Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen

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1 Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Kerkhoff Consulting GmbH Elisabethstraße Düsseldorf Düsseldorf, Juli 2015

2 I. Inhaltsverzeichnis I. Inhaltsverzeichnis... 2 II. Ansprechpartner... 3 III. Zusammenfassung mit Handlungsempfehlung... 4 IV. Vorgehensweise Ausgabentransparenz und Controlling Compliance, Recht und Risiko Mitarbeiter Bedarfsmanagement Warengruppenmanagement Lieferantenmanagement Organisation und Strategie Prozesse Systeme Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 2

3 II. Ansprechpartner Herr Dirk Schäfer Position: Geschäftsführer Telefon: Herr Markus Schulten Position: Principal Telefon: Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 3

4 III. Zusammenfassung mit Handlungsempfehlung Die vorliegende Studie von Kerkhoff Consulting, die im Auftrag der FDP Landtagsfraktion erstellt wurde, behandelt die Effizienz- und Einsparpotenziale der öffentlichen Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen mit dem Ziel, auf wichtige Optimierungsbedarfe aufmerksam zu machen und für zukünftige Entscheidungen den Landeseinkauf betreffend eine Richtung zu weisen. Innerhalb der Studie werden die folgenden neun, speziell auf die öffentliche Beschaffung angepassten Kerkhoff-Beschaffungsfelder behandelt: Ausgabentransparenz und Controlling, Compliance, Recht und Risiko, Mitarbeiter, Bedarfsmanagement, Warengruppenmanagement, Lieferantenmanagement, Organisation und Strategie, Prozesse und Systeme. Für die Untersuchung dieser Bereiche wurden öffentlich zugängliche Informationen wie Haushaltspläne, Antworten auf kleine Anfragen an die Regierung, Jahresabschlüsse des Landesrechnungshofes, Analysen gesetzlicher und verwaltungsrelevanter Vorschriften sowie persönliche Interviews mit Beschaffungsexperten aus Politik und Verwaltung herangezogen. Nach konservativer Benchmark-Analyse aus zahlreichen Vergleichsprojekten in öffentlichen Unternehmen schätzt Kerkhoff Consulting die kumulierten Einsparpotenziale bei der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen auf rund 231 Mio. Euro. Das Einsparpotenzial bei den Zuschüssen und Zuwendungen an die Kommunen wird auf zusätzliche rund 717 Mio. Euro geschätzt. Diese Summen setzen sich aus direkten, monetären Kürzungspotenzialen wegen überhöhter Ausgaben sowie Effizienzpotenzialen aufgrund überhöhter Ressourcenaufwendungen zusammen. Das ausgewiesene Einsparpotenzial des Beschaffungsvolumens beläuft sich auf 9,42% und das Einsparpotenzial der Zuschüsse/Zuwendungen auf 7,55%. Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 4

5 Abbildung 1: Übersicht der kumulierten Einsparpotenziale Als Grundlage für diese Einschätzung wurden, ausgehend von den veröffentlichten Haushaltsdaten 2014, im ersten Schritt die in Abbildung 1 aufgeführten Warengruppen gebildet, und diesen die Ausgaben aus den Haushaltsdaten systematisch zugeordnet. In den Volumen wurde dabei unterschieden zwischen direkten Ausgaben des Landes, Einkaufsausgaben in Zuschüssen sowie nicht optimierbaren Anteilen, wie z.b. Personalkosten. Die den unterschiedlichen Warengruppen zugeordneten Volumina wurden dann in einem zweiten Schritt mit der Kerkhoff Benchmark-Datenbank mit z.b. Erfahrungswerten und Daten vergangener Projekte aus dem öffentlichen Sektor verglichen, um monetäre Potenziale im Einkauf des Landes Nordrhein-Westfalen zu ermitteln. In die Bewertung der Potenziale sind dabei auch qualitative Kriterien z.b. im Bereich der Prozesse und Organisation eingeflossen. Das Kernergebnis dieser Studie ist die Notwendigkeit, den Zentralisierungsgrad des öffentlichen Beschaffungswesens zu erhöhen. Für das Land Nordrhein-Westfalen ist die Einführung einer zentralen Einkaufsstelle empfehlenswert, sodass der gesamte Beschaffungs- und Einkaufsprozess einem einheitlichen, zentralen Prozess folgt. In Nordrhein-Westfalen ist ein Lead-Buyer Konzept eingerichtet, welches seinem Namen leider nicht gerecht wird. Es umfasst lediglich zentrale Bedarfsabfragen sowie Ausschreibung und Beschaffung einzelner Produktgruppen. Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 5

6 Warengruppen Direkte Ausgaben 2014 Einsparpotenzial Baumaßnahmen und Instandhaltung, Dienst- und Schutzkleidung m 115 m Dienstreisen, Fahrzeuge 168 m 20 m Fortbildung, Dienstleistung/Beratung, Verpflegung, Veranstaltungen 226 m 20 m Geschäftsbedarf, sächliche Verwaltungsausgaben 606 m 59 m IT, Mieten für IT/Geräte & Maschinen, Investitionen 177 m 16 m m 231 m ø Einsparpotenzial 9,42% Abbildung 2: Absolute Einsparpotenziale im Vergleich zum Volumen der direkten Ausgaben 2014 Eine die gesamte Beschaffung des Landes umfassende Strategie existiert nicht. Die anspruchsvolle Entwicklung und Implementierung einer einheitlichen Strategie des Einkaufs des Landes Nordrhein-Westfalen sollte umgehend begonnen werden. Ein übergeordnetes Expertenteam mit vergaberechtlichen Kenntnissen sollte deshalb gebildet und folgende Schritte zur komplettem Umstrukturierung der Bedarfsplanung des Landes Nordrhein- Westfalen geplant, eingeleitet und überwacht werden: Erstens muss eine langfristige Roadmap zur Umsetzung einer einheitlichen Strategie im Einkauf des Landes Nordrhein-Westfalen entwickelt werden. Diese muss sowohl Sofortmaßnahmen beinhalten als auch Optimierungsprozesse berücksichtigen, die nur über Legislaturperioden hinweg Früchte tragen werden. Umfassende Datenanalysen und Interviews mit Vertretern der Beteiligten (d.h. mit Mitarbeitern der Vergabestellen und Bedarfsträgern sowie Lieferanten) sind notwendig, um die Ansprüche an eine zentrale Strategie festzustellen. Dafür muss zweitens ein Expertenteam gegründet werden, das unmittelbar erste Optimierungsschritte veranlasst und kritisch begleitet. Drittens muss ein Changemanagement eingeleitet und vom Expertenteam begleitet werden, damit das notwendige Knowhow und eine hohe Akzeptanz bei allen Beteiligten geschaffen werden kann beispielsweise durch gezielte Workshops. Ohne die aktive Einbeziehung der betroffenen Beschäftigten des Landes sowie der Lieferanten kann eine Neuausrichtung nicht erfolgreich sein. Viertens muss das Expertenteam ein landesweites Einkaufscontrolling implementieren, inklusive konkreter kennzahlengestützter Zielsetzungen für die Vergabestellen und ein flächendeckendes Bedarfsmanagement. Dies kann nach dem Erreichen einheitlicher Workflows und einer umfassenden Datenerfassung erfolgen. Ziel muss dabei ein dauerhaft effizienter Einsatz der verfügbaren Ressourcen sein. Alle noch zu implemen- Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 6

7 tierenden, einheitlichen Beschaffungsprozesse müssen in regelmäßigen Abständen überprüft und an neue Erkenntnisse angepasst werden. Die konkreten Handlungsempfehlungen, die sich aus den verschiedenen Perspektiven der neun Beschaffungsfelder ergeben, werden im Folgenden zusammenfassend dargestellt. Ausgabentransparenz und Controlling: Durch die Heterogenität der Datenhaltung herrscht in diesem Feld eine Intransparenz über die Ausgaben und eine auf Optimierung ausgerichtete Datenanalyse wird stark erschwert und ist nicht kontinuierlich möglich. Damit eine Ausgabentransparenz geschaffen werden kann, empfehlen wirden Aufbau eines übergeordneten strategischen Einkaufsteams mit Ausweitung des Lead-Buyer-Ansatzes sowie die Erhöhung des Zentralisierungsgrades des Einkaufs und die Einführung einer einheitlichen Datenhaltung über einheitliche Prozesse und Workflows in der IT. Compliance, Recht und Risiko: Im Bereich der Vergabe führt die Entschlackung des Tariftreue- und Vergabegesetztes NRW (TVgG-NRW) zu Effizienzsteigerungen im Vergabeprozess durch den Abbau bürokratischer Hürden. Durch neutrale, lösungsorientierte Spezifikationen soll vermieden werden, dass Erzeugnisse oder Verfahren bestimmter Hersteller ausgeschlossen werden. So wird die Innovationskraft gefördert und die Leistung der Lieferanten erhöht. Damit der Lead-Buyer- Ansatz vollständig implementiert werden kann, muss im Sinne der Zentralisierung gleichzeitig eine Reduktion des Maverick-Buyings 1 erfolgen. Mitarbeiter: Da komplexe Verwaltungsstrukturen auch zu Motivationsproblemen führen, muss im Zuge der Zentralisierung ein leistungsbezogenes Anreizsystem entwickelt werden. Darüber hinaus ist es wichtig, dass Mitarbeiter regelmäßig und professionell geschult werden, sodass sie ein Expertendenken im Bereich des Einkaufs und der Beschaffung entwickeln und entsprechende Potenziale ausschöpfen können. Bedarfsmanagement: Einsparpotenziale gibt es nicht nur bei der effizienten Beschaffung, sondern in besonderem Maße bei der Einschätzung der Bedarfe. Es müssen Bedarfsanalysen durchgeführt werden, die den optimalen Bedarf ermitteln und die mit dem Bedarfsträger zusammen optimiert werden, um Überbestellungen und Überspezifikationen zu vermeiden. Zudem müssen Bedarfe landesweit 1 Die eigenmächtige Beschaffung von Materialien oder Dienstleistungen durch die Abteilungen am zentralen Einkauf vorbei. Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 7

8 sinnvoll zusammengefasst werden, damit Bündelungspotenziale genutzt werden können. Warengruppenmanagement: Auf Ebene der Vergabestellen und der zentralen Steuerung empfehlen wir eine landesweit einheitliche dreistufige Klassierung von Waren & Dienstleistungen zu marktfähigen Warengruppen. Eine übersichtliche Strukturierung des Beschaffungsvolumens ermöglicht die gezielte Bearbeitung der Warengruppen am Markt, wodurch z.b. genauere Bedarfsprognosen, Bündelungseffekte und eine differenzierte Auswahl von geeigneten Lieferanten erleichtert werden. Lieferantenmanagement: Die Einführung eines Lieferantenbewertungs- und Lieferantenentwicklungssystems ist zu empfehlen. Durch die Bewertung werden den Lieferanten Anreize zur Verbesserung gegeben und die Kontrolle der Leistungserbringung in der geforderten Qualität wird vereinfacht. Außerdem sollte ein einheitlicher Lieferantenpool für alle Vergabestellen des Landes gepflegt werden, damit die Kosten in Ausschreibungsprozessen minimiert werden. Organisation und Strategie: Unser wesentlichster Vorschlag besteht darin, einen zentralen strategischen Einkauf einzuführen, der die Strukturen der Landesbeschaffung standardisiert und durch Bedarfsbündelung Einkaufspotenziale optimal ausschöpft. Prozesse: Im Zuge der Einführung einer einheitlichen Prozessdarstellungssoftware empfehlen wir, verbunden mit einer Standardisierung der Organisation, eine Vereinheitlichung aller Prozesse der unterschiedlichen Vergabestellen. Somit werden Prozesse automatisiert und optimiert. Die Prozessvereinheitlichung führt zu einem verbesserten Schnittstellenmanagement zwischen den in den Einkaufsprozess involvierten Stellen und hebt entsprechende Schnittstellenpotenziale. Systeme: Im Bereich der Systeme geht es um die Vereinheitlichung der digitalen Infrastruktur. Die konkrete Forderung besteht darin, die bereits existierende Vergabeplattform Vergabe.NRW als alleiniges Abwicklungsinstrument im Vergabeprozess einzuführen. Dadurch wird der Vergabeprozess weiter optimiert und es können Effizienzpotenziale ausgeschöpft werden. Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 8

9 IV. Vorgehensweise Die hier ausgewiesenen Einsparpotenziale berücksichtigen einerseits den monetären Aspekt aus Vergabeentscheidungen und andererseits Effizienzpotenziale, welche z.b. in der Beschaffungsorganisation und den entsprechenden Prozessen entstehen. So kann eine Einschätzung der gesamten Einsparpotenziale in der öffentlichen Beschaffung des Landes Nordrhein- Westfalen vorgenommen werden. Die Beschaffungsoptimierung verfolgt das Ziel, den Mitteleinsatz zu analysieren und aufgrund der gewonnen Erkenntnisse zu verringern. Mitteleinsatz bedeutet nicht nur die Höhe der Einstandspreise für z.b. Büromaterial, Dienstleistungen und IT-Produkte zu senken, sondern darüber hinaus auch die Richtigkeit der gemeldeten Bedarfsmenge und der Spezifikationen zu überprüfen. Zusätzlich werden die Prozesse und die Kontrolle des ganzen Beschaffungsprozesses effizient gestaltet. Einsparungen sind bei den Sachkosten und wegen der sich reduzierenden Bearbeitungszeiten langfristig auch bei den Personalkosten zu erwarten. Als mehrfach ausgezeichnete Einkaufsberatung verfügen die Mitarbeiter von Kerkhoff Consulting über umfangreiche Benchmarks aus einer Vielzahl von Projekten in Behörden und Unternehmen des öffentlichen Sektors sowie gleichzeitig über Best Practices und State-of-the-art-Know-How aus Unternehmen der Privatwirtschaft. Die Ermittlung der ausgewiesenen Potenziale basiert auf umfangreicher Recherche öffentlich zugänglicher Informationen, der Auswertung von Berichten und Artikeln sowie der Prüfung gesetzlicher Richtlinien und Vorgaben. Insbesondere wurden die Haushaltspläne, die Jahresabschlüsse des Landesrechnungshofes sowie Antworten auf kleine Anfragen an die Landesregierung analysiert und persönliche Interviews mit zuständigen Mitarbeitern im Bereich der Landesbeschaffung geführt. Die Basis der Berechnung bilden öffentlich zugängliche Daten über den Landeshaushalt, die durch das Finanzministerium Nordrhein-Westfalens zur Verfügung gestellt werden. Die einzelnen Haushaltsstellen und die entsprechenden Ausgabenvolumina wurden zu Warengruppen zusammengefasst. In einem letzten Schritt wurde mittels repräsentativer Benchmarkdaten aus vergangenen Projekten des öffentlichen Sektors ein Einsparpotenzial ermittelt. Die folgende Grafik stellt die Vorgehensweise der Potenzialermittlung vereinfacht dar: Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 9

10 Kapitel Abbildung 3: Prozess der Potenzialermittlung (stark vereinfacht) Die Struktur der anschließenden Kapitel pro Beschaffungsfeld ist wie folgt: Entlang jedes Beschaffungsfeldes wird zur Einführung eine Hypothese über das aktuelle Beschaffungsverhalten aufgeworfen. In der anschließenden Ausgangssituation wird analysiert, ob die getroffene Hypothese zutrifft. Die Umstände, die zu Effizienzpotenzialen führen, sind dabei nicht abschließend aufgezählt, es werden aber signifikante, übertragbare Beispiele genannt. Diese Erkenntnisse werden im nächsten Punkt Bewertung auf Grundlage einschlägiger Erfahrungen vergangener Projekte im öffentlichen Sektor kritisch betrachtet und Verbesserungsmöglichkeiten werden erläutert. Im darauffolgenden Fazit werden klare Handlungsempfehlungen gegeben. Die Kapitelstruktur der Studie pro Beschaffungsfeld wird anhand der folgenden Abbildung verdeutlicht: Textabschnitt I Textabschnitt II Beschaffungsfeld Hypothese Textabschnitt III Ausgangssituation Textabschnitt IV Bewertung Textabschnitt V Fazit Abbildung 4: Kapitelstruktur der Studie pro Beschaffungsfeld Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 10

11 1 Ausgabentransparenz und Controlling Hypothese Weder auf Bundes- noch auf Landes- oder kommunaler Ebene gibt es eine Pflicht zur Erhebung von Beschaffungsdaten, was zur Intransparenz der Ausgaben führt. 2 Dadurch werden eine objektive Bewertung und eine effektive, vor allem bereichsübergreifende Steuerung der Beschaffung erheblich erschwert. Da ein Lead-Buyer-Konzept noch nicht vollständig in allen Bereichen der Beschaffung des Landes implementiert wurde, existiert auch eine dezentrale Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen. Ausgangssituation Innerhalb der Landesverwaltung Nordrhein-Westfalens wird der Einkauf in ersten Ansätzen zentral gesteuert, doch es existiert weiterhin keine Vereinheitlichung des Einkaufs und der Beschaffung der unterschiedlichen Vergabestellen. Die meisten Vergabestellen sind den Ressorts zugeteilt und sehr nah an den Bedarfsträgern angesiedelt. In manchen Behörden existieren sogar mehrere Vergabestellen und die Aufbauorganisationen der Stellen unterscheiden sich erheblich voneinander. Insbesondere seit der Reorganisation der Ressorts im Zuge der Regierungsneubildung 2010 entwickeln sich Vergabestellen in ihrer Aufbau- sowie in der Ablauforganisation auseinander. 3 Eine ähnliche Divergenz spiegelt sich im Bereich des Rechnungswesens wider. Die Verzögerung des Projekts EPOS.NRW führt zu einer anhaltenden Ungleichheit der Rechnungslegung unterschiedlicher Vergabestellen. Während einige Stellen nach wie vor die kameralistische Buchhaltung anwenden, bilanzieren andere nach der Methode der doppelten Buchführung (Doppik). Unterschiedlich ist auch der Umgang mit den sogenannten Kleinstbeschaffungen. Einkäufe mit einem Wert von bis zu 500 dürfen von Mitarbeitern, die den Bedarf haben, selbst beschafft werden. Sie müssen zwar verzeichnet werden, unterliegen jedoch keiner einheitlichen Dokumentationsrichtlinie und werden daher je Bedarfsträger auch ressortintern höchst unterschiedlich erfasst. 2 Vgl. Antwort der Landesregierung auf die Kleine Anfrage 2790 vom 14. Oktober Vgl. Jahresbericht 2012, LRH Nordrhein-Westfalen, S Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 11

12 Bewertung Wegen der uneinheitlichen Organisation der jeweiligen Behörden, Ressorts und Gruppen haben mehrere Abteilungen Einkaufsverantwortung inne. Hierdurch entsteht zusätzlicher Abstimmungsaufwand, um Bedarfe zu bündeln und um zu vermeiden, dass Produkte zu unterschiedlichen Konditionen bezogen werden. 4 Zudem erschwert dieser Sachverhalt eine einheitliche und detaillierte Erfassung aller Beschaffungsvorgänge. In diesen stark variierenden Aufbauorganisationen gehen zentrale Verantwortlichkeiten verloren, Aufgaben sowie Ansprechpartner sind unklar. Es herrscht keinerlei Ausgabentransparenz. Damit fehlt auch die Basis, um datengestützt Möglichkeiten der Optimierung zu erkennen und umzusetzen. Wichtige Einsparpotenziale können somit weder erkannt noch ausgeschöpft werden. Um Ausgabentransparenz herzustellen und damit eine auswertbare Datenlage zur Optimierung zu schaffen, ist eine einheitliche Erfassung aller Beschaffungsvorgänge erforderlich. Die unterschiedlichen Ansätze der Rechnungslegung innerhalb der Landesverwaltung führen zu Unklarheiten und Missverständnissen. Es kommt zu überhöhten Aufwendungen und eine zentrale Steuerung der Ausgaben wird gehemmt. Bei der Anbindung der Polizei NRW an den Digitalfunk stellte sich beispielsweise heraus, dass die Ist-Kosten wegen der unterschiedlichen Buchungssysteme der zuständigen Bundesanstalt BDBOS 5 und des Landesamts für Zentrale Polizeiliche Dienste (LZPD) im Zeitraum von 2007 bis 2011 um ca. 1,91 Mio. Euro und im Jahr 2012 sogar um rund 11,4 Mio. Euro abwichen. Grund hierfür sind unterschiedliche Bilanzierungsansätze. Das Landesamt nutzt die kameralistische Buchführung, die Bundesanstalt die doppelte Buchführung in Konten. Darüber hinaus führten die unterschiedlichen Buchhaltungsansätze zu Fehlkalkulationen und Fehlentscheidungen sowie zu unnötig gebundenen Ressourcen. 6 Analog dazu führen die unterschiedlichen Richtlinien zur Durchführung und Dokumentation von Kleinstbeschaffungen ebenfalls zu einer enormen Intransparenz der Ausgaben. Eine Konsolidierung der Kleinstbeschaffungen und zentrale Steuerung ist jedoch mit einem hohen Koordinationsaufwand verbunden. Ausgaben bleiben aktuell meist ungeprüft und können daher nicht signifikant optimiert werden. 4 Vgl. Organisation des öffentlichen Einkaufs, Glock und Broens, 2011, Seite 5. 5 Bundesanstalt für den Digitalfunk der Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben. 6 Vgl. Jahresbericht 2014, LRH Nordrhein-Westfalen, S. 85ff. Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 12

13 Fazit Im Beschaffungsfeld Ausgabentransparenz und Controlling ergeben sich zusammenfassend folgende Probleme: Einkauf und Beschaffung der öffentlichen Verwaltung haben weder organisatorisch noch in Bezug auf die internen Prozesse eine ausreichenden Zentralität. Ein umfassendes Lead- Buyer-Konzept würde in diese Richtung gehen. Eine negative Konsequenz der Dezentralität ist das Fehlen einer standardisierten Erfassung der Beschaffungsvorgänge. Die damit verbundene mangelnde Ausgabentransparenz verhindert ein effektives Controlling über effektive Kennzahlensysteme zur Bewertung und Steuerung der Einkaufsaktivitäten und Sichtbarmachung von Potenzialen in Warengruppen. Eine Ausweitung des Lead-Buyer-Konzepts und Bündelung standortübergreifender Bedarfe würde diesen Zustand verbessern. So können durch die Organisation der Neubeschaffung von Wiederholbedarfen oder durch die Nutzung strategischer Hebel signifikante Verbesserungen verzeichnet werden. Darüber hinaus sollte eine gesetzliche Pflicht in Bezug auf eine detaillierte statistische warengruppenorientierte Dokumentation der Beschaffungsausgaben eingeführt werden. Wir empfehlen im Zuge der Ausweitung des Lead-Buyer-Konzepts die Einführung einer einheitlichen Datenhaltung als Basis für eine effektive Steuerung und mehr Ausgabentransparenz. Ziel ist es, eine ressortübergreifende einheitlichte Warengruppenstruktur zu erreichen. Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 13

14 2 Compliance, Recht und Risiko Hypothese Im Bereich der öffentlichen Beschaffung existieren zahlreiche Vorgaben und Richtlinien, die eine ökonomische, ökologische und soziale Beschaffung sichern sollen. Diese stellen jedoch auf dem Weg zu einem optimalen Einkaufsmanagement Restriktionen dar, die Einsparmöglichkeiten hemmen. Zudem kann die Vielzahl existierender Regularien zu Verstößen und zum Nichtausnutzen von Einsparpotenzialen führen. Aus beiden Verhaltensweisen resultieren ineffiziente Vergaben. Durch die Masse an Vorschriften entsteht eine Art kollektive Verantwortungslosigkeit, welche Risiken für Grauzonennutzung und Verschwendung birgt. Gleichzeitig entstehen auch durch die Vorsicht einiger Vergabestellen im Umgang mit dem Vergaberecht Effizienzpotenziale. Offene und rechtlich einwandfreie Möglichkeiten innerhalb des Vergaberechts werden nicht ausgeschöpft. Ausgangssituation Neben den allgemeinen Bestimmungen, ab welchen Schwellenwerten wie weit ausgeschrieben werden muss, sind in der öffentlichen Vergabe des Landes Nordrhein-Westfalen insbesondere die Pflicht der Auswahl des wirtschaftlichsten Angebots der Bieter sowie das Tariftreue- und Vergabegesetz (TVgG) maßgeblich für Vergabeverfahren. Das Tariftreue- und Vergabegesetz NRW (TVgG-NRW) regelt, welche Lieferanten bei Ausschreibungen mitbieten dürfen und berücksichtigt werden. Es zielt darauf ab, das wirtschaftlichste Angebot bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen unter Berücksichtigung von Sozialverträglichkeit, Umweltschutz und Energieeffizienz sowie Qualität und Innovation der Angebote zu ermitteln. 7 So haben alle bietenden Lieferanten bestimmte Vorschriften beispielsweise über Entgeltzahlungen an die Mitarbeiter (außerhalb des Geltungsbereichs des AentG mind. 8,62 /h oder entsprechend der abgeschlossenen Tarifverträge für bestimmte Branchen), die Einhaltung von ILO- Normen, Vorschriften über Umweltverantwortlichkeit sowie Auflagen zur Frauenförderung zu erfüllen. Der gesetzlich beschlossene Richtwert für den akzeptierten Mindestlohn liegt nicht nur deutlich über dem Durchschnittslohn benachbarter EU- Mitgliedsstaaten, sondern übersteigt auch den der benachbarten Bundesländer. Zudem wurden im Rahmen des Gesetzes noch keine einheitlichen 7 Vgl. TVgG-NRW 1, aktuelle Fassung. Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 14

15 Richtlinien und Orientierungswerte für die entsprechenden Standards eingesetzt. Deshalb erfolgt die Umsetzung in den Behörden und Vergabestellen individuell ohne klare, allgemeingültige Strukturen. 8 Den Vergabestellen und den Unternehmen sind also keine eindeutigen Standards gesetzt, wie beispielsweise eine Frauenförderung eines Unternehmens auszusehen hat. Hinzu kommt, dass Unternehmen zur Berücksichtigung bei Vergabeverfahren nur Zusicherungen über die Einhaltung vorgegebener Standards unterzeichnen müssen und unangekündigte Überprüfungen der Betriebe und besonders ihrer Zulieferer durch den Auftraggeber oder die Prüfbehörde des Wirtschaftsministeriums NRW zu selten Anwendung finden. Trotz der vielen Regularien und Vorschriften der öffentlichen Beschaffung, oder teils auch durch diese bedingt, ist entlang der Organisation öffentlicher Vergaben ein Mangel an Sanktionsmöglichkeiten zu erkennen. Zwar regelt der 12 TVgG-NRW die Sanktionen auf Auftragnehmerseite, allerdings existieren keine Formulierungen für die Auftraggeber. So führen mangelnde Verantwortlichkeit und Belangbarkeit mancher Mitarbeiter zu deutlich höheren Ausgaben als notwendig. Zwar ist das vorsätzliche, bewusste Umgehen von Vergaberegelungen laut Gesetzbuch ein Strafbestand ( Strafbar ist nur vorsätzliches Handeln, wenn nicht das Gesetz fahrlässiges Handeln ausdrücklich mit Strafe bedroht. 15 StGB), jedoch ist ein Vorsatz in den seltensten Fällen nachzuweisen und es können vorwiegend die entsprechenden Behörden auf Rückerstattung der vom Land bereitgestellten Mittel belangt werden. Die Mitarbeiter persönlich betrifft dies in der Regel nicht direkt. Bewertung Das neue Tariftreue- und Vergabegesetz des Landes Nordrhein-Westfalen soll laut Gesetzestext nachhaltige und faire Beschaffung sichern. Doch ohne klare Richtwerte und deren Einhaltung kann es im Resultat nicht zu einer entscheidenden Verbesserung der Nachhaltigkeit und Fairness der Beschaffung führen. Für deren Einhaltung fehlt es teilweise an angemessenen internen Kontrollsystemen und Schulungen. Dies zeigt auch als ein Beispiel von Vielen die Bewilligung von Mitteln durch eine Bezirksregierung an einen Verein, der Aufträge in einem Volumen von Euro erteilt hat, ohne geltendes Vergaberecht zu beachten. 9 Im Gegenteil: Das Gesetz schränkt unverhältnismäßig die Beteiligung an Ausschreibungen und die Möglichkeiten vor allem kleiner und mittlerer nationaler und internationaler Wettbewerber ein. Der lokale Mindestlohn benachteiligt insbesondere ost- und südeuropäische Mitbewerber, die ihre Mitarbeiter angemessen entspre- 8 Vgl. Deutsche Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit, Veranstaltungsdokumentation Nachhaltigkeitsstandards in der öffentlichen Beschaffung, November Vgl. Jahresbericht 2013, LRH Nordrhein-Westfalen, S. 138f. Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 15

16 chend der dortigen Lebenshaltungskosten vergüten, dabei aber den vorgeschriebenen Richtwert unterschreiten. Ebenso führen die Vorschriften zur Frauenförderung teilweise zur Verdrängung von Potenzialen, da im Vergabeprozess geeignete Lieferanten durch eine Unterschreitung bzw. Nicht- Erfüllung der Frauenquote von der Vergabe ausgeschlossen werden. Zu denken ist hierbei beispielsweise an das Baugewerbe, da diese Branche für Frauen eher untypisch ist. Die Konsequenz ist, dass die vom TVgGNRW geforderte Frauenförderung von vielen Unternehmen nicht eingehalten werden kann. Das Hauptziel von Ausschreibungen, das günstigste Preis-Leistungsverhältnis eines Marktes ausfindig zu machen, kann kaum noch erreicht werden. Darüber hinaus steigen die Aufwendungen einer Vergabe: Auf Seiten der Lieferanten entsteht sowohl ein bürokratischer Aufwand als auch ein Aufwand für die Umsetzung, da die Formvorschriften des TVgG eingehalten werden müssen. Für kleinere Lieferanten würde sich die Teilnahme nicht lohnen, da die Kosten ein negatives Kosten-Nutzen-Verhältnis aufweisen. Auf Seiten der Vergabestelle entsteht ein Aufwand durch die entsprechenden Auswertungen, Umsetzungen und Überwachungen. Die mangelnde Belangbarkeit der Mitarbeiter kann zur Umgehung der Vergabevorschriften beitragen. So gehören insbesondere die Weiterbeschäftigung von Bestandslieferanten ohne regelmäßige gesetzmäßige Neuausschreibungen zu häufigeren Vergabeverstößen, die auch in der Regel ohne zentrale Prüfung einer übergeordneten Instanz kaum auffallen und dennoch eine Gewährleistung der wirtschaftlichsten Beschaffung verhindern. Auch schwerwiegendere Verstöße gegen das Vergabegesetz mit weitreichenderen finanziellen Folgen sind bekannt: Beispielsweise der 2011 in Betrieb genommene neue Hubschrauberlandeplatz des Universitätsklinikums Aachen. Bei der Auswahl des Unternehmers für die Generalplanung des Bauvorhabens kam es zu schwerwiegenden Verstößen des Vergaberechts. Neben dem Streitfall, ob das beauftragte Unternehmen überhaupt die ausgeschriebenen Spezifikationen erfüllt, gibt es Zweifel daran, ob Mitbewerber nach Durchsicht ihrer Vorschläge rechtmäßig vom weiteren Verfahren ausgeschlossen wurden. Darüber hinaus ist die Bewertungsgrundlage für den Entscheid zu Gunsten des beauftragten Unternehmens unklar. Der Bau des Hubschrauberlandeplatzes hätte nach Planung von Mitbewerbern wirtschaftlicher durchgeführt werden können. Zudem übersteigt die eigentliche Umsetzung durch das gewählte Planungsunternehmen die genehmigten Kosten um 1,4 Mio. Euro Vgl. Jahresbericht 2013, LRH Nordrhein-Westfalen, S. 112ff. Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 16

17 Fazit Im Rahmen des Gesetzes sind die zahlreichen Vorgaben und Richtlinien einzuhalten: Allerdings legt insbesondere das Tariftreue- und Vergabegesetz NRW keine eindeutigen Standards und Richtwerte fest. Es kommt zu überhöhten Aufwendungen sowohl auf Seiten der Auftragnehmer als auch auf Seiten der Auftraggeber. In seiner jetzigen Form kann das TVgG NRW seine Ziele nicht erreichen und behindert gleichzeitig eine effiziente Vergabe. Eine Rücknahme des TVgG NRW wäre deshalb die First-Best-Lösung für eine gesteigerte Effizienz. Da dies aktuell politisch als nicht gewollt erscheint, sollte zumindest dringend im Rahmen einer Second-Best-Lösung eine Vereinheitlichung der Umsetzung des Tariftreue- und Vergabegesetzes für Nordrhein-Westfalen und eine Entschlackung der Dokumente für das Präqualifizierungsverfahren erfolgen. Dies würde eine Effizienzsteigerung der Vergaben bewirken. Zur Sicherung der Lieferantenleistung empfehlen wir eine neutralere Gestaltung von Spezifikationen für Ausschreibungen insbesondere im Bereich der Beschaffung von Dienstleistungen. Dadurch wird eine breitere Lieferantenbasis zur Teilnahme an der Ausschreibung geschaffen. Darüber hinaus muss ein zentral gesteuertes Claim Management eingeführt werden, was alle Änderungen, Abweichungen und wirtschaftliche Folgen im Zuge des Vergabeprojekts überwacht und regelt. Das Maverick Buying, also die eigenmächtige Beschaffung von Materialien oder Dienstleistungen durch die Abteilungen am Einkauf vorbei, ist zu reduzieren, damit das Lead-Buying sukzessive implementiert werden kann. Zusammenfassend empfehlen wir eine Veränderung des TVgG NRW und eine interne Anpassung hinsichtlich neutraler Spezifikationen, sowie die Reduzierung des Maverick-Buyings und die Einführung eines Claim Managements. Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 17

18 3 Mitarbeiter Hypothese Insbesondere im Bereich der Mitarbeiter werden in der Landesverwaltung erhebliche Einsparpotenziale versäumt. Für die Optimierung fehlen den Mitarbeitern intensive, state-of-the-art Schulungen über Einkauf und Beschaffung. Hinzu kommen Gewohnheiten, Vorsicht, Abhängigkeitsverhältnisse und mangelnde Anreizsysteme, wodurch viele Chancen vergeben werden, Einsparungen zu erzielen. Komplexe Verwaltungsstrukturen führen zu langen Bearbeitungszeiten, Bearbeitungsfehlern und Motivationsproblemen. 11 Ausgangssituation Die Organisation der Vergabestellen ist der Eigenverantwortlichkeit der einzelnen Ressorts unterstellt und mit Beamten der entsprechenden Behörden besetzt. Eine aktive Steuerung der Erfolge der Vergabestellen sowie der Leistung der einzelnen Mitarbeiter oder des gesamten Einkaufs einer Behörde erfolgt in der Regel nicht. Zudem werden kaum organisations- oder mitarbeiterbezogene Möglichkeiten genutzt, Anreize zu schaffen. In der Praxis bestehen eher gegenteilige Regelungen, welchen zufolge eine Budgetunterschreitung zu einer Budgetkürzung im Anschlussjahr führt. Die Mitarbeiter der Vergabestellen haben die Möglichkeit, aus einem Schulungskatalog Schulungen zu einkaufsrelevanten Themen an der landeseigenen Fortbildungsakademie des Innenministeriums zu besuchen oder auch an extern organisierten Workshops teilzunehmen, beispielsweise an der technischen Akademie Wuppertal. Es existiert keine flächendeckende, ernstzunehmende Verpflichtung, Schulungen zu besuchen und in einigen Fällen fehlt das Verständnis der Notwendigkeit einer Partizipation an Fortbildungsmaßnahmen, wodurch auch die Freigabe der Mittel für Schulungen sowie die entsprechende Freistellung vom Dienst durch Vorgesetzte gehemmt werden. Zuschläge für Ausschreibungen, Freihandvergaben und Aufträge für Kleinstbeschaffungen werden innerhalb der Landesverwaltung nach dem Vier-Augen-Prinzip vergeben. Darüber hinausgehende Verantwortlichkeiten über eine Prüfung der Vergabe oder Vorgaben zur Objektivität und Unabhängigkeit der zwei Unterzeichner sind ressortübergreifend nicht einheitlich geregelt. 11 Vgl. Organisation des öffentlichen Einkaufs, Glock und Broens, 2011, S. 5ff. Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 18

19 Bewertung Ohne ein wirksames Anreizsystem, sei es auf die Organisation bezogen zur Förderung der Gruppenmotivation oder sei es auf den Mitarbeiter bezogen zur Eigenmotivation, ist es sehr schwierig, die Mitarbeiter in einem Feld wie der öffentlichen Beschaffung zu höchstmöglicher Effizienz zu motivieren. Dies ist umso schwieriger, als sich die Vergabeverantwortlichen häufig eher als ausführende Instanz und weniger als strategische Entscheider verstehen. Im Gegenteil führt die aktuelle Regelung, Budgetkürzungen nach Budgetunterschreitungen im Vorjahr vorzunehmen, zu einem Anreiz, Budgets vollkommen auszuschöpfen. Eine Orientierung an der kontinuierlichen Reduktion der Einkaufspreise und Vermeidung nicht zwingend notwendiger Beschaffungen kann so nicht erreicht werden. Die Versetzung von Beamten in Vergabestellen ohne umfassende Vorkenntnisse über Einkauf und Beschaffung und ohne die explizite Pflicht, dafür notwendige Schulungen und Workshops zu besuchen, führt zu einer Schwächung der Vergabestellen. Ohne eine ausreichende Entwicklung der Mitarbeiter und eine Vorbereitung derselben auf die Beschaffungsfunktion werden Prozesse ineffizient. Entscheidungen können von den Mitarbeitern kaum optimal getroffen werden. Darüber hinaus fehlt den Mitarbeitern, welche ggf. nur die landeseigenen Schulungen besuchen, ein umfassender Austausch mit Einkaufsverantwortlichen aus der freien Wirtschaft, welcher die Übertragung von Best Practice-Beispielen oder die Anwendung vereinfachter Prozesse fördern würde. Die Genehmigung zur Teilnahme an externen Schulungen ist jedoch je nach Auffassung der Ressortverantwortlichen nicht einfach zu erhalten und externe Schulungen werden nur in geringem Maße besucht. Ein geeignetes Kontrollinstrument ist das Vier-Augen-Prinzip, das ursprünglich die Notwendigkeit und Richtigkeit von Beschaffungen sichern sollte. Durch die erforderliche Unterzeichnung von zwei unterschiedlichen Individuen soll eine Prüfung der entsprechenden Vergabe auf Notwendigkeit und Angemessenheit der Bedarfe und auf Richtigkeit der Auswahl und der Prozesse erfolgen. Die entsprechende Objektivität durch zwei Unterschriften ist jedoch nicht immer gegeben. Hauptproblem des Vier-Augen-Prinzips ist es, dass keine Regelung dazu eingeführt wurde, in welchem Verhältnis die Unterzeichner zueinander zu stehen haben. So können Verträge von zwei Personen unterzeichnet werden, welche absolut gleichgerichtete Interessen vertreten aber auch von Personen, welche in einem Abhängigkeits- oder Weisungsverhältnis zueinander stehen. Eine kritische Prüfung fällt somit nicht zwingend gleichermaßen kritisch aus wie bei zwei unabhängigen Beteiligten. Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 19

20 Fazit Mangelnde Kenntnisse im Bereich des Einkaufs und der Beschaffung, sowie unzureichende bis fehlende Anreizsysteme für Mitarbeiter sind maßgebliche Aspekte, die es zu ändern gilt. Zunächst ist die Schaffung eines klaren und effizienten Anreizsystems ohne widersprüchliche Ziele für die Optimierung der Beschaffung unerlässlich. Eine stärkere Nutzung der leistungsbezogenen Besoldung von Beamten ist zu implementieren die ausstehende Ausarbeitung eines Dienstrechtsanpassungsgesetzes sollte hierzu unbedingt Regelungen enthalten. Die Verantwortlichen in den Vergabestellen werden über eine umfangreichere Anwendung von Leistungszulagen und Leistungsprämien dazu angehalten, kontinuierlich Einkaufspotenziale zu erkennen und auszuschöpfen. Ferner empfehlen wir umfangreiche, zentral gesteuerte Schulungs- und Entwicklungspläne für alle Mitarbeiter der Vergabestellen. Mitarbeiterschulungen und ein ausgeglichener Austausch vor allem auch mit strategischen Einkäufern der privaten Wirtschaft sind von enormer Bedeutung. Die Schulungen sollten die breite Nutzung des Vergaberechts sowie das Spezifikations- und Warengruppenmanagement intensiv thematisieren. Gleichzeitig muss den Mitarbeitern mehr Wissen über die strategischen Aspekte und über den Umgang mit Kennzahlen zur Steuerung des Einkaufs vermittelt werden. Die Kombination eines leistungsbezogenen Anreizsystems mit regelmäßigen Schulungen führt dazu, dass Mitarbeiter in der zentralisierten Vergabestelle zu motivierten Experten ausgebildet werden, die über relevante Informationen und Kenntnisse im Bereich Einkauf und Beschaffung sowie Vorschriften und Richtlinien verfügen. Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 20

21 4 Bedarfsmanagement Hypothese Es gibt keine ganzheitliche zentrale Möglichkeit, die Bedarfe des Landes NRW übergreifend zu erfassen und zu steuern. Eine Bündelung der Bedarfe und eine Beschaffung in gesamtoptimalen Losgrößen sind daher stark behindert. Darüber hinaus werden Bedarfe teilweise nicht kritisch bestimmt, sodass durch Überschüsse enorme Einsparpotenziale vernachlässigt werden. Ausgangssituation Aktuell sind für das Land Nordrhein-Westfalen sieben Lead-Buyer für landesweit zentrale Beschaffungen zuständig. Ein Teil der zu beschaffenen Produktgruppen wird zentral geregelt, wie z.b. Büromaterialien und Papierprodukte, allerdings trifft dies nicht auf alle Beschaffungsartikel zu. Außerdem besteht verschiedentlich für die ressortspezifischen Beschaffungsorganisationen trotz der Lead-Buyer die Möglichkeit, Bedarfe ohne deren Einbindung zu beschaffen. Die Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen gliedert sich in unterschiedliche Vergabestellen mit geografischer Trennung. Die Ressorts der Landesverwaltung organisieren ihren Einkauf gemäß unterschiedlicher Zentralisierungsgrade. Ein gewisser Anteil der zu beschaffenden Produktgruppen wird bereits zentral geregelt, wie beispielsweise der Bürobedarf über einen im Intranet zugänglichen gemeinsamen Beschaffungskatalog. Die Kleinstbeschaffungen werden nicht innerhalb der Ressorts gebündelt, sondern dürfen gemäß des Vier-Augen-Prinzips von den Bedarfsstellen eigenständig durchgeführt werden. Es gibt kein einheitliches Regelwerk, welches einen ausreichend überprüfbaren Rahmen für die entsprechenden Beschaffungen festlegt. Eine übergeordnete Instanz mit Blick auf alle Beschaffungsausgaben existiert nur auf Bundesebene in Form des Amtes für Beschaffung. Eine solche Institution für das Land Nordrhein-Westfalen oder eine ähnliche Organisation in Form einer zentralen Vergabestelle, die die Lead Buyer zusammenführt und disziplinarische Verantwortung für diese übernimmt, fehlt in der Organisation der Beschaffung des Landes. Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 21

22 Bewertung Der bestehende Grad der Dezentralisierung der Beschaffungsorganisation erschwert eine kontinuierliche Erfassung von Bedarfsgrößen und Bestellkennzahlen erheblich und führt zu Effizienzverlusten. Erstens hemmt die uneinheitliche Erhebung von Bedarfskennzahlen eine sinnvolle Konsolidierung von Bedarfen innerhalb der Landesverwaltung. Zweitens werden hohe Einsparpotenziale allein dadurch vernachlässigt, dass Mengenrabatte und verbesserte Konditionen durch die erhöhte Marktmacht ungenutzt bleiben. Hinzu kommen drittens nicht gehobene Potenziale durch die Beschaffung in nicht effizienten Losgrößen als Folge der dezentralen Struktur. Einen anschaulichen Vergleich stellt der Fuhrpark der Polizei Nordrhein-Westfalens dar: bei einer Bedarfsmenge von Funkstreifwagen wurden bei einer Beschaffungsmenge (Mindestabnahmegarantie) von 2000 Funkstreifwagen 5,2 Mio. Euro Einsparvolumen versäumt. 12 Durch die Art der Kleinstbeschaffungen kommt es aus den gleichen Gründen zu Effizienzverlusten. Die Zersplitterung der entsprechenden Beschaffungen auf einzelne Bedarfsstellen erhöht die Einstandspreise je Bedarf gegenüber einer konsolidierten Beschaffung. Erstens findet bei Einzelbeschaffungen mit geringen Werten keine ausreichende Betrachtung des Marktangebotes statt, zweitens werden Mengenrabatte und Vorteile durch Marktmacht außer Acht gelassen. Hinzu kommt bei der Zersplitterung der Beschaffungen auf Bedarfsstellen ein häufig stark unterschätzter Aufwand, der allein für die Bestellvorgänge anfällt. Durch zentraleres Beschaffen lassen sich hier Prozesskosten sparen. Einsparpotenziale entstehen auch dadurch, dass anfallende Bedarfe überschätzt werden: Es existiert keine (übergeordnete, unabhängige) Kontrollinstanz, die die Bedarfe auf Mengenrichtigkeit prüfen kann. Die Konsolidierung der Bedarfe würde eine objektive Bewertung technischer Spezifikationen der Bedarfsobjekte sowie der generellen Notwendigkeit derselben vereinfachen. Ein Beispiel für unnötige Ausgaben aus einer mangelnden Bewertung von Bedarfen ist die Anschaffung spezieller Geräteträger für die Funkstreifenwagen der Landespolizei NRW für die Jahre 2012/2013. Es wurden aufgrund mangelnder Bewertung der Notwendigkeit für jedes neue Fahrzeug Geräteträger zur Ladungssicherung von Führungs- und Einsatzmitteln beschafft, obwohl die Träger lediglich für ca. 60 bis 65% der Fahrzeuge notwendig waren. Die Reduzierung des Beschaffungsvolumens um 30% hätte die Beschaffungskosten um Euro verringert. Zudem wurden die Geräteträger über den Fahrzeughersteller und nicht zentral für Zulieferer 12 Vgl. Jahresbericht 2014, LRH Nordrhein-Westfalen, S. 107f. Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 22

23 ausgeschrieben, was ein Einsparversäumnis von 700 Euro pro Stück zur Folge hatte. 13 Fazit Abermals stellt der mangelnde Grad der Zentralisierung ein Problem dar. Durch eine suboptimale Einschätzung und Bewertung der Beschaffungsbedarfe gehen erhebliche Einsparpotenziale verloren. In einem ersten Schritt sind Bedarfe richtig einzuschätzen, dafür muss im Regelfall eine konkrete Bedarfsanalyse durchgeführt werden, die den genauen Umfang des Bedarfes feststellt. In einem nächsten Schritt sind die Bedarfe auf Konsolidierung zu prüfen. Eine sinnvolle Zusammenfassung von Bedarfen ist die Basis für ein übergreifendes Monitoring und eine effektive Steuerung. Gleichzeitig sollten vor allem für Wiederholbedarfe Marktkenntnisse und Informationen über den Stand entsprechender Innovationen eingeholt und vergabestellenübergreifend ausgetauscht werden. Die Anforderung, Bedarfe zu bündeln, sollte auch auf die so genannten Kleinstbeschaffungen ausgedehnt werden, da auch in diesem Bereich Mängel festzustellen sind. Im Zuge der Einführung eines professionellen Bedarfsmanagements würden zukünftig Bedarfe mit den richtigen Mengen und richtigen Spezifikationen optimal festgestellt werden. Verschwendung wird somit eingedämmt. 13 Vgl. Jahresbericht 2014, LRH Nordrhein-Westfalen, S Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 23

24 5 Warengruppenmanagement Hypothese Die Aufbau- und Ablauforganisation der öffentlichen Beschaffung von Nordrhein-Westfalen verhindert ein effektives Warengruppenmanagement, wodurch signifikante Einsparpotenziale ungenutzt bleiben. Ausgangssituation Die Dezentralisierung der öffentlichen Beschaffung und die unterschiedliche Strukturierung verschiedener Vergabestellen verhindern ein ausreichendes Warengruppenmanagement. Weder für einzelne Vergabestellen noch übergreifend werden Bedarfe in einheitlichen Warengruppen zusammengefasst. Der zentrale Gedanke von Vergabeprojekten ist es, jenen Lieferanten auszuwählen, welcher das sogenannte wirtschaftlichste Angebot abgegeben hat. Dies wird in der Praxis hauptsächlich als günstigster Angebotspreis gehandhabt. Da in der Praxis überwiegend reine Preisabfragen stattfinden und zusätzliche Aspekte der Wirtschaftlichkeit wie z.b. garantierte Laufleistungen, Instandhaltungsanforderungen und ähnliche Faktoren vernachlässigt werden, bedeutet dies in der Regel, dass der Anbieter mit dem günstigsten abgegebenen Angebot den Zuschlag bekommt. Total Cost of Ownership-Ansätze sowie über die Submission hinausgehende weitere Verhandlungsrunden mit Lieferanten sind kein fester, flächendeckend genutzter Bestandteil öffentlicher Ausschreibungen. Bewertung Durch die Zusammenfassung von Waren- und Leistungen zu marktfähigen Warengruppen und deren strategischer Bearbeitung kann das Warengruppenmanagement optimale Einstandspreise unter Berücksichtigung der Total Cost of Ownership, also sämtlicher Lebenszykluskosten von der Bestellung bis zur Entsorgung, erreichen. Die Zusammenfassung aller Bedarfe in Warengruppen ist Voraussetzung für eine Vielzahl von Verbesserungshebeln, welche aktuell nicht ausreichend genutzt werden können. Eine konsequente, auch standortübergreifende Nutzung einer mehrstufigen, marktorientierten Warengruppensystematik ermöglicht z.b. die gezielte Bearbeitung von Lieferantenportfolios, tiefgehenden Know-How-Aufbau, Transparenz und Überwachung von Preisentwicklungen. Die Qualität der Spezifikations- und der Bedarfserfassung wird erhöht. Vergleiche über Standorte hinweg werden ermöglicht. Experten in den Warengruppen lassen sich aufbauen und die Gesamtorganisation kann entsprechend angepasst werden. Auch können Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 24

25 den Warengruppen angemessene Prozesskosten bei Vergabeverfahren zugeordnet werden und es wird ein besseres Verhältnis zwischen Wert der Leistung und Aufwand der Vergabe ermöglicht. Außerdem vereinfacht ein effektives Warengruppenmanagement die Nutzung von Onlinemarktplätzen vor allem auch für typische Waren von Kleinstbeschaffungen und Freihandvergaben sowie die stärkere Nutzung des Informationssystems zur europaweiten öffentlichen Vergabe. Zudem ist es möglich, für einzelne Warengruppen die Nutzung von Konzeptwettbewerben zu implementieren und entsprechende Vorgehensweisen und Richtlinien flächendeckend für alle Vergabestellen gleichermaßen zu kommunizieren. Die Auswahl des preisgünstigsten Angebots mag auf den ersten Blick die wirtschaftlichste sein, birgt jedoch einige Risiken. Die zwei Hauptrisiken liegen erstens in der Abgabe von Zuschlagserteilung auf unrealistische Angebote und zweitens in der Auswahl eines Lieferanten, der die geforderte Leistung nicht optimal oder teilweise sogar überhaupt nicht wie in der Ausschreibung dargestellt leisten kann. Beide möglichen Szenarien führen zu einer enormen Erhöhung des Zeitaufwands und zu erheblichen Mehrkosten. Insbesondere bei Bauprojekten oder Großinvestitionen kann die Entscheidung für oder gegen einen Lieferanten schwer rückgängig gemacht werden. Im bereits erwähnten Beispiel der Einführung des Digitalfunks für die Landespolizei (Kapitel Bedarfsmanagement ) hätten bei Absehung der Verzögerung und der Verteuerung eine Ausschreibung des Projekts mit einem größeren Lieferantenkreis anstelle des Beschaffens bei einem Hersteller zu besseren Ergebnissen geführt. Fazit Im Warengruppenmanagement des Landes NRW existieren Defizite. Es gibt keine einheitliche Struktur der Warengruppen, was eine effiziente Bearbeitung verhindert und Hebel zur Erzielung des wirtschaftlichsten Angebotes verwehrt. Im Zuge dessen führt die mangelnde Beachtung von Total Cost of Ownership-Ansätzen zu erhöhten Kosten. Zur Nutzung erheblicher Einsparpotenziale der öffentlichen Beschaffung ist ein effektives Warengruppenmanagement einzuführen. Darum empfehlen wir alle Bedarfe bearbeitbaren, einheitlichen Warengruppen zuzuordnen, die auf Basis einer zentralen Steuerung den Vergabestellen als Schema zur Verfügung gestellt werden. Die Schaffung von Warengruppen ermöglicht eine übersichtliche Strukturierung der Bedarfe. So können zum einen Bündelungseffekte realisiert werden, zum anderen bildet das Warengruppenmanagement die Grundlage für den Aufbau von Warengruppenspezialisten und die treffendere Auswahl geeigneter Lieferanten. Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 25

26 6 Lieferantenmanagement Hypothese In der Vergabe des Landes Nordrhein-Westfalen gibt es überwiegend keinen Informationsaustausch zu Lieferanten und kein einheitliches Lieferantenmanagement. Insbesondere in den Bereichen der Lieferantenbewertung und der Lieferantenentwicklung gibt es Handlungspotenziale. Ausgangssituation Aus der Organisation des Einkaufes nach separaten Vergabestellen, dem in der Praxis flexibel ausgelegtem Gebot der Wirtschaftlichkeit sowie des Neutralitätsgrundsatzes gehen unzureichende Anreize und Möglichkeiten zur aktiven Steuerung der Lieferantenleistung hervor. So finden keine regelmäßigen umfassenden Lieferantenbewertungen statt und auch starke Leistungsmängel werden somit nicht dokumentiert. Somit fehlt den Lieferanten ein Anstoß zur Verbesserung. Lediglich bei Verstößen gegen das Vergabegesetz können Lieferanten auf eine Blacklist aufgenommen werden und ein vergabestellenübergreifender Ausschluss der Beteiligung an Ausschreibungen erfolgen. Das Vergabesystem des Landes Nordrhein-Westfalen lässt Möglichkeiten der Lieferantenentwicklung und damit hohe Potenziale der Einkaufsoptimierung außer Acht. Durch den Gleichbehandlungsgrundsatz ist es rechtlich nicht möglich, nach Standort, Leistungsfähigkeit oder aus strategischen Aspekten heraus Lieferanten auszuwählen und diese konsequent aufzubauen, um die Vorteile einer starken Lieferantenpartnerschaft zu nutzen. Abgesehen von den dafür noch nicht ausgebauten Datenbanken Vergabe.NRW und der Datenbank präqualifizierter Lieferanten gibt es keinen flächendeckenden, einheitlichen Lieferantenpool, in welchem umfangreich und weitflächig Lieferanten inklusive ihrer Eckdaten und ihres Leistungsumfangs verzeichnet sind. Daher fehlt ein wichtiges Medium zur gezielten Ansprache von Lieferanten zur Teilnahme an Ausschreibungen, sowie zur kontinuierlichen Kommunikation von Vergabestellen und Lieferanten über beispielsweise zukünftige Entwicklungen, nahende Ausschreibungen, rechtliche Änderungen oder zur Vorstellung von Best Practice-Beispielen. Bewertung Für das frühzeitige Erkennen einer nicht ausreichenden Leistung durch Lieferanten ist ein kontinuierliches Monitoring und das Bewerten der Lieferantenleistung erforderlich. Durch eine aktive Bewertung von Lieferanten können Kurzstudie Einkaufspotenziale in der Beschaffung des Landes Nordrhein-Westfalen Seite 26