechtsstaat und Übermaßverbot Grundsätzliche Bedeutung, Elemente des Verhältnismäßigkeitsprinzips a) Das Verhältnismäßigkeitsgebot im Grundgesetz: Bedeutung und Geltungsbereich b) Die Elemente des Verhältnismäßigkeitsgebots: Geeignetheit, Erforderlichkeit, Angemessenheit c) Geeignetheit und Erforderlichkeit in Verwaltung und Gesetzgebung d) Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn: Das Prinzip der Abwägung Zum Anwendungsbereich des Verhältnismäßigkeitsprinzips a) Ermessensentscheidungen b) Eingriffsakte c) Zwischen Hoheitsträgern? d) Gemeinschaftsrecht VII. Justizgewähr, Rechtsschutz und gerichtliches Verfahren: Der Schutz der Rechtsstaatlichkeit Rechtsschutzgarantie und Justizgewährungsanspruch a) Der grundgesetzliche Anspruch auf Rechtsschutz b) Voraussetzungen und Tragweite der Rechtsschutzgarantie aa) Schutz subjektiver Rechte und Grundrechte

7 bb) Kein Letztentscheidungsrecht der Verwaltung cc) Verfahrensordnungen und effektiver Rechtsschutz Gerichtsorganisation a) Gewährleistung der fachlich gegliederten Gerichtsbarkeit? b) Gewährleistung einer mehrinstanzlichen Gerichtsbarkeit? c) Das Recht auf den gesetzlichen Richter Gerichtliches Verfahren und Grundgesetz a) Das Recht auf Gehör b) Rechtsstaatlichkeit und Fairness" des Verfahrens, insbesondere im Strafprozess VIII. Das Widerstandsrecht des Art. 20 Abs. 4 GG Das bundesstaatliche Prinzip des Grundgesetzes I. Grundlagen Geschichtlich Der Bundesstaatsbegriff des Grundgesetzes a) Staatlichkeit von Bund und Ländern b) Bundesstaatliche Kompetenzordnung c) Verfassungsautonomie der Länder d) Bundesstaatlichkeit als grundlegendes Verfassungsprinzip e) Bedeutung und Rechtfertigung des bundesstaatlichen Prinzips Ausblick: Bundesstaatlichkeit und Europäische Union II. Kooperativer Föderalismus und Bundestreue - die föderalen Rechtsbeziehungen Unitarischer Bundesstaat und föderaler Wettbewerb Unitarisierung durch staatsvertragliche Regelungen Bundestreue, bundesfreundliches Verhalten a) Verfassungssystematischer Standort und grundsätzliche Bedeutung b) Insbesondere: Kompetenzschranken c) Insbesondere: Verfahrenspflichten d) Akzessorischer Charakter der Bundestreue - Anspruchsgrundlage? III. Verwaltungskompetenzen Der Grundsatz: Regelzuständigkeit der Länder im Verwaltungsbereich Der Normalfall: Landeseigener Vollzug von Bundesgesetzen Regelzuständigkeit der Länder für nicht gesetzesakzessorische Verwaltung XII

8 4. Abweichung vom Regelfall: Bundesauftragsverwaltung Bundeseigene Verwaltung Ungeschriebene Bundeskompetenzen auch für die Verwaltung? Unzulässige Mischverwaltung und zulässige Kooperation im Bundesstaat Bundesaufsicht, Bundeszwang, Bundesintervention Der verfassungsrechtliche Auftrag der Bundeswehr IV. Die Rechtsprechung in der bundesstaatlichen Ordnung V. Die bundesstaatliche Finanzverfassung Überblick Der Ausgangspunkt: gesonderte Ausgabentragung (Konnexität), Art. 104a GG Steuerertragshoheit und Finanzausgleich Verteilung der Steuergesetzgebung a) Der Steuerbegriff des Grundgesetzes b) Zuständigkeiten Nichtsteuerliche Abgaben a) Die Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung b) Prinzipiell zulässige Abgaben c) Sonderabgaben VI, Vertragsschlusskompetenzen im Bundesstaat, Art. 32, 59 GG Völkerrechtliche Verträge: Zuständigkeiten und Verfahren Völkerrechtliche Verträge des Bundes zu Gegenständen der Landesgesetzgebung: Vertragsschlussund Transformationsgesetz Staatsziele I. Das soziale Staatsziel Begriff und grundsätzliche Bedeutung des Sozialstaatsprinzips Zum Inhalt des Sozialstaatsprinzips Zur aktuellen Bedeutung des Sozialstaatsprinzips a) Sozialstaatsprinzip als unmittelbare Anspruchsgrundlage b) Sozialstaatsprinzip als Bestandsgarantie c) Sozialstaatsprinzip als Eingriffslegitimation Zum Verhältnis von Rechtsstaat und Sozialstaat II. Staatsziel Umweltschutz III. Staatsziel Tierschutz IV. Die Staatszielbestimmungen der Landesverfassungen XIII

9 Zweiter Teil Staatsorgane 7 Der Bundestag I. Rechtsstellung und grundsätzliche Bedeutung des Bundestags II. Bildung des Bundestags, Zusammensetzung und Verfahren Wahl des Bundestags, Wahlperioden, Auflösung des Bundestags Zum parlamentarischen Verfahren Insbesondere: Fraktionen und Ausschüsse III. Organspezifische Rechte des Bundestags, insbesondere: Untersuchungsausschüsse Die Einsetzung des Untersuchungsausschusses Verfassungsmäßige Bestimmung des Untersuchungsgegenstands a) Bezeichnung des Untersuchungsgegenstands und Festlegung b) Materielle Schranken des Untersuchungsrechts Zum Verfahren im Untersuchungsausschuss - Beweiserhebungsrechte Weitere Informationspflichten der Exekutive - Informationsansprüche des Parlaments 625a 231 IV. Die Rechtsstellung des Bundestagsabgeordneten Repräsentation, freies Mandat und parteienstaatliche Demokratie a) Der Ausgangspunkt: Der Abgeordnete als Vertreter des ganzen Volkes b) Freies Mandat, Parteizugehörigkeit und Fraktionsdisziplin Repräsentation und Gleichheit der Abgeordneten - insbesondere: der fraktionslose Abgeordnete Weitere Rechte und Pflichten des Abgeordneten Der Bundesrat I. Rechtsstellung, Bedeutung und Zusammensetzung des Bundesrats Zur Funktion des Bundesrats in der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes: Teilhabe der Länder an der Staatsgewalt im Bund Zusammensetzung und Verfahren des Bundesrats II. Aufgaben und Befugnisse Mitwirkung an der Gesetzgebung des Bundes a) Einspruchs- und Zustimmungsgesetze XIV

10 b) Einheitsthese und Änderung des zustimmungsbedürftigen Gesetzes in seinen nicht zustimmungsbedürftigen Teilen Mitwirkung bei der Verwaltung des Bundes Bundesrat und Europa - Art. 23 GG III. Garantie der Mitwirkungsrechte - Bundesrat und Ewigkeitsgarantie" Die Bundesregierung I. Die Bundesregierung als Verfassungsorgan: Rechtsstellung und grundsätzliche Bedeutung II. Bildung und Amtsdauer der Bundesregierung Bildung der Bundesregierung Amtsdauer der Bundesregierung, Misstrauensvotum Die Vertrauensfrage III. Interne Organisation und Aufgabenverteilung Kanzlerprinzip, Ressortprinzip, Kollegialprinzipzur Aufgabenverteilung innerhalb der Bundesregierung a) Systematik des Art. 65 GG b) Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers c) Ressortkompetenzen, Kollegialprinzip Das Beschlussverfahren der Bundesregierung IV. Einzelne Kompetenzen der Bundesregierung Der Bundespräsident I. Rechtsstellung und Bedeutung Stellung im Grundgesetz Zur Gegenzeichnungspflicht II. Kompetenzen des Bundespräsidenten, insbesondere das Prüfungsrecht Ausfertigung von Gesetzen und Prüfungskompetenz Vertretung der Bundesrepublik nach außen Weitere Befugnisse Politische" Befugnisse des Bundespräsidenten? Anhang zu 7-10: Staatsorgane der Länder Dritter Teil Der Schutz der Verfassung durch die Verfassungsgerichtsbarkeit 11 Das Bundesverfassungsgericht I. Das Bundesverfassungsgericht: Bedeutung und verfassungsrechtliche Stellung i XV

11 IL Einzelne verfassungsgerichtliche Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht Organstreitverfahren, Art. 93 Abs. 1 Nr 1 GG; 13 Nr 5, 63ffBVerfGG Bund-Länder-Streit, Art. 93 Abs. 1 Nr 3 GG; 13Nr7,68ffBVerfGG Sonstige föderale Streitigkeiten, Art. 93 Abs. 1 Nr 4 GG; 13 Nr 8, 71,72BVerfGG Die abstrakte Normenkontrolle, Art. 93 Abs. 1 Nr 2 GG; 13Nr6,76ffBVerfGG Die abstrakte Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr2aGG; 13 Nr 6a, 76 ff BVerfGG a. Feststellung der Ersetzbarkeit von Bundesrecht, Art. 93 Abs. 2 GG; 13 Nr 6b, 97 BVerfGG 772a Die konkrete Normenkontrolle (Richtervorlage), Art. 100 Abs. 1 GG; 13 Nr 11, 80 ff BVerfGG Verfassungsbeschwerden Weitere Verfahren III. Allgemeine Fragen des Verfahrens und der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Besonderheiten der Normprüfungsverfahren a) Verfassungskonforme Auslegung b) Zurückhaltung gegenüber dem Gesetzgeber c) Die Entscheidung des BVerfG: Nichtigerklärung oder Feststellung der Verfassungswidrigkeit Einstweilige Anordnungen des Bundesverfassungsgerichts Anhang: Hinweise zu Zulässigkeitsfragen der Ausgangsfälle Landesverfassungsgerichtsbarkeit I. Verfassungsgerichtsbarkeit in den Ländern: die wichtigsten Verfahrensarten IL Bundes- und Landesverfassungsgerichtsbarkeit im Verhältnis zueinander Der Grundsatz: Selbstständiges Nebeneinander Insbesondere: Landesverfassungsbeschwerde wegen Verletzung von Landesgrundrechten in Anwendung von Bundesrecht Anhang: Schematische Übersicht zum Gesetzgebungsverfahren Sachregister 335 XVI